公共财政保障民生的次序研究——基于民生支出项目的“层级分布”要求

马海涛 和立道

（1.中央财经大学，北京 100081；2.云南财经大学，昆明 650221）

一、引言

公共财政是提供公共产品和服务以满足公民公共需要的基本方式。在中国，特别是党的十七大报告明确提出，“民生必需在经济发展的基础上，努力使全体人民学有所教、劳有所得、病有所医、住有所居”后，要求财政支出保障包括教育、卫生、就业与社会保障、公共基础设施等一系列关系民生的领域。实际上，民生领域因其与百姓生活的关系密切程度存在一个保障上的优先次序问题，由此在支出安排上应根据民生领域“层级化”分布来合理安排，才能在目前我国财政对民生领域的支出相对有限的情况下更好地保障民生。

一直以来，历朝历代的君王都倡导“民为贵，社稷次之，君为轻”①《孟子·尽心下》。的“以民为本”的理念，然而由于统治阶级的意志以及本身的财政实力，财政在民生领域的支出可谓寥寥无几，社会时常处于“民不聊生、战火纷飞、王朝更替”的状况，民生问题根本得不到保障。可以说，只有到了1949年新中国的成立，开始了“大一统”的财政运行体制后财政支出在民生领域保障才开始，然而，因为国家财政实力和财政运行体制的不断变迁，在改革开放以前，财政对民生的保障从面和量上都极为薄弱。随着改革开放，财政实力的提升，特别是1998年以来公共财政运行框架目标的确立以及党中央十七大以来一次次对民生领域关注的重申，财政在民生领域的支出也不断增加。由此，也可以这么认为，公共财政运行框架目标的确立是我国财政支出真正对民生保障的开始。

当前，公共财政运行体制下不断倡导对民生保障的加强，学界内甚至产生了“民生财政”一说，那么当前“民生”的领域又包括哪些？何为民生财政？民生财政与公共财政之间又是何种联系？应当如何实现民生领域的保障？

本文第二部分以民生支出项目的“层级化”分布分析为主，提出对民生的保障应该注重优先次序的问题；第三部分对新中国成立以来财政对民生保障的演绎进行分析，得出公共财政框架下的民生保障才是对民生项目“层级化”分布要求的回归；第四部分就公共财政如何进一步保障民生进行简单的思考。

二、民生项目“层级化”分布对财政优先次序保障民生的内在要求

（一）民生及民生财政

民生，顾名思义就是人民的衣、食、住、行等问题，民生保障就是解决最基本的养民问题。在中国，对民生领域的探讨各有观点，但理论的研究最终要回归政策或决策的参考或依据，由此其民生及民生领域暂且以中央政府的定论来展开讨论。2007年，中共十七大报告中提出，民生内容包含教育、就业、收入分配、社会保障、基本医疗卫生、社会管理等①胡锦涛，《高举中国特色社会主义伟大旗帜为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗》，中国共产党第十七次全国代表大会。；2008年政府工作报告中则指出，民生内容包含教育、卫生、就业、社会保障、居民收入和消费、社会管理、住房保障以及人口和计划生育等②温家宝，《政府工作报告》，第十一届全国人民代表大会第一次会议。。由此以上的领域可以被认为是我国当前应优先保障的民生问题。

“民生财政”也因中央政府“民生”理念的提出而产生，在笔者看来，“民生财政”其严格意义上来说，不能成为一个财政体系的标准名称，应该包含在公共财政体系标准之内，或者说是公共财政在一定阶段的实施理念，是公共财政支出结构在相关民生领域的倾斜，可以被认为是“窄口径”的公共财政。具体来说，“民生财政”就是在整个财政支出安排中，通过制度性地合理安排，实现用于教育、卫生、就业、社会保障、社会管理、环境保护等民生项目的支出占到较高的比例，实现社会的公平正义、促进每个社会成员全面发展、切实保障和提高最广大人民群众的生活。

