供销合作社社有资产监管模式研究

文/汪传舟 汪斌 褚进乡 李麟

供销合作经济作为服务“三农”的最大经济体，它历史悠久、覆盖城乡、横跨三产、业态多元。它既是为农服务的生力军，又是推动农村经济发展和社会进步的重要力量。各级供销合作社控股、参股下的各类企业，不仅控制、占有、支配着大量经济资源，而且已经成为我国现阶段除国有、“三资”企业外的最大企业群，在促进我国生产力发展、促进城乡经济繁荣和社会进步方面，日益发挥着越来越巨大的重要作用。

进入新世纪，作为我国社会主义市场经济发展相对靠前的中东部省份供销合作社企业，进一步加大了改革改制步伐，西部省份也相继推进。通过改革改制，打破了企业原有的管理模式，按照市场经济要求建立了现代企业制度，明晰了企业资产构成和社有资产归属。在这一过程中，各地供销合作社结合自身情况，相继探索了不同类型的资产管理与运营做法，但在社有资产运营与监管模式上，不仅存在地域差异，而且存在先进与落后之分。如何站在全国“一盘棋”的立场，总结各地先进管理经验，建立一种乃至数种符合中国国情、符合时代特点、符合市场经济要求、符合供销合作社企业特征的社有资产运营与监管模式，已经成为一个重大而又紧迫的现实课题。本文借鉴规制经济学的理论，尝试提出激励相容理论的供销社社有资产监管模式。

一、社有资产的来源、性质和监管主体

供销社社有资产是指由供销合作社控制并拥有的各种形式的资产，供销合作社对企业的各种形式的投资和投资所形成的权益，以及依法认定为供销合作社所有的其他权益。广义的社有资产包括各级供销合作社的非经营性社有资产和经营性社有资产。本文重点研究的是供销合作社作为出资人在企业中依法拥有的资本及其权益，即经营性社有资产。

1、社有资产来源和构成情况

供销合作社社有资产的历史来源与构成，大致可分为四大部分：一是社员股金。社员股金是建国也是建社初期供销合作社资金的主要来源，入股者主要是农民，八十年代初增资扩股时又吸纳一部分农民社员股金。初期虽然每个农民入股金额不多，但入社面大，股金总额占供销合作社资产比重较大。但随着时间的推移，目前在社有资产构成当中，社员股金所占比重已非常少。二是国家优惠政策扶持。主要是各级政府为帮助供销合作社发展无偿划拨国有土地以及给予各种政策支持和财政补助，计划经济时期，供销合作社一直享受国家专营政策，如拥有农资、棉花、日杂、烟花爆竹、农副产品收购专营权等。三是经营积累。它在资产构成中占有绝大部分，情况也比较复杂，既有农民社员原始股金形成的积累，也有国家优惠政策形成的收益和各级政府的扶持，但最主要的还是广大职工的长期劳动积累。这部分积累形成的财产是供销合作社资产的主体，它决定了供销合作社集体所有制的性质。四是上级社的投入和支持、接受捐赠和资助资金等。

2、社有资产的性质、归属和监管主体

关于社有资产性质及归属问题，党中央、国务院及相关部门已经多次重申：社有资产属于供销合作社集体所有。《国务院关于解决当前供销合作社几个突出问题的通知》（国发[1999]5号）明确指出：供销合作社各级联社“行使本级社有资产出资人代表职能，监督社有资产的保值增值，并按出资额依法享有所有者的资产受益、重大决策和选择管理者的权利”。因此，供销合作社社有资产监管的主体必然是各级联社理事会。

尽管供销合作社社有资产的形成过程比较复杂，但由于社有资产有社员股金、长期经营积累及其他集体财产为主要来源，且无论是从政策、法律还是从理论、实践上来看，社有资产集体所有仍是其本质属性。以上世纪80年代连续5个中央“一号文件”为先导，以1995年国务院“5号文件”规定为根本标志，社有资产的性质有了明确而权威的规定，基本厘清了社有资产的根本属性。

