农村金融模式创新之路

文/陈福清 章正平 张旭昆

基于时代的呼唤和现实的要求，许多金融机构已开始针对“三农”特点创新农村金融产品，形成了一些地方性的金融创新实践模式，成为先于中央政府的农村金融制度探索者

我国自1996年开始启动农村金融改革，到现在经历了十余年的探索与实践，农村金融已具备了相当基础。然而，目前农村信用担保体系尚不完善，各类农村金融机构（特别是非正式金融机构）仍不能很好地满足农户的信贷需求。农村金融真空逐渐成为制约农村经济发展的核心因素。基于时代的呼唤和现实的要求，许多金融机构针对“三农”特点创新农村金融产品，形成了一些地方性的金融创新实践模式，成为先于中央政府的农村金融制度探索者。中国股份制经济重要发源地——台州市的黄岩地区在农户与银行多层次需求和政府的外力推动共同作用下，走出了一条“政府主导、银行推新、农户参与”的农村金融新路子。

农村金融的创新模式

台州市黄岩区共19个乡镇和街道办事处，2009年人均GDP34228元，人均存款余额5.3万元。近年来，黄岩区农村金融创新活动主要开展了以下四方面做法：

第一，结合当地“农业外拓”实情，在浙江省首推“外出务农创业贷款”项目，解决了长期以来“外出农户贷款难”问题。“农业外拓”是黄岩区农业发展的一大亮点，全区每年外出务农人数达3万余人，超过黄岩山区总劳动人口的40%。他们主要前往广东、上海、江苏、海南、四川等14个省（市、自治区），并以种植西瓜为主。由于瓜农长期在外，处于“创业地难贷款、居住地贷款难”的境地，不利于进一步扩大种植规模。对此，黄岩区农村合作银行在浙江省率先推出“外出务农创业贷款”项目，解决了外出瓜农创业前期购买生产资料的资金问题。该项目创新性地引入第三方经济组织——瓜农协会，通过联络员及时收集瓜农资料与信贷需求，宣传农村金融信贷政策，实现了瓜农与银行之间的信息互通，有效化解了长期以来由于信息不对称而带来的逆向选择与道德风险问题。同时，政府和银行鼓励农户参加政策性农业保险，分散农业风险，一定程度上化解了贷款项目的潜在风险。

第二，配合“农房改造试点村”建设，对旧村改造和新村建设的农户提供“农民住房改造贷款”，缓解农民建房资金压力。除政府安排专项资金支持旧房改造之外，黄岩区农村合作银行专门面向辖区内经政府有关职能部门审核批准的农房新建、拆建、扩建等过程中资金不足的农民，推出“农民住房改造贷款”。该项目主要目的是支持新农村建设，贷款用途仅限于“农房改造”。借款人符合规定的担保条件后，可按建房造价的30%-35%申请贷款，一般每间房屋贷款额度为3-5万元。贷款期限根据借款人收入情况确定，最长期限为3年。同时，申请住房改造贷款的农户可享受同档次农户保证贷款利率下浮15%的优惠。这有效地缓解了农民建房资金的压力，为改善当地农民居住条件，提高农民生活质量，全面奔小康提供了保证。

第三，探索性地开展“拓宽农村信贷抵押物范围”的新尝试，先后推出“农村住房抵押贷款”和“森林资源抵押贷款”试点项目。农户信贷抵押物不足是农户长期以来贷款难的症结所在，一方面导致农民财富长期停留在房屋、森林资源等固定资产形式；另一方面，制度性因素使得农民无法享受到这些固定资产增值带来的财富增加。黄岩区政府大胆尝试将农村住房和森林资源作为抵押获得贷款的新路子。农房抵押贷款项目规定借款对象须满足两大主要条件：第一，为辖区内具有两处及以上住房的农户；第二，必须具有合法且稳定的收入或资产，资信良好，具备第一还款人的清偿贷款本息能力。试行过程中为了控制项目风险，银行审慎评估住房价值，从而确定授信额度。一般信贷额度不超过住房评估金额的50%，单户贷款额度控制在15万元以内，贷款期限大多在1年以内，最长不超过2年。利率方面享受同期同档次保证贷款利率下浮25%的优惠。森林资源抵押贷款的对象可以是符合规定的企事业法人、经济组织和个体工商户，也可以是满足条件的个人。贷款用途目前仅限于林业生产经营以及林农子女的助学贷款。贷款期限一般是1年以内，最长不超过5年。贷款利率按中国人民银行公布的贷款基准利率和浮动幅度适当优惠。

农村金融创新的障碍因素

结合黄岩区的实际，农村金融创新的障碍性因素大体可以分为以下几个方面：

——信贷抵押物法律保障不足。我国《民法通则》第75条第1款规定，公民的合法私有财产不受侵犯，国家保护公民私有财产权和继承权。公民对于其房屋的财产所有权，包括依法对房屋的占有、使用、收益和处置的权利（《民法通则》第71条）。这就意味房屋和林权可以抵押流转。但是另一方面，《土地管理法》规定宅基地属农民集体所有，其法律意义是农民只有使用权而无处置权；《担保法》第37条第2项规定，耕地、宅基地、自留地等为不得抵押财产；《国家土地管理局颁发村集体土地使用权抵押登记若干规定》中规定“经县级人民政府土地管理部门登记的集体荒山土地使用权和乡村企业集体荒地土地使用权可以设定抵押权，其他类型集体土地使用权不得抵押”。也就是说，法律明确了作为个人私有财产的房屋和林权原则上可以抵押流转，而作为集体所有的宅基地和森林土地则不得进行抵押。那么，针对农村的宅基地上的房屋以及森林土地上的林权，在土地与地上不动产各自归属明晰的前提下，可否抵押以及如何流转的问题，始终没有明确的法律界定。