（二）民生项目的“层级化”分布对财政保障民生的要求

实际上，从民生财政支出项目来分析，根据其与民生问题的关系密切程度，可以认为是“层级化”分布的（见图1）。由此，在民生保障在财政收支安排中份量越来越重且财政资金有限的情况下，上，唯有对众多民生问题的逻辑分布有个清晰的认识，才能实现财政资金的合理安排，以确实达到有效保障民生的目的。

第一，财政民生支出应该注意轻重缓急，而不是“胡子眉毛一把抓”。应民生领域的“层级化”分布，可以认为处于最底层的基础教育、医疗卫生、就业与社会保障、“三农”支出等是与当前中国民生最密切的问题，由此在财政支出安排中必须优先保障这些民生项目。由此在当前民生财政资金有限的情况下，应根据其与民生关系的重要性进行逐级安排，而不能以“一口吃成一个大胖子”的心态实施不注重质量的全面覆盖，结果可能适得其反。另外，最顶层的社会管理活动被认为是在为民众正常生活创造条件，对此类支出又必不可少，在此类支出上应以提高管理水平、提高管理效率来压缩到最小规模。实际上，我国当前财政支出面临很大的压力，例如经济建设支出（虽然目前支出比例明显下降，但中国作为一个发展中国家，其发展水平决定了很长时间仍将占据较高的比例）、国防支出等占很大的比例，用于保障民生的财政资金有限。由此，民生财政要切实落实、最大幅度地提高当前居民的福祉，在财政支出安排中需要一个轻重缓急、循序渐进的过程，把资金用于“最为民所需”的地方。

第二，民生支出并不等于民生财政。财政对民生的保障最根本的目标是在社会公平正义的情况下促进每一个社会成员的全面发展，切实保障和提高最广大人民群众的福祉。由此即使提高了民生支出的比例，但没有充分考虑地区间差距、不同居民间收入分配差距而一味地为了“民生财政”而民生支出安排，这与民生财政的最终目标相悖；另外，很多地方对民生财政的理解只停留于数字化、机械的认识，为了彰显其财政支出的“民生”性，往往政府部门、地方媒体都一呼而拥地宣称自己的民生支出占比达到多少多少，而往往忽略其支出的质量，倘若增加在三农、医疗卫生、教育等重点民生领域的投入不能使农民生活切实得到改善，居民的文化、健康素质得不到提高，那单纯为了“民生财政”而民生的支出又有何用呢？由此说，民生支出并不意味着就是民生财政，只有切实保障和提高全社会居民福祉的民生支出才能被视为是民生财政。

三、财政保障民生演绎中向民生项目“层级化”要求的渐次回归

（一）新中国成立到公共财政框架目标建立“大一统、无秩序”的财政民生保障

从新中国成立到公共财政框架目标的建立，受经济发展水平、政治运动、财政体制改革等因素的影响，政府财政对民生的保障经历的是一个“无力”到“忽略”到“被迫”的逐步重视的过程。单就财政管理体制角度来看，可以分析如下。

第一，改革开放前计划经济体制和多变的财政管理体制制约“民生”理念的实施。新中国的经济建设是在国民经济运行基础遭受毁灭性破坏的基础上开始的，中央政府必须采取极度集权的方式（计划经济体制）集中财力来保障新生政权的正常运转，即在全体社会成员共同占有生产资料的前提下，国家统一计划按照社会需要进行生产和消费。同时由于后期政治上纲领性的错误路线，到改革开放前中国的财税体制也一直处在多变的格局当中（见表1）。

