强化航运公司安全管理体系审核管理之法

强化航运公司安全管理体系审核管理之法

Methods for strengthening management of audit for safety management system of shipping company

林映怡

1966年出生于福建莆田。1987年毕业于大连海事大学海洋船舶驾驶专业，大学本科学历、学士学位，船长、高级工程师。1987年起任远洋船舶驾驶员，1994年起任远洋船长，期间主要从事散杂货船、原油成品油船舶运输与管理工作。2001年调福建海事局船舶监督处工作，主要从事船舶安全检查、公司体系审核、危管防污、船舶检验管理等工作。2006年起专门从事航运公司安全管理体系审核与管理工作。曾出版《航运公司安全管理体系500问》及《航运企业安全管理体系的建立与实施》等著作，现任福建海事局审核办主任。

安全管理体系的建立对航运安全产生巨大影响。审核管理对航运公司安全管理具有深远意义。针对NSM规则对第三批适用船舶及其公司生效后公司安全管理体系审核管理现状，分析存在的问题，提出完善审核体制机制、整合审核管理资源、优化审核制度设计、强化公司日常监管、实施全面教育培训等对策。

It is far-reaching signifcance that the safety management system is established for the safety of shipping and that the audit is managed for the safety management of shipping company. Through analyzing the problems existing in the management of audit, after the NSM rules coming into force upon the third batch of applied ships and their companies, the article puts forward the countermeasures for perfecting the system of organization and mechanisms of audit, integrating the resources of audit management, optimizing the design of audit system, strengthening the daily supervision of shipping company, and implementing roundly the education and training.

1998年7月1日起，我国政府对国际航行的船舶及其公司实施《国际船舶安全营运和防止污染管理规则》，又分别于2004年7月1日和2007年7月1日起，对从事国内运输的油船、散装液货船、跨省航行的客船及其公司，以及跨省航行的所有大于500总吨的散货船和其他船实施《国内船舶安全营运和防止污染管理规则》。2007年7月1日生效实施的《中华人民共和国航运公司安全和防污染管理规定》（以下称《规定》）,明确了海事管理机构以及航运公司在实施国际国内安全管理规则方面的义务和责任，而国际和国内安全管理规则实施的载体就是航运公司安全管理体系。

安全管理体系的建立、运行及其有效性的审核管理对调整航运市场结构、促进航运健康发展、保障船员与船舶的生命财产安全、保障海洋清洁都具有深远积极的经济和社会意义。为贯彻交通运输部《规定》的各项要求，强化航运公司安全管理体系审核管理，更好地把海事管理工作融入地方经济建设中来，为促进航运经济发展做出应有的贡献，我们有必要统一对安全管理体系建立以及审核管理重要意义的认识，认真分析当前审核管理中存在的问题，并在更深的层面上进行思考和研究。

一、安全管理体系的建立对航运安全的影响和意义

航运公司安全管理体系就是建立航运公司安全方针和目标，并实现这些目标的相互关联或相互作用的一组要素。航运公司安全管理体系是一个闭环的、动态的、自我调整和完善的管理系统，它涉及公司及船舶安全与防污染的一切活动，把公司及船舶安全与防污染管理中的策划、组织、实施和检查、控制等活动要求都集中、归纳、分解和转化为相应的文件化目标、程序、方案和须知中来，把体系这套完整的制度文件变成公司的“宪法”或“家法”。

航运公司安全管理体系的建立，是对航运公司管理的一次革命性行动。航运公司安全管理体系是依据ISM规则的强制要求建立起来的，而ISM规则的基本原理就是来自ISO9000质量管理系统。对于具有悠久文明和灿烂文化的中国来说，接受西方文明本身就是一场革命，对近代、现代中国航运的传统管理模式和管理理念是一个巨大挑战。建立安全管理体系，首先要突破传统的管理思维，要设定具体化的方针和目标，还要建立公司安全管理的完整的组织机构，并需要在组织机构涉及的每个岗位中明确相互关系、权力和职责以及监督控制的要求。其次，要针对公司安全管理的实际情况，建立一系列符合公司安全管理要求的程序和操作须知，把国际和国家相关的强制性规定、规则、指南、标准充分地应用到公司船岸的安全管理活动中去，并通过系统培训、岸基支持和信息传递等环节，实现安全与防污染活动的有章可循、有“法”可依。最后，还要根据安全管理体系设计，建立一套可以追溯、可查的、完整的活动记录台账，能通过记录台账统计分析公司安全管理的绩效，显示活动过程及其控制等，并通过活动的管理实施适当的激励机制。这些系统化、结构化、文件化的管理要求，对传统的航运公司安全管理产生了巨大的影响。

实践证明，航运公司建立、实施并有效运行安全管理体系，使公司船岸各项安全与防污染活动得到了有效落实，有力促进了航运公司安全管理水平的不断提升；航运公司通过建立并实施安全管理体系，实现了由多元化管理向规范化管理、由经验管理到制度化管理、由松散型制度向文件化结构化制度的转变；大量数据表明，建立、运行和保持安全管理体系的船舶发生海上交通事故明显减少，船员和船舶的生命财产安全得到了有力的保障，同时，海上交通事故发生率的降低，对保护海洋环境起到了极其重要的作用。