二、当前社有资产运营和监管中存在的主要问题

1、社有资产流失严重。1995年总社恢复成立时全系统资产总额4397亿元，所有者权益770亿元；2005年底，这两个指标仅为4677亿元和766亿元。我们从1995年到2005年间所有者权益变化情况可以看出，十年内资产总额变化不大，而净资产不仅没有增加，竟然还减少了4亿元。这固然主要与在此期间供销合作社全系统大范围的改革改制有关，但是不能否认的是，供销合作社自身保护不力、监管不严、运营不善加速了社有资产的流失。值得肯定的是，近年来各地通过各种方式，加强了对社有资产的经营和监管，资产流失现象得到了遏制，正向着保值增值的方向迈进。

2、社有资产总体质量不高，营运效益低。由于主客观多种因素的影响，全系统资产虽然潜力巨大，但单位之间、地域之间资产分布不均匀，未能有效发挥综合效益，还未有效盘活；资产经营效益低，每百元固定资产经营利润率和对销售收入的贡献率，明显低于其他行业或产业。同时资产负债率过高，债务负担较重，目前全系统资产负债率仍然高达78.2%，有的地方甚至超过100%。中央财政虽然先后拨付521亿元解决了中央政策性亏损问题，但仍有不少省市供销合作社地方性亏损挂账，未完全有效解决。在资产运营中还缺少科学有效的管理手段，管理仍然粗放，有的单位墨守成规，不积极开拓，造成资产闲置或低效运作。由于供销合作社目前所拥有的土地，很大一部分是计划经济时期行政划拨形成，加之土地的国有属性，因此供销合作社自行处理的能力受到了一定程度的限制。

3、县及县以下社有资产经营状况良莠不齐。县及以下供销合作社的资产状况良莠不齐，资产过于分散，呈散、弱、小状态。在经营上表现为有点无网，联而不合，通过产权纽带联系和现代连锁方式经营的网络体系还不健全，有的地方经营网点和网络是一片空白。据课题组在安徽省供销合作社系统调研的情况看，县及县以下供销合作社资产及企业状况大致有以下几种情况：一是有较多资产、有龙头企业、有稳定的经营业务、有一批队伍，前景看好；二是有资产、无企业或有名无实、无队伍，主要是看房子、守摊子、作“房东”；三是虽有资产，但或抵押、或长期租赁，实际已无有效资产，因而导致无企业、无业务、无队伍；四是无有效资产，难以为继，这是极少数一部分。

4、规范的现代企业制度有待建立健全。现代企业制度的基本特征是“产权明晰,责权明确，政企分开,管理科学”。按照现代企业制度要求建立社有资产管理体制，健全有效制衡的股东会、董事会、监事会和经理层“三会一层”制度等，就全系统而言，存在着严重的两极分化，发展极不均衡。尤其是未改制企业或改制不规范的企业，理事会的所有权和企业的法人财产权没有完全分离，出资人制度与代理制度未完全建立，经营者激励与约束机制不够健全。

三、基于激励相容理论的社有资产监管模式框架

由于供销合作社改革改制的不断深入，多元化投资和多种经营方式的不断推进，企业产权结构的调整和资本运作的不断发展，加快创新社有资产的运营和监管模式显得极为重要和非常迫切。

1996年诺贝尔经济学奖得主的威廉·维克里和詹姆斯·米尔利斯提出了“激励相容”的概念，开创了信息不对称条件下的激励相容理论：由于社会中普遍存在的委托—代理关系，代理人掌握全面信息，而委托人信息不足，委托人与代理人之间的这种信息不对称便产生了激励问题。因此，要设计出一个激励合同，能够诱使代理人在既定自然状况下选择对委托人最有利行动的情况，就称之为激励相容。

1、社有资产激励相容监管模式的主要内容

在供销社社有资产监管中，监管者（理事会）与被监管者（投资企业）之间表现为：供销社投资企业（运营主体）总是比理事会（监管主体）更了解企业的运营情况和市场情况，监管者（理事会）与被监管者（投资企业）之间始终存在着信息不对称，双方进行的实际上是一种非对称信息博弈。由于存在信息的非对称性，因而会产生逆向选择和道德风险问题。同时，两者之间的关系也是一种经济学意义上的委托—代理关系。正是基于上述这点认识，本课题组提出“社有资产激励相容监管模式”。