——农业保险覆盖面不广。当前我国农村农业保险以国家财政资金与地方财政配套而成的政策性农业险为主，开办种类主要是重点农产品，险种十分有限，覆盖面不广，对农业生产的保障能力相对有限。在黄岩区推出的信贷产品中，大部分农业品、养殖物以及森林资源等还缺乏相应的农业保险与巨灾风险转移分散机制。因此，农村开展金融创新活动的风险基本仍由金融机构来承担，这一状况大大挫伤了农村金融机构开展金融创新的积极性，制约了银行信贷产品的可持续发展。

——资产评估机构不完善。目前我国农村地区对农村资产尚无专门的评估机构，很难对其价值进行专业评估，尤其是林权价值的确定。有的机构虽拥有林权评估交易中心，但尚未形成专业权威的林木价值评估标准。县一级林业部门抵押林木价值评估由于资质较差，林权评估结论往往不统一，评估价值难以得到银行部门的认可。此外，评估机构往往收费过高，例如，某农户林权抵押贷款60万元，支付的中介费和评估费保险费共计1.8万元，占贷款总额的1.6%。繁琐的抵押评估手续和过高的评估费用限制了农民抵押贷款的积极性。

——抵押物流转机制不健全。金融创新项目中允许农房与森林资源参与抵押贷款，但是抵押物的流转机制尚未健全，真正实施起来变现交易难度大。主要原因有二：一是农村房产大多尚未办理符合贷款担保条件的《集体土地使用权证》和《房产证》，两证持有比例不高。二是目前尚未建立正式的农村房产交易市场和林权交易市场，农村房屋由于宅基地集体产权的属性，只限于村内部实现流转，但农村风俗习惯和宗族观念给房产转让带来一定阻力；而林权交易涉及砍伐指标、拍卖、变卖、诉讼等一系列手续，国家对森林资源实行了较严格的采伐政策，林木采伐需要林业主管部门出具采伐证和出让证等诸多手续，并不意味着抵押林权就能及时变现。因此，一旦出现违约情况，抵押物的流转与变现能力十分有限。

完善农村金融创新的路径

——创造可持续信贷供给的制度环境。完善农村金融创新，必须扭转农村资金外流的局面，帮助农户利用既有资源获得可持续贷款，营造可持续信贷的制度环境。一是完善担保法和物权法律等制度，明晰农村抵押物的法律权限范围，使农户有限的资源能够有法可依地实现抵押与流转，为农村金融创新奠定法律基础；二是各职能部门完善农村抵押物产权登记、发证、评估和变更的工作流程，适当精简流程环节，降低收费标准，从而降低流转抵押的交易费用；三是适当加大农村信贷贴息、风险补贴、差别准备率、支农再贷款等政策激励和引导作用，减轻农民融资成本；四是强化金融机构的财税政策扶持，探索建立农村金融风险补偿机制，提高金融机构的积极性，使农村金融服务成为一种盈利且可持续的业务领域。

——拓展农村信贷抵押物的农村保险。要进一步完善农村金融创新，农村保险是有效的风险分散机制。拓展农村信贷抵押物的配套保险，尽量涵盖农户信贷的所有风险，鼓励贷款户与非贷款户积极参保，分散银行单一风险，推进农村金融的深化。根据我国农村经济和农村金融发展实际情况，结合未来发展愿景，拓展农村信贷抵押物的农业保险，可以考虑建立政府主办，逐渐过渡到政府主导、商业保险为辅，最后转化为相关利益体共同承办等多样化模式，逐步拓展农村信贷抵押的农业保险。

——建立完善农村资产评估机构。使农村资产和农民的各种经营权成为抵押物，必须尽快在农村开展土地、荒山、房屋、设备等资产与土地承包权、林权等各种经营权的价值评估业务，促进农民资产的可流转。组建较为权威公正的资产评估机构，严格把关，确保评估机构和人员的资质。建立严格的资产评估责任追究制度，杜绝假评估、乱评估行为。减少收费环节，合理设置收费标准，将评估收费控制在更多林农的可承受范围内，保障农民的资产权益。

——逐步建立抵押物流转的市场机制。逐步建立农村产权交易市场（流转平台），为农村房产、林权、土地承包权的自由流转排除阻力，特别是尽快建立农民住房交易中心与森林资源流转中心，健全抵押物处置功能。流转市场机制的建立，一方面能够实现农户资产的市场化与货币化，体现产权主体实际意愿；另一方面，公开化、合法化的交易平台，有利于规避隐含的“私下交易”、“特权交易”等异化现象，降低交易主体的搜索信息、议价、谈判等流程的交易成本。市场交易者可以依据规范化的公共程序与法律程序，协商定价、签订收益和风险对称的标准化契约，从而使交易参与者在交易和投资之前明确预期收益与风险，进而做出独立的自主性选择，减少资源流转过程中的福利损失。