天然气价格管制的利与弊——美国经验及其启示

周仲兵 董秀成 李君臣

（中国石油大学（北京）·中国油气产业研究中心，北京 102249）

天然气价格管制的利与弊
——美国经验及其启示

周仲兵 董秀成 李君臣

（中国石油大学（北京）·中国油气产业研究中心，北京 102249）

为了更好地推进我国天然气价格体制改革，有必要借鉴国外成熟市场的经验，尤其是美国的经验。通过对美国天然气价格管制历史的研究，分析了价格管制对美国天然气市场所起的积极作用和消极作用，由此得到启示：天然气价格体制改革要结合我国实际情况，不能只看到目前价格管制所带来的弊端，也应该看到其对我国天然气市场有利的一面；要放开非常规天然气价格管制；要加强立法，使价格管理有法可依。

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0 引言

近两年，尤其自2009年11月暴发全国性“气荒”以来，天然气价格体制改革的问题成为热点。天然气的价格问题不单是经济问题，也是民生问题，必须予以妥善解决。然而，我国天然气行业发展起步较晚，各方面都欠成熟。美国作为当今世界最大的天然气市场，我们应该对其发展历程加以研究，总结其经验与教训。美国也曾对天然气价格进行管制，据我们研究发现，大部分文献资料都倾向于指责这种管制的不利方面。如果一味将这种倾向加于中国的天然气发展，可能形成错误的导向。笔者试图对其利弊进全面而客观的分析，并从中得到启示。

1 美国天然气价格管制的历史回顾

对美国天然气价格管制历史的调研，以1978年美国颁布《天然气政策法》为界，分为2个时期，即1978年前期和1978年后期[1-3]。

1.1 1978年前美国天然气价格管制

1938年前，美国的天然气行业处于初级阶段，由于技术限制，天然气能够输送的距离只有30～60 km。虽然联邦政府没有对天然气价格进行立法规制，但地方政府机构如部分州的公用事业委员会还是对州内天然气价格进行管制。随着技术的革新，天然气实现了长距离的输送，州际天然气贸易开始发展起来，各州的公用事业机构呼吁联邦政府介入管制。1938年，美国颁布《天然气法案》，授权联邦动力委员会负责监管天然气州际贸易、管道建设和天然气价格。《天然气法案》的出台是为了防止少数几家州际管道运输公司制定垄断高价，因此该法案仅对天然气的州际管输费用进行管制，不适用于天然气生产和城市配送环节。为了进一步保障州际天然气消费者的利益，1954年最高法庭的《菲利浦决议》开始将管制和价格控制扩展到生产公司销售给州际管线的天然气井口价格。

1.2 1978年后美国天然气价格管制

1978年，为了解决天然气供应不足的问题，美国国会通过了《天然气政策法》，将监管的权力转移给联邦能源监管委员会。《天然气政策法》是天然气价格管制的赞成方和反对方经过妥协的产物。该法案第1次以法令的形式将天然气井口价格管制的办法确定下来，但为了促进新气源（包括非常规天然气如煤层气）的勘探与开发，要求逐步取消对“新天然气”（1977年后开发的气井所生产的气）的井口价格管制。同时，该法案规定的价格管制更加灵活，依据接气井的年龄、深度、离岸距离，井与井之间的距离，生产工艺类型，州际与州内等因素，制定了不同的最高限价。1985年，联邦能源监管委员会通过了436号法令，取消了新天然气的井口价格管制，1986年又解除了老气井的井口价格管制。1989年，美国总统乔治·布什签署《放开天然气井口价法案》，彻底解除了天然气的井口价格管制。此后，美国天然气价格的形成放开“两头”、管住“中间”的局面：“两头”指天然气井口价和终端配送价；“中间”指州际管道输送费。“中间”的管制相对来说也比较灵活、宽松。

2 美国天然气价格管制的利与弊

美国对天然气价格进行资本回报率管制[4－5]，限制州际管道运输收费和井口价格，保证天然气管道公司和天然气生产商在收回投资成本的基础上得到公平的额外利润[6]。综观美国天然气价格管制与其行业的发展历史，可以看出，美国天然气价格管制在不同历史时期所起的作用不同，甚至相反。