该模式的最大特点是将激励问题引入到监管问题的分析中来，将监管问题当作一个最优化设计问题，在监管者和被监管者的信息结构、约束条件和可行工具的前提下，分析双方的行为和最优权衡，并对监管中的很多问题都尽可能地从本原上内生地加以分析。该模式使对监管问题的思维方式发生巨大变化，并使理事会监管更充分地体现了效率的要求。

2、构建社有资产激励相容监管模式的基本原则

构建社有资产激励相容监管模式应遵循以下基本原则：

（1）保值增值原则。社有资产监管机构作为社有独资企业的股东会和社有控股、参股企业的出资人代表，对所代表的资产保值增值负有义不容辞的责任。保值增值原则要求社有资产监管机构在公平竞争和履行社会责任的前提下追求并科学、合理地确认企业社有资本保值增值结果，并控制各类风险，防止社有资产流失，实现社有资产保值增值的目标。

（2）服务“三农”原则。供销社作为以服务“三农”为办社宗旨的农民合作经济组织和服务社会主义新农村的流通主体，在追求社有资产保值增值目标的同时，不能忘记自己的“根”——服务广大农民。必须正确处理好服务“三农”和供销社投资企业发展的关系。通过构建农资连锁经营服务体系、再生资源回收体系、农产品经纪人服务体系、专业合作社服务体系、技术服务体系等五大体系，活跃了农村经济，为全方位服务“三农”提供基础和条件。

（3）权责利相统一原则。权责利相统一原则是社有资产监管能够有效运行的基本原则，也是社有资产监管体制改革的重要原则。只有权利、责任和利益对等，才能够促使主体理性、合法的行为。各级社理事会，作为监管主体，既享有出资人的资产收益权、重大决策权、选择管理者权，又要履行好出资人义务，维护好资产所有者的合法权益，尊重投资企业的经营自主权，同时还要履行监管好本级社自有资产的责任。

（4）监管市场化原则。监管市场化原则，要求社有资产监管主体（理事会）以其所代表的出资额为限对社有独资、控股和参股企业承担有限责任，社有投资企业以其全部财产对公司的债务承担有限责任；要求社有股东和非社有股东之间既同股同权、同股同利，又同股同责。

（5）监管制度化原则。监管制度化原则要求各级供销社的理事会依照《公司法》和《供销合作社社有资产监督管理暂行办法》等法律、法规赋予的监管权利，制定社有资产监管的各项制度，力求对社有企业履行出资人职责，即对社有独资企业行使股东会职权，对社有控股和参股企业行使股东权时，严格按各项监管制度办事，使监管工作制度化、程序化，力求做到公开、公正。

（6）公平和效率原则。公平和效率原则要求社有资产监管机构及其工作人员树立科学的公平观和效率观。社有资产监管机构是出资人“代表”，是“委托人”。所以，必须及时向全体股东披露有关社有资产监管的重大事项，以公开促进公平、公正，做到同样事项同样对待、同类人群平等对待，杜绝自由裁量权的随意性。坚定不移地追求公平前提下的效率，以公平公正约束、检验效率，坚决摒弃不讲正当程序和背离公平的效率。

3、社有资产激励相容监管模式的监管重点

社有资产激励相容监管模式的监管重点概括起来就是：管资产与管人、管事相结合。

（1）“管人”。主要体现在两个方面，一是管理企业的“高管”即“三会一层”。按公司法规定，按出资额委派股东、董事、监事及经营管理高管人员。二是规范用人程序。公开并按条件和程序选择社有投资企业经营管理者。对供销社投资企业人事控制的程度和方式，关系到经营者的经营理念、义务观念和追求市场利润冲动。

（2）“管事”。主要体现在三个方面：一是管战略，即制定或参与制定投资企业的发展战略；二是管制度，制定或参与制定股权与产权转让制度、投资决策制度、负责人选聘制度、收入分配制度、考核评价制度、公司法人治理结构、监督管理制度等。三是管程序，即指要监督投资企业在重大决策、负责人选聘、收入分配、考核评价等方面要严格按程序进行。

