“十二五”时期实施扩大就业发展战略的对策建议

● 谭永生 杨宜勇

“十二五”时期实施扩大就业发展战略的对策建议

● 谭永生 杨宜勇

“十二五”时期我国劳动力供求总量矛盾持续存在，结构性问题会更加突出。为落实扩大就业的发展战略，“十二五”应注重以“数量优先，兼顾质量；瞄准结构，服务经济；优化环境，鼓励创业；依法就业，和谐劳动”等为抓手，全面促进就业。

“十二五” 就业 战略

一、“十二五”时期我国扩大就业面临的环境分析

（一）“十二五”扩大就业面临的机遇

从国际环境看机遇：一是金融危机后世界经济也正步入复苏，主要经济体经济状况也出现了好转；二是经过这次危机，新兴市场经济国家的地位将有所提升；三是后危机时期，发达国家对外投资相对规模会有所收缩，这对于我国大力实施“走出去”战略，拓展经济发展空间和扩大就业将带来战略性机遇。

从国内环境看机遇：一是“十二五”正处于经济的回升期，保持经济的平稳较快增长是可能的，投资也会保持在一个较高的水平，投资带动效应引发的市场需求会创造新的就业岗位；二是应对金融危机的一揽子计划和十大产业振兴计划等相关政策措施的后续效应对就业促进会进一步显现，培育发展战略性新兴产业会形成新的就业增长点；三是非公经济继续保持强劲的增长势头，第三产业及中小企业会有较大的发展，并对就业产生较大贡献；四是促进农业转移人口在城镇就业和落户的城镇化进程将进一步加快；五是社会保障制度的进一步完善，社会对失业的承受力也会有所增强。

（二）“十二五”扩大就业面临的挑战

从国际环境看挑战：一是世界经济复苏将是一个曲折而缓慢的过程，目前复苏的经济社会基础还不牢固，还存在较大的不确定性；二是后危机时期发达国家开始调整自己的需求结构和消费模式。外商直接投资（FDI）流入减少，人民币仍面临着升值压力；三是针对我国的贸易争端增多，稳定出口市场和份额的难度明显加大，发达国家出于贸易保护的目的，还会提出劳工标准问题和实施低碳壁垒，这都会对我国贸易创造就业形成不利影响。

从国内环境看挑战：一是我国就业人口基数大，新增劳动力供给仍处于高位，就业机会紧张；二是经济仍有可能会出现波动，特定年份或时期出现经济回调并导致特定阶段内失业压力过大的可能性仍然存在；三是我国经济增长的内生动力不强，出口导向型及传统低成本劳动力比较优势的发展模式将难以为继；四是城镇化未实现从量变到质变的转化、社会保障不健全等也会使扩大就业面临压力。

二、对“十二五”时期我国就业形势的基本判断

（一）劳动力总供给压力有明显减弱的趋势，供求总量矛盾持续存在

从劳动力供给角度看，我国劳动力供给的“人口红利”在“十二五”还会维持，但劳动力供给增量开始减缓且下降速度加快，劳动力总供给压力明显减弱，但供大于求的总量矛盾将持续存在。取我们预测认为最可能出现的中位情景，“十二五”劳动力总供给保持在8.12-8.20亿，中位的需求总量维持在7.88-8.05亿，年均供求缺口在2000万左右。

（二）就业的结构性问题更加严峻，并呈现出一些新的特点

1.就业增长将更加集中在城镇，农村剩余劳动力加快转移

取我们预测认为最可能出现的中位情景，“十二五”城镇年均劳动力总需求在3.35-3.85亿，供需缺口年均在2000万人左右，中位的城镇失业率在5.5%左右。因此，就业增长仍将集中在城镇，解决就业问题的关键仍是城镇就业问题。农村剩余劳动力转移的趋势仍将持续（每年维持在900万左右），农村就业总量仍会持续减少。

2.就业增长将更加集中在第三产业，第二产业就业基本稳定

第一产业排斥劳动力的趋势在“十二五”不会改变。第二产业中资本密集程度相对较高的工业吸纳就业不容乐观，建筑业吸纳就业会呈现出稳定增加的趋势，从第二产业整体来看其吸纳就业与“十一五”会基本持平。扩大就业的关键仍是第三产业，在第三产业内部，对劳动力需求拉动能力较强的是批发零售贸易住宿餐饮业、交通运输仓储业以及其他社会服务业等传统劳动密集型行业。

3.区域间的新增就业格局可能会发生一些变化，中西部地区将就业崛起

从就业结构上看，东部地区仍是城镇就业的主要区域，这种格局在“十二五”不会发生根本性变化，在东部地区就业的劳动力仍会占到50%左右。但过去对就业增长贡献特别大的东部地区，受发展方式转变和产业结构调整升级（出口、节能减排、企业运行成本和土地比较收益）的影响，一些劳动密集型产业逐步转移难以避免，吸纳就业增量会放缓。而部分中西部地区（四川、重庆、广西、陕西等）受区域经济调整政策的影响可能出现快速的经济增长，劳动力需求逐步旺盛，这会使区域间的新增就业格局发生变化，中西部将在吸纳新增就业方面发挥更加重要的作用。