二、审核管理对航运公司安全管理的意义和作用

在现有情况下，航运公司安全管理体系的建立、运行、实施主要通过国家海事管理机构组织对公司安全管理体系的审核来验证，并通过审核结论，给予签发相应的“符合证明”和“安全管理证书”。审核就是为验证公司安全管理体系各要素的活动及其有关结果是否符合有关标准或文件，核查安全管理体系文件中的各项规定是否得到有效的贯彻并适合于达到安全管理目标，所实施的有计划的、系统的、独立的审核验证过程。海事管理机构作为航运公司安全管理体系审核发证管理的主管机关，对公司的安全管理体系实施审核管理，对公司有效保持安全管理体系运行，正确把握运行特点和要义，具有十分重要的意义。特别是当前，NSM规则对第三批适用船舶及其公司的实施基础还相对薄弱，公司的接受能力、对规则的理解程度，船员的素质和对体系要素的掌握等方方面面还比较被动，在这种情况下，海事管理机构对公司体系的审核就显得更为必要。审核活动的开展可以达到监督与指导的效果，可以不断提升船岸安全管理水平，提升相关人员的能力和素养，继而达到保障人命财产安全和保护海洋环境的目的。

三、安全管理体系审核管理的现状与存在问题

（一）航运公司日常监管问题

1.监管组织保证难以落实。当前在全国直属海事系统内的大部分片区，从事审核发证管理的只有审核办，而且人员紧张。分支海事管理机构没有专门的部门或岗位从事公司日常监管工作，在机制、人员等方面难以保证日常监管工作得到有效实施。

2.公司实际情况难以掌握。由于组织机构和人员配置等原因，在监管中易出现就近就方便进行走访和检查，走马观花、偏重形式、难以深入。公司审核前的安全管理信息收集难以到位，审核组难以掌握公司体系运行的真实效果。

3.体系运行监督难以到位。审核组开列的不符合的验证关闭工作是航运公司安全管理体系审核的一个重要环节，也是验证公司安全管理体系是否继续保持有效的重要节点，验证不及时、不符合或整改不到位，必然影响公司体系运行的效果。同时由于人手问题，难以普及对公司有效性评价、船岸联合演习等重要SMS活动的参与度，现场指导不易到位。

（二）审核管理质量问题

1.审核员水平影响审核管理质量。审核员受专业、态度、工作岗位性质等方面的制约，对规则以及相关规定学习理解不到位，审核标准不统一。同时，审核员在审核中往往会考虑公司的利益关系及复杂的社会关系，对严格审核把关产生畏难情绪，大部分审核员不敢说“不”，缺乏“亮剑”精神。

2.审核员管理机制制约。因为现有体制机制的客观存在，主管机关对审核员管理、考核评估易流于形式，导致审核员没有紧迫感，缺乏职业荣誉感。同时必然产生审核面不宽，深度不够，不能围绕体系运行实质，不能发现深层次问题，审核本身易流于形式等现象。

3.审核制度设计不合理。IMO对国际航行船舶及其公司的审核做了总体要求，但我国目前还未对国内航行船舶的体系运行检查和频率需要等做更深入更科学的设计。同时，公司审核不能与公司日常监管有机结合，审核的制度设计容易导致审核工作形式化，与管理要求存在差距。

（三）公司体系运行认识与质量问题

1.体系运行基础不牢。公司体系运行“两张皮”现象较为普遍，公司管理人员兼职或不在岗现象依然存在。部分船舶船员素质低、应急能力较差，同时由于目前船舶的配员少，船舶维护保养难以维系，体系在船舶的运行基础不牢固。船舶体系运行未与安全检查有机结合，影响了主管机关审核管理的预期要求。这些问题在客观上增加了主管机关审核管理的难度。

2.公司重效益轻安全思想依然严重。中央或国有航运企业能够把安全工作放在重要位置，有其历史和现实的原因，无须赘言。但是国内大部分的中小型航运公司多是民营或私人企业，企业更关注经济效益，安全意识比较淡薄。

3.公司接受监管的意识比较模糊。就海事安全监管而言，大部分的航运公司在是否应该接受海事管理机构的安全监管上没有足够的意识和准备。《规定》已于2007年正式颁布实施，但公司在接受海事安全监管时还很不习惯，存在抵触或不理解情绪。

四、安全管理体系审核管理的建议与对策

（一）完善审核体制机制

1.提高源头管理认识。进一步树立正确的管理与服务理念，充分认识审核工作的重要性和公司管理的源头作用。通过研究公司体系运行的核心问题，剖析公司管理顽疾，探索公司监督管理的新办法，并利用审核机制寻求公司管理的新突破。