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由此可见，我国计划经济体制下并没有形成一套规范的财政运行体制，基本上处于行政性的集权和分权交替状态，自始至终没有摆脱“一放就乱”、“一收就死”、“一死又放”的恶性循环当中。这也给支出管理带来了巨大的困难，政府本来就是为保障国家机器的正常运转而不断改变财政体制，这样，中央财政在保障了国家安全和国家行政事业单位正常运转以外，很难再有能力在“民生”领域有所作为。例如在人民公社时期农村公共服务的筹资状况来看，在小型农田水利工程方面明确规定：凡是队社自己有力量全部负责的应自筹解决，国家不予补助，只有队社资金有困难的，根据困难大小给予补助；而在中小学经费筹措方面，教育部门举办的农村中小学经费已国家预算拨款为主，杂费、勤工俭学以及地方财政安排的自筹资金为补充等有关规定①《人民公社财政与财务管理》编写组，《人民公社财政与财务管理》，浙江人民出版社1981年版，P56-78整理。。人民公社时期，很多农村公共服务的经费都要求自筹，即使国家有预算安排，数目也很少；另外，当时农村居民的收入极其有限，绝大多数农民在交足国家税金后基本一贫如洗，在此情况下农村公共服务供给的资金还要从农民身上筹措，那谈何容易？结果造成的是资金的缺口，最终也就谈不上通过“民生”支出来改善人民生活。

第二，改革开放后“建设财政”向“公共财政”的逐步转变彰显对“民生”支出的重视。改革开放后“民生”理念在财政支出中得以逐步重视，这实际上与经济不断发展、国家财政实力不断增强、特别是与国家财税体制的不断改革与完善相伴而生的，这期间主要可以分为三个阶段。

第一阶段：形成财政公共化趋势的初期“重建设轻民生”阶段。为适应改革开放，从19080年的“划分收支、分级包干”到1993年以前的“划分收支、核定收支、分级包干”等一系列财税体制改革，虽然一直带有“包干”色彩，但税收收入比例的增加为财政公共化改革奠定了一定的基础，也可以认为是财政公共化改革趋势的形成。但是，从民生保障的角度看，“两个比重”（中央财政收入占GDP的比重和占全国财政收入的比重）却不断下降，特别是后者，1978年仅为15.52%，其后也基本只在30%左右，而到1993年更是降到22.02%。另一方面，经济建设进入正常轨道，其在财政支出中的比重也一直很大，例如1978、1985、1990年分别达64.08%、56.26%和44.36%②根据《中国统计年鉴2007》整理。，在“以经济建设为中心”的方针下，财政在“民生”方面的支出极其有限，可谓波澜不惊。

第二阶段：公共财政框架改革准备阶段对社会转型中民生问题的被迫保障。1994年实施的全面工商税制改革向构建公共财政迈出了重要的一步，然而大刀阔斧的市场化改革导致全面社会转型，催生一批社会转型受益群体的同时也产生了一大批转型的代价承担者，例如城镇大量的下岗职工、低收入却要担负高昂教育费用的农村居民等等，由此引发众多敏感的民生问题。但从财政支出上，只有能力进行例如城镇居民最低生活保障、最低住房保障等个别“民生”支出的安排，并且全国范围看，由于财政实力有限、财政体制不完善等因素，无力进行有计划、制度性的“民生支出”安排，只能说是小范围的被迫性地“民生”支出安排，但较之前一阶段有较大的改善。

第三阶段：公共财政框架下民生保障对民生“层级化”要求的真正回归。1998年12月，中央政府明确提出构建公共财政框架的目标，开始了以编制部门预算、收支两条线管理、收支科目分类、国库集中收付制度、“金财工程”等为主的一系列改革，强化了财政收支活动的规范性和使用效率，为财政资金在民生项目的收支活动提供了一定的制度性约束。同是这一时期，在党和政府提出贯彻科学发展观与构建和谐社会的方针后，对民生的关注更是不断升温，从财政预算支出安排上看出，民生财政的实践无论从覆盖范围还是从支出比例上都有大幅度的提高。