4.方式转变结构升级压力大，劳动力素质不匹配的矛盾会更加突出

“十二五”我国经济发展方式转变和结构调整的压力越来越大，结构调整升级必然对劳动者素质提出更高的要求。2008年我国从业人员中高中及以上文化程度仅占19.61%，大专以上仅占6.91%。在农村转移劳动力中，初中及以下文化程度者占70%以上，受过正规职业培训的比例仅有10%左右，这导致大量以初中文化为主的青年农民工充斥劳动力市场。大量低素质劳动力形成的产业工人队伍既加剧了日益严峻的就业形势，又导致我国在国际分工中被锁定在低端产业（尤其是制造业）环节。新型工业化缺乏相匹配的劳动者，不能形成足够的产业链延伸，服务业等第三产业的发展（开发）缺乏后劲，更制约着发展方式转变和结构升级。

（三）特殊群体，尤其是青年失业群体问题需要高度关注

在就业方面，青年农民工和大学生成为两个值得高度关注的群体。这两个群体的就业问题，实际上是青年群体的就业问题。“十二五”青年失业群体规模年均在990万左右。青年失业群体具有许多不同于城镇失业人员的特征，从而加大了该群体失业转就业工作的难度。如果不能尽快地根据青年失业群体自身的特点，制定出有针对性的政策，而是采用以往旧有的治理失业办法，不但不会达到预期的效果，反而可能会加剧青年失业群体问题的严重性。

（四）劳动关系仍将面临非常大的挑战，提升就业质量任务艰巨

“十二五”随着我国城镇化、工业化和经济结构调整进程的加快，以及经济成分多元化和就业形式多样化，劳动关系将更趋复杂化，劳动争议增多，协调好利益关系的难度进一步加大。

三、“十二五”时期实施扩大就业发展战略的对策建议

经济增长速度的快慢及其就业弹性高低是影响就业需求的关键。保持经济的平稳较快增长取决于很多因素，相对而言在保持一定经济增长速度的同时，提高其就业弹性则是更为现实的途径。扩大内需、调整产业结构，加速城镇化进程，鼓励创业、实施积极的财政金融政策等都具有明显的扩大就业容量、提高就业弹性系数的功能。为此，我们提出“十二五”时期我国扩大就业的思路：数量优先，兼顾质量；瞄准结构，服务经济；优化环境，鼓励创业；依法就业，和谐劳动。为实施扩大就业，我们从发展战略、结构调整等6个方面，提出如下对策建议。

（一）实施扩大就业的发展战略，加快经济发展方式转变

增强经济增长的内生动力，以经济增长带动就业增加。以扩大内需特别是增加居民消费为重点，加快推动经济发展向内需驱动、消费支撑、均衡发展的模式转变。把保障和改善民生作为扩大内需的抓手，努力扩大就业。实施更加积极的就业政策，统筹考虑扩大就业。在制定和实施产业政策、公共投资规划和大中型投资项目时，应把创造就业岗位和扩大就业机会作为重要内容统筹考虑，选择最具创造就业潜力的经济发展、结构调整与投资战略。在选择技术发展路径时，应适应和符合我国现实国情的要素禀赋结构，兼顾劳动密集型、资本密集型及技术密集型产业的发展。

(二)在调结构中要有所侧重和兼顾，努力扩大就业容量

加快产业结构调整步伐，努力提升第三产业在吸纳就业中的作用。大力发展就业容量较大，与经济发展及居民生活密切相关的仓储、商贸餐饮、教育、医疗卫生、社区服务、家政服务等劳动密集型行业。注重从资金、信贷、税收、经营场地和设施等方面积极扶持非公有制经济和中小企业的发展。尽快修改、补充和完善法律法规，对个体、私营、民营经济实行同等的法律保护。针对中小企业资金不足问题，政府相关部门应当为中小企业融资提供支持，建立中小企业风险投资基金、出口信贷基金以及贷款基金等，通过金融支持刺激中小企业的发展和吸纳就业。加大对中西部地区（或东部地区内部之间）产业转移政策的扶持力度，鼓励劳动密集型、物流成本低、产品时效性弱的产业向这些地区转移，培育中西部就业增长点。