（3）“管资产”。就是要监管资产的保值增值、投资决策、收益分配等。对供销社投资企业的资产控制程度和方式，关系到经营者对社有资产保值增值责任的大小和意识的强弱；对供销社投资企业的收益控制程度和方式，直接关系到经营者能否参与剩余分配和分配的多寡。

4、社有资产激励相容监管模式的核心要素

（1）监管理念

全新的激励相容监管理念，它涉及三个要义：一是监管目标中要融入供销社投资企业的经营目标，即激励相容监管应当是符合，而不是违背投资者利润最大化目标的监管；二是监管中融入供销社投资企业的内部管理；三是监管中更多的引入市场化机制，加强市场约束，为此要强化信息披露。全新的激励相容监管理念，要求理事会采用市场化的监管方式。具体表述为：

第一，由合规性监管转向导向性监管。导向性监管只确定监管目标，由投资企业在制度允许的范围内自主做出判断和决策。相比合规性监管，市场化监管方式下的导向性监管既可有效实施监管，又不妨碍投资企业作为社有资产运营主体的创新活动。

第二，由直接的监管转向间接的考评监测。间接的考评监测用相应的指标体系作为监管、考核投资企业运营业绩的依据，综合运用对比分析、因素分析等多种方法，对资金的安全性、流动性和盈利性之间的关系进行定性和定量的分析，定期公布监测结果和评定风险等级。

第三，由单向被动式监管转向双向互动式监管。监管是在监管者与被监管者之间双向互动实现的，而且除了监管行为之外，监管双方还相互提供服务，这既体现了双方地位的平等，也可实现监管者与被监管者的经营创新之间的互相促进。

（2）监管条件

理事会对供销社投资企业的监管是长期的制度安排，其关注的重点是投资企业的成长与风险问题。这是激励相容监管得以实施的外部条件。不断夯实供销社投资企业的法人治理结构和内控制度，使其能在充分认识风险中“理性地”追求利润，这是激励相容监管得以实施的内部条件。

（3）监管制度

一是，产权监管制度。是指供销社理事会凭借与投资企业的控股、参股的关系，对投资企业进行监管的制度。产权方式下的监管制度是其他监管制度的基础，没有这种产权纽带关系，其他监管制度就难以有效运行。在西方国家，通过企业间股份资本参与形成企业集团是最普遍、最重要的方式，西方国家的一些大型或巨型企业，无一不是通过股权参与的方式扩展其业务，控制一大批子公司，形成一个个庞大的企业帝国。由于供销社理事会对投资企业拥有足够实行监管所需的股权，掌握了在股东大会上的优势表决权，就可以将其意愿上升为股东大会决议，对投资企业产生约束力。这种凭其股权可决定的事项，具体表现为：要案决定权、人事任免权、听取报告权、行使确认权、财务处理权。

二是，人事监管制度。本课题所说人事监管不同于通过行政权力行使的人事权，而是在控股、参股的基础上形成的，是由产权引申而出的对“高管”的监管权。也就是说，理事会凭借对投资企业掌握的多数股权，可以通过投资企业的股东大会决议，向其派出董事和监事。由于董事和监事对公司负有法定的勤勉尽责和忠实义务，在很大程度上，对于投资企业的董事、监事来说，对投资企业的勤勉尽责和忠实与对作为控股股东的理事会的勤勉尽责和忠实在事实上基本可以重合。由于董事、监事与理事会存在人事联系，就可以制定重大事项报告制度，通过董事、监事了解投资企业正在酝酿中的决策，理事会加以研究后，根据整体的发展战略，安排有关人员按照理事会的决定、批复来表达意见，行使表决权。需要报告的重大事项由理事会根据该事项的重要程度，以及对企业集团的发展战略的影响程度而确定。