公共财政框架下最为突出的是财政民生支出比重不断上升，同时资金在民生支出项目的安排上尤其重视基础教育、就业与社会保障、医疗卫生、支农等最基本的民生问题领域，在这些领域的支出从公共财政框架目标确立后特别是最近几年大幅度提高。数据显示（见表2），经济建设费的支出比重一直在下降，虽然绝对值在不断增加但增幅明显放缓，比例则从1978年的64%降到1998年的38%再到2008年的19%。而在相关民生领域，除了支农支出外，科教文卫、就业与社会保障的支出比例都不断增加，例如就业与社会保障从1978年的1.69%增到1998年的5.52%，而2008年则达10.87%，支农支出虽然比例有所减少，但绝对量大幅增加，从1978年的76亿元增到了2008年的4397亿元，增加近57倍。1998年以来除了经济建设费外，其余相关民生项目的支出绝对额都大幅增加，特别是2006、2007年以来更突出，这也说明了中央政府进一步重视民生问题的倾向性财政安排，以实现真正“为民执政”理念。

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（二）十六大以来、特别是新一轮积极财政政策民生保障对民生“层级化”要求的进一步体现

虽然，我国的财政民生保障在不断增强，但由于财政体制的不完善以及对民生领域的认识不到位，由此在民生支出安排上没有显现一定的轻重缓急，总有“头痛医头、脚痛医脚”的紧急应对意图。直到公共财政框架的基本形成以及十六大以来中央政府在就业与社会保障、医疗卫生、教育等重点民生领域的确定，财政支出安排根据民生领域“层级化”分布来保障民生的意图才得以体现，2007年政府预算收支分类改革更是具有制度上的进一步改革，另外，新一轮积极财政政策也不例外，从而有效地利用有限的财政民生保障资金。

党的“十六大”召开以后，从2003年以来，我国的民生财政支出进一步加强，特别是2008年底在全球金融危机的背景下，为了实现“保增长”目标而实施了以促内需拉动经济增长的积极财政政策，进一步加大对民生领域的支出，可以说是我国公共财政民生理念的进一步凸现。首先从正常的财政支出安排看，2003年—2007年，财政在教育、社会保障和就业、医疗卫生、文化体育支出累计分别达到 2.43万亿元、1.95万亿元、6311亿元和3111亿元，分别年均增长18.6%、14.9%、24.4%和16.55，比上一个五年增长1.26倍、1.41倍、1.27倍和1.3倍。又如2008年，中央财政在“三农”的各项支出在2007年4318.7亿元的基础上增加37.9%，达5955.5亿元，主要用于增加对农民的补贴，大力支持农业生产；教育支出则增加27.5%，安排9081.95亿元保障教育优先发展；医疗卫生支出在2007年1989.7亿元的基础上增加25.6%安排2499.06亿元，推进医疗卫生体制改革等①根据谢旭人《优化财政支出结构，建立改善和保障民生的长效机制》计算整理，财政部网站。。其次，新一轮应对2008年全球“金融危机”的积极财政政策措施实施了进一步扩大内需的一揽子“4万亿元”投资计划②详见本文引言部分。。2009年一开始，中央政府总共计划支出包括提前安排的200亿元灾后恢复重建基金在内的公共投资金额达9080亿元，从这些资金的投向看，其中有2522亿元用于农业基础设施及农村民生工程建设、493亿元用于保障性住房建设、926亿元用于教育和医疗卫生等社会事业项目、1300亿元用于地震灾后恢复重建（基金）投资、696亿元用于节能减排和生态建设，用于民生工程和灾后恢复重建资金比重达57.7%③根据财政部新闻办公室《中央政府公共投资预算安排》整理，财政部网站。，这些投资截至2009年7月底，已下达6516亿元，完成71.8%，有力保障了重点项目建设的开展①谢旭人，《积极的财政政策对经济企稳回升发挥重要作用》，财政部网站。。同时在提高中低收入群体收入方面通过进一步增加农民补贴、提高城乡低保补助水平、增加企业退休人员基本养老金、提高优抚对象等人员抚恤补贴和生活补助标准、对困难群体直接发放一次性生活补贴等途径投入2208.33亿元②根据高培勇《积极财政政策代价虽大但值得付出》整理，财政部网站。。