（三）促进以创业带动就业，发挥倍增效应

进一步简化创业政策落实过程中的审批程序，降低注册门槛，按照“非禁即入”的原则最大限度地降低在审批环节产生的创业成本。进一步完备包括财税金融支持、税费减免、小额担保贷款、场地安排等扶持政策在内的促进创业政策体系。进一步拓宽创业者的融资渠道，采取多种方式为创业者提供融资和贷款担保以及无息或贴息贷款，进一步发掘创业基金在促进创业方面的潜力。积极引导民间资本进行创业风险投资，为创业企业进入资本市场提供渠道。全面加强创业教育体系建设，早期介入创业教育，从“娃娃抓起”将创业意识教育融入到学校教育的各个环节，全面加强创业教育体系建设。加强对创业舆论的引导，树立一批创业典型，建立一批创业示范基地，弘扬创业精神，对在促进就业创业工作中取得显著成绩的单位和个人给予表彰和奖励，切实营造全社会参与创业、支持创业、帮助创业和尊重创业的良好氛围。

（四）建立统一规范的人力资源市场，统筹城乡就业公共服务

加快户籍制度改革，切实降低劳动力在城乡之间、不同城镇之间、以及不同农村地区之间流动的迁移门槛和成本。要由鼓励农村剩余劳动力进城转向进城农民工市民化（本地化），将稳定就业的进城务工人员和因城镇建设征地而失去承包地的农民转为城镇户籍人口，探索“宅基地换廉租房”等制度创新，将农民工纳入城镇低保、城镇基本医疗和失业救助等社会保障覆盖范围，避免城镇内部出现新的二元结构。弥补基本制度缺失，低起步、逐提高全面推行农村居民养老保险制度，对城乡无保障老人实行老年生活补助，健全城乡养老保险体系；继续完善新型农村合作医疗，探索城乡居民一体化的医疗保障模式；加快推行失业保险和工伤保险，为就业者提供平等的失业和工伤保障。扩大各项社会保险制度的覆盖面，重点解决农民工、失地农民、灵活就业者的社会保障问题。逐步提高基本保险的保障水平，合理界定各类人员的待遇差距，增强制度保障水平的公平性。做好制度间的衔接，实施全国统一的社会保险关系转移接续。

（五）针对不同群体的特点，区别解决特殊群体就业问题

继续实施全国性的农民工培训工程，在充分利用现有培训基地的基础上，围绕劳动力市场需求，有针对性地加强对农村劳动力的技能培训，提高农民职业技能、转移就业能力和外出适应能力。对失业农民工的培训要分清层次，因材施教，增强培训的计划性、目标性和适用性。继续完善劳动预备制度，力争做到城乡全部新成长劳动力在就业前普遍接受必要的职业技能培训。加强对青年失业群体的职业培训，提高其劳动技能，使他们适应结构升级对高素质劳动力的需要，帮助其适应用人单位的用工需求最终实现就业。充分发挥失业保险制度的预防功能和再就业促进功能，充分保障城镇失业人员的基本生活。结合失业人员求职和参加职业培训的情况完善失业保险申领条件，积极探索失业保险基金支出范围，政府需出台完善失业保险制度的规范性文件，合理拓展失业保险制度的定义，重新界定失业保险制度的各项合理功能，规范失业保险基金使用的程序和范围，加强对失业保险基金管理和使用的监管。

（六）规范协调劳动关系，努力提升就业质量

对《劳动合同法》的实施要努力实现短期政策的灵活性与长期制度建设的原则性及坚定性相兼顾，推动各类企业与职工签订并履行劳动合同。推进集体合同制度，大力开展区域性、行业性集体协商。加强协调劳动关系三方机制的组织建设和制度建设，充分发挥三方机制的作用，促进人力资源市场的各主体都自觉守法。加强劳动合同管理，督促企业规范用工行为，维护职工的劳动就业权。积极参与工资集体协商，把职工工资水平的增长作为工资集体协商的重要内容。在安全生产中的监督中，促进企业认真落实安全生产责任制，不断改善职工的劳动保护和劳动卫生条件。畅通职工利益诉求渠道，建立健全工会和企业沟通协商机制。合理调节收入分配，使居民收入增长速度不低于国民经济增长速度。健全最低工资制度，根据经济发展水平逐步提高最低工资标准。继续推进企业工资决定机制的转变，使职工工资增长速度不低于企业经济效益增长速度。完善国有企业工资收入分配规则和监管机制，注重各类社会群体利益关系的协调平衡。

1.蔡昉主编：《中国人口与劳动问题报告NO 11》，社会科学文献出版社，2010年版。

2.汝信等主编：《2010年中国社会形势分析与预测》，社会科学文献出版社，2009年版。

3.中国大学生就业研究课题组：《中国大学生就业报告（2010）》，社会科学文献出版社，2010年版。

4.杨河清等主编：《首届经济增长与就业国际论坛论文集》，首都经济贸易大学出版社，2009年版。

5.郜风涛等主编：《中国就业制度》，中国法制出版社，2009年版。

（作者单位：国家发展和改革委员会社会发展研究所）

■责编 韩树杰 Tel:010-88383907 E-mail：hrdhsj@126.com