三是，财务监管制度。在发达的市场经济国家，通常的公司组织形式是财务高度集中的事业部型公司。实行事业部制的企业有三个中心，决策中心、利润中心、成本和运营中心。在母子公司的关系中，母公司也掌握着相对集中的财务控制权。供销行业的特点是资金密集型流通企业为主，因而在供销社集团的发展战略中，集权的倾向比较突出。具体到财务方面，应将财务管理权集中到集团总公司，实行资金分配集中的一体化管理，由供销集团总公司统一安排投融资行为。

（4）监管方式

采用国际通行的监管方式——非现场监督方式，主要从以下方面入手：

首先，建立非现场监督的风险监控指标体系。要形成一套完整的风险监控指标体系，重点建设以下监控指标：一是经营规模和发展水平指标，通过这类指标的观察，展现监督对象的现实水平、发展速度和前景；二是经营质量指标。通过这类指标的分析，反映现实的和潜在的经营质量与成果；三是经营风险指标。提高这一类指标的监测，可以从静态和动态上反映监管对象经营的稳定性。

其次，建立非现场监控数据库。建立非现场监控中心数据库，实现信息共享，可由供销社理事会提出专业监控指标和报表要求，统一开发和收集，并通过计算机加工，由投资企业填报后传输给理事会，提高非现场监督的效率，确保信息的完整性。要集资料收集、分析和反馈于一体，建立一个资料全面、分析准确、报告及时，能实现预警监督的非现场监控体系。

再次，实行非现场监督评级制度。可通过对报表数据的分析，进行合规性和风险性评级，以强化投资企业对其经营和风险程度的识别与管理，增强自我约束力，也利于理事会全面掌握各投资企业经营情况，针对不同等级采取不同监管措施，提高监管水平与效率。

最后，保障非现场监督信息的真实性。要从法律上确保报表信息的真实、完整、准确和及时性，对虚假、伪造、迟报、漏报的投资企业及其负责人予以必要的处罚。

（5）监管手段

供销社理事会对其投资企业监管的主要手段是委派制，包括委派会计、财务总监；委派产权代表；签订年度经营责任书；社会中介机构审计。

第一，会计委派制。会计委派制是理事会以所有者身份，委派会计人员代表理事会监督投资企业资产经营和财务会计情况的一种制度，其目的在于规范会计行为、强化会计监督、根治会计信息失真。其实质是在企业所有权与经营权相分离的条件下，在投资企业内部建立的旨在保障所有者利益和实现社有资产保值和增值的一种新型的财务监督体制。

第二，财务总监委派制。财务总监委派制度，是由理事会向投资企业委派财务总监，进入公司董事会，监督社有资产运营、重大投资决策，审查会计报表，对重大财务收支和经济活动实行与总经理联签制度。财务总监委派制是社有资产所有权与法人财产权分离后保障社有资产营运有序进行的内在要求，是顺应了加强外部会计监督的要求，从财产所有者的角度对企业领导行为和企业行为进行财务监督，防止企业弄虚作假、违规操作，以保护社有资产所有者的合法权益。财务总监委派制提供了一种可以较为有效地克服“内部人控制”问题的监督模式。

第三，产权代表委派制。供销社理事会可以凭借所拥有的股权，向其控股、参股企业委派自己产权代表，参与收益分配，并通过其表决权来决定或影响企业的经营政策。产权代表包括理事会委派到企业的投资企业董事长、董事或财务总监。委派到投资企业的产权代表仍存在为追求个人目标而偏离所有者目标的可能和机会，因此，应依据企业内部的法人治理结构以及外部经济、法律监督部门，建立起以保值、增值指标为中心的产权代表报告制度。产权代表按照理事会制定的社有资本保值增值指标对其任职企业的社有资产安全、增值负责；产权代表应定期向理事会报告其所任职的投资企业经营业绩、财务状况及社有资产产权变动情况。

第四，签订年度经营责任书。为了将社有资产保值增值指标落到实处，理事会与其投资企业之间建立了分级经营责任制，层层确定经营目标和计划，并通过与企业签订《社有资产经营责任书》的形式，强化经营计划主要指标的约束力，硬化预算约束。