由此可见，在民生财政的支出安排上，优先保障农村民生工程、震后重建、教育和医疗卫生等项目，这些都可以认为是当前百姓最需要国家财政支持的地方，由此也可以看出财政资金优先保障民生最急需的项目或领域的安排，体现了其合理性。随着我国公共财政运行体制的不断完善和民生领域投入的不断增大和合理安排，公共财政将更为有效地保障民生。

四、公共财政框架下夯实财政保障民生的思考

应该说，我国公共财政在民生支出不断增加，也取得了巨大成绩，但因资源禀赋差异、制度设计缺陷而导致的区域发展不平衡、贫富差距拉大、产业结构不合理等原因，依然存在大范围的“上不起学或贵、看不起病、养老无着落、地方发展以破坏生态坏境为代价”等涉及民生的问题，由此财政支出要切实保障民生任重而道远。

（一）不断加大民生领域的投入

虽然上文讨论过民生支出并不等于民生财政，但在中国当前状况下，依然要首先加大民生领域的资金投入，只有保证“量”的前提下才可能去考虑提高“质”的问题，在这方面我国与世界其他国家还存在明显差距。例如公共教育经费占GDP的比重，在2004年世界平均为4.59%，高收入国家为5.46%、中等收入国家为4.35%；医疗支出占GDP的比重，世界平均为10.5%，高收入国家为11.1%、中等收入国家为5.9%③根据中华人民共和国国家统计局编《国际统计年鉴2008》整理。，而在我国，2007年、2008年科教文卫四项总支出占GDP的比重分别为4.73%、4.98%④根据《中国统计年鉴2008》、《2008年全国财政支出决算表》整理计算。，只相当于中等收入国家2004年单项公共教育或医疗卫生的支出比重，由此可见，我国在民生领域的投入与其他国家还存在相当大的差距。由此，在财政支出安排中必须继续加大民生领域的资金投入，只有这样，“民生财政”才真正成为可能。

（二）加强制度建设并改进制度设计，以制度安排民生支出

根据民生支出项目的“层次性”分布，当前要重点改革和完善教育制度、医疗卫生制度、社会保障制度、收入分配制度、就业制度和住房保障制度，在充分考虑国情的基础上，切实保障最广大人民特别是弱势群体的民生问题。例如在住房保障制度方面，在进行城市廉租房建设的同时，严格采取“成人实名制一人一套、提高第二套住房贷款率”的制度严防住宅用商品房的投机活动，另外尽快开征物业税，通过对高收入阶层的收入透明管理、限制投机活动来达到抑制房地产价格的目的，只有这样才能切实解决“需要房子住”的城镇中低收入阶层、城镇化进程中转化成城镇居民的农民的住房问题。另外在制度完善方面，在我国要特别注意对农村居民的民生保障，由于长期忽视农村教育、医疗卫生、就业与社会保障的制度建设，农村居民在享受我国经济改革成果方面与城镇居民存在巨大的差距，由此，在制度建设的完善上要充分考虑这些因素，改变当前农村居民与城镇居民享受政府提供的公共服务存在巨大差异的现状。