2.1 美国天然气价格管制的利

天然气行业具有较高的自然垄断特征[7]，天然气行业发展的初级阶段一般都是少数几家企业。这些企业之所以能够进军这个行业，是因为它本身已经具备的垄断优势，最关键的是先掌握了高难度的生产技术和拥有巨额的资金。虽然存在价格管制，但是20世纪30年代到70年代中期这段时期，美国天然气行业却得到了快速发展，天然气产量年均增长速度达到8%[8]。此间，美国经历了天然气输送管道建设的3大浪潮，总建设长度逾1.46×104km，管网体系逐渐形成，为美国天然气行业长远发展打下了坚实的基础。

可见，美国在其天然气行业初级阶段实施的价格管制是有利的，而且现在来看，这种管制也是必需的。

2.2 美国天然气价格管制的弊

天然气行业的自然垄断特征主要集中在管网系统[7]。随着社会的发展，技术壁垒减少，集资难度降低，有能力进入天然气行业的企业越来越多，上中下游的垄断特征逐步变弱，尤以上下游更为明显。天然气是一种清洁能源，对其需求呈现加速上升的趋势，而少数几个企业的生产能力有限，无法满足市场需求。价格管制抑制了天然气的供应，其缺陷越来越明显，主要表现为供应不足同日益增加的需求之间的矛盾。尤其是20世纪70年代的“石油危机”，加剧了美国的这种矛盾。而且，由于联邦政府没有对天然气州内销售进行管制，州内市场受到天然气厂商的偏重，对天然气跨州供应积极性不高，使得那些没有气源或者气源较少的州出现了天然气供应不足的问题。非常规天然气在当时已经被证明是最具潜力的气藏资源，但是价格管制导致企业开发非常规天然气的积极性尚不够高。美国政府逐渐意识到价格管制的弊端，经过逐步调整，首先取消了新气井的井口价格管制。

由于价格管制逐步放开，20世纪80年代美国天然气行业开始了复苏的步伐。虽然价格在放开管制后有所上涨，但是这并没有过于抑制天然气的需求。1985年以后，美国天然气需求呈现稳步增长的态势，天然气企业不断增加，总产量不断上升，天然气管网和地下储气库得到了进一步的完善。目前美国年产天然气30×108m3以上的大型生产商已达30多家，较小的天然气生产商高达8 000多家（多开发非常规天然气），拥有29×104个天然气井和101条州际管道系统。20世纪80年代后，美国所增加的天然气产量大部分是新开发的非常规天然气，以至现在美国天然气市场非常规天然气约占60%的市场份额。

3 美国经验对我国的启示

我国目前对天然气采取“成本加成法”定价，本质上属于资本回报率管制。美国这方面的经验能够给我们以下启示：

3.1 要肯定天然气价格管制的积极作用

我国天然气行业起步较晚，天然气价格管制很大程度上限制了3大石油公司通过控制产量和制定高价格来获取高额的垄断利润，促使其在较低的利润水平下扩大投入，尤其是管道资产等基础设施投入。天然气产量方面，2003年仅逾300×108m3，2008年已接近800×108m3，预计2010年将超过1 000×108m3。管道方面，我国相继完成了“西气东输一线”和“西气东输二线”等重大骨干管线工程，2010年天然气管道总长将达4.4×104km。事实证明，3大石油公司积极开展天然气业务，基本满足了快速增长的民生需求。为了保障国内天然气供应，有时甚至亏损引进国外的管道气、LNG补充国内天然气供应的不足。

3.2 天然气价格管制的消极作用逐渐凸显

近两年来，我国对天然气的需求迅速增长，局部地区开始出现供应偏紧的现象。尤其是2009年11月更是暴发了“气荒”，引起了广泛担扰，媒体舆论直指不合理的天然气价格体制。天然气作为一种可耗竭资源，垄断企业本身会倾向于制定一个较低的开采速度[9]，而价格管制又再一次降低了垄断企业生产的积极性。价格管制还限制了其他企业的进入，束缚了行业的发展。虽然3大石油公司在紧急关头能够竭尽全力保障天然气供应，但这是出于国企特殊的社会责任，且这种责任也必须依靠强制性的行政命令才能确保履行。长期来看，我国必须坚持市场化的改革方向，还原国企的市场本色。因此，无论是从理论的还是从现实的角度来看，天然气价格管制的改革都势在必行。

3.3 放开“两头”，必先管住“中间”