第五，社会中介机构审计。主要是指会计师事务所对投资企业进行的审计监督。目前供销社投资企业的年度务报告都必须经过注册会计师的审计，通过审计使得财务报告的使用者能够及时真实的了解财务状况和经成果，规范和约束企业的经营活动，促使企业努力提高经营管理水平。

5、社有资产激励相容监管模式下的业绩评价激励制度

落实供销社资产监管责任的关键在于业绩评价考核。按照科斯的观点：“产权应该由那些能够使它发挥最大价值的人掌管。”《供销合作社社有资产监督管理暂行办法》指出：供销合作社理事会建立全资及控股企业经营管理者经营业绩考核制度。由理事会或企业董事会与企业经营管理者签订业绩合同，依据业绩合同和审计结果对企业经营管理者进行年度考核与评价。主要体现在以下五个方面：

（1）绩效考核制度。绩效考核通常也称为业绩考评或“考绩”。首先需要制定供销合作社对出资企业考核的指标、口径、标准与计算方法等，运用定量计算与定性分析相结合的方法，对企业经营管理者某一阶段（通常为一年）社有资产运营情况进行评价，并予以奖惩兑现。如安徽省供销社于2006年制定了对投资企业主要负责人的绩效考核制度，并严格按考核制度兑现出资企业负责人的薪酬，企业负责人的年薪与其当年实现的净资产保值增值率、现金分红率等挂钩，各企业因效益不同，其负责人的收入差距很大，从而调动了企业经营积极性，这是该省社投资企业近几年取得跨越式发展的重要原因之一。

（2）责任追究制度。在市场经济条件下，企业经营过程中发生亏损或损失虽然难以避免，但可以通过制度和责任约束，尽量减少因违反国家规定和企业内部规章制度，未履行职责或未正确履行职责形成的损失。要建立社有资产的资金管理、投资、担保、资产转让和改组改制、资产保管维护、内控建设、信息披露等各环节违反规定的责任追究办法。

（3）风险评估制度。企业在经营过程中，风险是无处不在的客观存在。社有企业要有效地防范经营风险，必须建立健全科学规范的风险评估决策机制，以培育和提升核心竞争力为目的，以供销合作社企业中长期发展战略为指导，对社有资本的运营方案进行充分的分析论证，还需对供销社出资企业的重大投资行为，按《公司法》规定行使出资人的监管权利，对重大经营决策进行风险评估，开展可行性研究，建立集体研究决策的机制，规范决策程序保证决策的民主性、科学性。同时要建立决策失误追究制度。从而将社有资产运营风险降到可控范围内。

（4）制度执行力。要管理好供销合作社社有资产，必须要建立管人管事管资产有机结合的供销合作社社有资产管理制度，并做到切实按制度办事，提高制度的执行力。增强制度的执行力，应在保证制度自身科学性的同时，坚持和完善抓制度落实的责任制，明确责任主体，建立健全督查、监控、反馈和考评机制，及时发现和纠正出现的问题，维护好制度的权威性和严肃性。在制度执行力方面要注意解决三种现象。一是制定制度和执行制度相脱节。二是制定制度不严肃。企业内部各部门制定的制度交叉、重复，甚至在内容上相互矛盾，使制度难以理解和掌握而失去执行力。三是执行制度不严肃。

（5）分配激励制度。正确的管理层业绩评价是激励机制发挥作用的基础，设计一个既能满足社有投资企业高管的合理要求，又与他们的实际贡献相匹配的薪酬管理办法，是实现有效监管的必要条件。从整体上看，现行的供销社投资企业激励制度普遍存在的问题是激励不足，造成优秀的经营管理者流失。其次是激励分配制度缺乏弹性，薪酬分配的激励机制远未得到有效发挥。安徽省供销社从2006年开始实行投资企业高管年薪制，效果一直不错。高管的薪酬一般由基本年薪、绩效薪酬和奖励薪酬三部分构成。基本年薪是根据企业规模确定的固定数额，绩效年薪是与其当年实现的净资产保值增值率、现金分红率等挂钩计算的可变薪酬，而奖励薪酬是对贡献突出者的额外激励。基本年薪、增值薪酬从企业成本列支，奖励薪酬则由理事会从提取的奖励基金中列支。