2.科学调整资源配置。当前，审核管理事务繁重，难以直接参与公司的日常监管工作。在分支海事管理机构没有具体处室来从事监管工作的情况下，必须增设专职审核员和专职审核管理员岗位，整合资源配置，共同完成艰巨的公司安全监管任务，逐步实现海事监管由现场向现场与源头并重的转变。

3.完善监督管理制度。公司安全管理对海事来讲是项新事物，《规定》的颁布实施提供了很好的法律保障，但就公司监管的操作性等问题，还必须有一套具体的约束和指导办法，以保证日常监管工作取得好的成效。

（二）整合审核管理资源

1.推进公司诚信管理。设计一套科学完整的审核管理制度，将会带来审核管理的新局面。在当前现有审核管理制度下，如何合理地实现监管资源的最大利用率，最好的手段就是推动诚信管理和重点跟踪管理制度，使监管的重点得以明确，监管资源得以合理调整，监管目标和任务得以实现。

2.严格审核管理手段。行政行为的最终目的是规范各种企业行为，为企业健康安全发展保驾护航。只有充分利用审核管理手段，在推动公司管理水平向更高层次发展的同时，对不满足国家规定要求的企业更要敢于“亮剑”，才能达到维护市场秩序、规范企业行为、营造公平环境、推动企业发展的目的。

3.整合审核管理合力。现有状况下的公司安全管理难度很大，主要是企业自觉履行职责、落实安全生产第一主体责任意识不强造成的，单凭海事一家的管理是不够的，需要整合行业管理部门等力量，共同强化企业的自律意识。在海事内部更要授权分支机构，结合日常监管来实现审核管理格局的不断优化。

4.落实管理法律责任。规章制度的执行是关系立法者初衷的关键问题，有令不行或令行禁止是两种极端，其区别不言而喻。当前海事机构对公司的监管中，如何按照《规定》要求，落实管理与被管理者的法律责任问题，很值得探讨，同时如何执行也一样值得研究，两者都必须面对。

（三）优化审核制度设计

1.推动审核管理社会监督制度。审核管理的工作性质是行政执法行为，因此，审核管理应该纳入社会监督的范畴。为推动社会监督工作并取得实际成效，可以通过设定举报电话、公告举报部门、聘请社会监督员、开展满意度调查等工作，做到防微杜渐。

2.规范操作要求减少随意性。当前，审核工作仍然存在审核技术标准不一致、接受审核前提不一致、材料内容与实际情况不一致等现象，这些都必须进一步完善并解决。同时，对管理人员资质、公司管理协议、有效性评价报告、安全管理信息搜集等重要环节必须加以明确，以增加操作的规范性。

3.争取审核工作机制新突破。现有的审核模式过于刻板，应结合诚信管理与重点跟踪管理制度的推进与实施，突出船籍港管理要求，把公司审核与船舶安检、事故调查处理、船员违章记分等各项管理活动结合起来，采用综合评价的工作方法，实现审核工作机制的新突破，简化审核程序，凸显管理效能。

4.强化信息公开工作。《政府信息公开条例》的颁布实施对海事管理机构的管理提出了新要求。就审核管理而言，定期分析公司日常监管情况、定期通报审核管理情况、定期发布相关安全管理信息等，都必须用制度的形式予以明确。

（四）强化公司日常监管

1.强化日常监管职能。公司日常监管是审核管理的重要输入端口，监管工作应建立档案，各级海事管理机构的上下沟通，公司的重要安全管理活动实施，不符合规定情况分析、纠正、验证与关闭，船舶接受安检、违章、事故、险情以及人员调整、体系改版等信息都要纳入档案管理范畴，突出工作的精细化。

2.完善常规报告制度。常规报告是海事主管机关沟通航运公司的重要渠道，以便主管机关采取相应的管理措施或指导举措。应要求公司按照《规定》要求，报告相关活动。同时，海事分支管理机构应定期向审核发证机构报告公司日常监管的情况，以便在审核实施前期作好预审准备工作，增强审核的针对性。

3.履行政府服务职责。政府部门的一项重要工作就是服务，在审核管理中，应突出海事管理机构的服务职能，在公司船岸联合演习、有效性评价、管理复查中，海事管理机构应派员予以指导。同时，应设定日常业务咨询热线、构建服务的平台，不断提高公司的安全管理水平和审核管理质量。

（五）实施全面教育培训

1.实施全面教育培训。审核管理中必然会发现形形色色的问题，公司管理人员也需要各种各样的培训教育，这些问题必须得到海事主管机关的足够重视。要通过座谈、研讨、论坛、宣贯、培训、交流等形式，强化对公司管理人员的培训，增强安全管理意识和责任意识，提高管理技能和水平，提高应急反应能力，提升安全管理水平。

2.强化审核员考核评估。审核员自身素质和水平的提高，需要主管机关职能部门通过培训和知识更新等方式加以解决。同时审核员的资格评估，需要通过强有力和有效的办法，加大审核员年度注册考核与评估管理，保持审核员队伍的先进性和适任性。

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