天然气产业链的上、下游（两头）和中游（中间），分别对应天然气井口价、城市配送价和管输费用。美国在完全放开井口价格和城市配送价格之前，天然气州际管道已经形成第3方性质的、独立的、相互联通的管网体系，联邦政府在此基础上对州际管输费用实行价格管制，用户可以直接同供气方签定购气合同，至此美国天然气市场的“两头”才有了充分的竞争性[10]。然而，目前我国天然气管道分属3大石油公司所有，这3家公司的天然气管道基本是“单一气源，单一管道”的格局，尚未形成相互联通的管网体系。因此，目前完全放开“两头”的价格管制还不现实。否则，新开发的气源可能会面临没有管道输送的难题，放开价格管制可能并不能增加供应。当前，政府应该研究如何有效地管住“中间”，才能为更好的放开“两头”创造条件。

3.4 放开非常规天然气价格管制

非常规天然气资源量占据中国全部天然气资源量的大部分，是未来天然气开发的主要对象，情况类似美国[11-13]。但是目前，中国非常规天然气开发技术水平相对落后，加强技术研发投入成为迫切之需。同时，非常规天然气的开发不容易形成规模，风险较大，技术规格可以多样，小公司进行非常规天然气开发具有灵活、见效快等特点。放开非常规天然气价格管制可以刺激相关的研发投入，引导小企业角逐非常规天然气市场，从而保障天然气的供应安全。

3.5 价格改革，立法先行

纵观美国经验，其天然气价格改革都是以颁布法律、法令的形式实施的，而不是依靠行政命令。成熟的市场经济应该以法制作为规制的根本。我国应不断完善相应的价格法规体系，使天然气定价和价格监督有法可依。应研究制定天然气供需合同范本，以指导供需双方的谈判和合同文本。在有法可依的基础上，政府的作用集中于合同审批、消费者权益维护、反垄断等方面。

4 结论

美国的经验表明，天然气价格管制在不同的发展阶段有不同甚至相反的作用，中国天然气的发展应该根据实际情况把握好自身所处阶段。目前，中国的天然气供应出现偏紧的趋势，原有价格管制的毛病逐渐显露出来。总体来说，中国天然气价格改革应该学习美国先放开“两头”、管住“中间”，并以法为规制之根本措施，同时也需以促进非常规天然气开发为侧重点。

［1］杨凤玲，周庆方，杨庆泉.美国天然气价格研究及启示［J］.天然气工业，2004，24（4）：114-117.

［2］龙筱刚，莫浩华.美国天然气价格管理及其对我国的启示［J］.价格月刊，2009（12）：33-35.

［3］Harvey Averch and Leland L.Johnson.Behavior of The Firm under Regulatory Constraint［J］.American Economic Review，1962（12）：1 052-1 069.

［4］W.J.Baumol and A.K.Klevorick.Input Choices and rate of return regulation:an overview of thediscussion［J］.Bell Journal of Economics and Management Science，1970（2）：169－190.

［5］彼得·范多伦，林娜.美国石油天然气市场政策的演变：美国能源规制简史节选［J］.国际石油经济，2009，17（11）：68-71.

［6］张祁，张卫忠.美国天然气行业发展的经验及启示［J］.国际石油经济，2009（6）：22-25.

［7］ Hirschhausen,C.V..Infrastructure,regulation,investment and security of supply：A case studyof the restructured US natural gas market［J］.Utilities Policy，2008（1）：1-10.

［8］Gordon,D.V.,K.Gunsch and C.V.Pawluk.A natural monopoly in natural gas transmission［J］.Energy Economics，2003（5）：473-485.

［9］国外天然气经济研究课题组.美国天然气工业与天然气交易［M］.北京：石油工业出版社，2004.

［10］Harold Hotelling.The Economics of Exhaustible Resources［J］.The Journal of Political Economy，1931（2）：137－175.

［11］刘毅军，汪海.对美国天然气市场的竞争性分析［J］.天然气工业，2002（1）：100-103.

［12］宁宁，王红岩，雍洪，等.中国非常规天然气资源基础与开发技术［J］.天然气工业，2009（9）：9-12.

［13］刘成林，范柏江，葛岩，等.中国非常规天然气资源前景［J］.油气地质与采收率，2009（5）：26-29.

（编辑：周娟）

TE－93

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1673-9035（2010）04-0004-03

2010－07－28

周仲兵（1984-），硕士研究生，研究方向为能源经济与管理。E-mail：bennychow09@163.com