（三）完善转移支付制度、深化省以下财政体制改革，增强县乡财政能力

长期以来，我国一直存在着中央以下各级政府事权与财力严重不匹配的问题，许多民生项目的实施要依靠省级及以下政府，这就要求深化财政体制改革，加大中央以下各级政府的财政能力。第一，在财政转移支付制度上，从中央到省一级上加大一般性转移支付力度，给予省一级政府更大的财力分配自主权；另外，配合目前“省直管县”的改革契机，从省到县一级则反过来，要加大专项转移支付制度①加大省到县一级的专项转移支付是因为：一方面，由于县乡一级财政人员的素质限制，没有能力进行对辖区内民生领域财政支出的标准核算、统筹安排（这部分工作由省一级财政部门负责），更重要的是要他们进行相关的信息收集和反馈，拨付资金的落实和安排；另一方面，由于当前我国行政体制上的“首长负责制”，财政资金在县乡一级存在挤占、挪用的情况，专项安排可以避免此种情况。由此，民生领域财政资金以专项资金的拨付更有利于提高其效率和效果，改善县乡居民的民生状况。，这样在增强省级财力的同时对民生领域的财政资金安排更具有针对性、合理性；第二要实施与之相配套的行政部门“行事方式”改革，在相关项目的资金安排上，尽量减少省级及以下政府的配套资金要求，特别是对贫困的县乡，中央和省一级政府多回收一些事权，例如完全承担这些县乡的农村义务教育责任。只有相应改变政府间的事权责任，同时配合转移支付制度的完善，才能提高财政资金的民生服务能力，真正改善居民、特别是贫困地区居民的民生状况。

（四）推进财政体制民主化建设，加强民主表达与民主监督机制

既然公共财政的目的是财政资金的安排做到“取之于民、用之于民”，满足广大人民群众的需要，由此在财政资金的使用方面政府与广大居民之间要建立互动机制，即公共财政民主化建设。第一，在政府层面，要进行体制建设与完善，其中最关键的是公共预算制度和监督机制。首先政府的公共收支计划要征求民众的意见，制定科学的预算编制办法、实施部门预算和细化预算、人大代表实质性地审查批准，把预算进行公开（即使不公开也提供获知政府预算的途径），从而把政府预算的透明性和群众的参与权、知情权相结合，达到政府和民众共同管理财政资金的目的（实际上，政府只是人民群众管理财政资金的委托代理人）；第二，在监督机制上，除了加强部门内部的监督管理以外，要充分发挥广大群众、审计、监察等部门的外部监督作用，而这一切必须与第一点提到的预算公开或透明密切相关，另外更为重要的一点是，诸如人民代表的审查批准不能仅仅流于形式，要提高其审核批准人员的专业素质和延长进行审查批准的时间。

（五）建立财政支出绩效评价体系，实现财政资金合理安排

虽然我国的财政支出安排在民生方面的投入不断增加，但由于监督管理和评价体系的滞后，许多“民生”本意的财政资金安排并没有产生应有的效果，由此在财政支出上以指标衡算安排的同时考核上也要通过指标体系的评价来实现，特别是在教育、医疗卫生、就业与社会保障等领域通过绩效指标来评价尤为重要。一组数据显示，改革开放以来我国的行政支出在财政支出的比重不断上升，从预算内看其比重从1978年的4.71%上升到2006年的18.73%，从预算外看，情况则更加严重，行政事业费在预算外的资金比重从1996年的32.68%上升到了2006年的70.97%。这些数据表明，虽然民生领域的财政资金安排也有不同程度的上升，但与行政费用的快速膨胀相比其实幅度很小。由此，只有通过建立绩效指标体系评价，才能真正反映财政支出的合理性，实际上不论从数据还是从经验上，我国的很多领域还有节省支出（例如高度膨胀的行政费用）的余地，把能够节省的资金用在群众更为急需的领域，才能改变一边“公款吃喝普遍、庆祝晚宴漫天”而另一边“上学难、看病难、养老难、住房难”的极不协调现象，促进和谐社会建设。

〔1〕安体富.民生财政：我国财政支出结构调整的历史性转折.地方财政研究，2008年第5期.

〔2〕闫坤，李琳.2008年我国财政理论研究的重点与进展.经济研究参考，2009年第36期.

〔3〕张馨.论民生财政.财政研究，2009年第1期.

〔4〕刘尚希.论民生财政.财政研究，2008年第8期.

〔5〕邓子基，韩瑜.公共财政与民生.当代财经，2008年第8期.

〔6〕夏杰长.大力推进民生财政的意义与思路.领导之友，2008年第3期.

〔7〕傅道忠.财政决策的民生导向探讨.当代财经，2009年第3期.