中国金融业治理与创新发展研究

□ 王志凯

中国金融业治理与创新发展研究

□ 王志凯*

在全球金融危机和经济衰退的背景下,金融业的治理与监管又成为世界关注的焦点。金融业治理的实质是促进金融的发展与创新,金融监管的目的是稳定金融产业。股东利益最大化和利益相关者理论作为公司治理理论的两种模式,至今依然存在着争论。中国金融业的发展需要强化激励与创新,应将这两种治理理论模式有机地结合在一起,既实现金融产业发展的激励与创新,又确保金融产业创新中的有效监管,以防范和控制风险。中国金融业治理改革的关键,在于明确金融产业治理和监管的目标及把握金融产业治理与监管的环节与手段。

金融业;治理;创新发展

一、问题的提出

全球在经历了一年多的应对金融危机与经济衰退后,主要市场经济国家的经济已经缓慢复苏,世界经济开始进入后金融危机时代。在这样的世界经济背景下,不仅金融业的治理与监管已成为全球经济发展的重要议题,而且思考金融业的治理与监管问题也将会更加客观。事实上,在金融全球化和金融创新的衍生品日益丰富的今天,从公司治理角度来研究从金融风险的累积到金融危机的发生和传播机理,以及从治理角度探寻防范和控制金融风险的方式与方法,已成为近年来关于金融产业创新、金融市场稳定研究的重要内容。

中国作为新兴市场经济国家,银行业、证券业、保险业等主要金融市场并没有受到金融危机的直接冲击,但事关实体经济发展的外贸出口生产和支持经济增长的社会消费则一度受到较大的冲击。中国政府在2008年底适时实施4万亿财政扩大内需,以“保增长、促就业”,这一宏观措施基本达到了预期效果,2009年中国经济保持了7.8%的增长。自2009年第四季度到2010年至今,随着世界主要国家经济的企稳,中国大量的中小民营出口企业订单回升,逐步进入投资增长的新一轮周期。

然而,中国金融产业结构单一、金融治理缺乏效率却是我们必须足够重视的问题。中国以国有商业银行为主的银行体系对中小企业的服务缺乏兴趣和创新,而民营银行数量、规模和实力都有限,加上金融市场的监管和风险防范缺乏制度建设,又难以承担起服务中小企业和农村的社会金融职责。目前我国的金融服务体系还难以对中小企业转变经济增长方式及产业和产品升级提供基本的金融支持,因而不利于以出口为主的中小企业提高产业、产品的国际竞争力。中国证券市场发展给广大的企业提供了积极的融资渠道,但中小民营企业通过股票上市筹集资金的则数量有限,加之中国证券业存在股票市场发展快而债券市场发展缓慢的现实状况,也使中小企业不能通过债券市场筹集发展资金。基于中国金融业的现实状况与问题,本文认为,中国金融产业需要通过金融领域的治理与改革,防范与控制风险并激励创新,为广大中小企业提高国际市场竞争力提供丰富和有效的金融服务。

二、公司治理理论与中国金融产业治理状况

在公司治理领域,一直存在股东利益至上的美英模式和利益相关者理论的德日模式。这两种治理理论模式的发展,对世界范围的公司治理实践起到了积极的推进作用,是世界公司治理理论发展的重要成果,也为中国金融产业治理研究提供了重要的理论基础。

(一)两种经典的公司治理理论模式

传统的公司治理结构理论强调股东至上,认为股东是公司的所有者,公司控制权属于股东,股东利益最大化是公司治理所追求的目标。这是典型的英美等盎格鲁——萨克逊国家经济组织追求市场利益最大化的公司治理模式,即经理人作为股东委托的公司经营代理人,对股东利益负责(Allen.F and D.Gale,2000)。而在最近一个时期,公司治理理论发展的一个突出特征就是“利益相关者理论”的兴起。这一理论认为,在公司治理结构中的诸多利益相关方的重要程度都在加大,公司治理必须兼顾包括公司股东、公司经理人、公司员工、公司客户等所有利益相关人的利益(Aoki.M,1984)。这种公司治理结构目标与英美体系的盎格鲁——萨克逊国家的公司治理结构追求股东利益特别是大股东利益最大化的目标是有差别的。但这种公司治理结构目标的演进,与日本、法国、德国等国家的公司治理目标存在相当程度的一致性。

其实,这两种公司治理结构模式各有优势:英美模式的追求股东利益最大化的治理目标,是盎格鲁——萨克逊国家以亚当·斯密所解释的看不见的手——市场机制充分发挥作用来实现股东利益最大化(Allen.F and D.Gale,2002)。在这种治理模式中,因股东控制公司,产权激励优势明显,公司的发展创新自然会比较强劲。当然,这种公司治理模式也可能加剧经理人迎合股东的短期利益行为,致使监管不力而经营风险不断累加,可能导致公司较大的发展波动,还可能造成大股东侵占小股东利益甚至股东损害客户利益现象的发生。

相比之下,利益相关者治理理论则比较有效地克服了这一问题。利益相关者理论关注所有利益方的收益,既追求股东的利益最大化,也兼顾公司员工、公司客户、经理人等诸多方利益相关者的利益。这可以有效地防范经营风险,防止大股东侵犯小股东利益,也防范股东侵害公司员工与公司客户的利益,保证公司经营的稳定性和公司收益的平稳增长。在国内,李维安最早引入利益相关者治理理论,倡导企业实施股东、员工等利益相关者的共同治理(李维安,2001);杨瑞龙对企业实施股东、经理人、员工、客户等的共同治理进行了理论阐述(杨瑞龙,2002),他们的研究是具有代表性的。但利益相关者理论强调的治理方式也有其不足之处,那就是可能对经营者的约束机制会偏强,进而使公司在求稳定和降低风险之中丧失追求利益最大化的动力或机会。

(二)金融产业治理的特殊性

金融产业与其它一般产业的不同之处在于:一般工业和服务业企业只要在生产经营中实现技术与管理的创新就可以在市场竞争中占据有利地位,实现追求股东利益最大化的治理目标;而金融产业是服务于经济社会发展的,需要不断地创新服务和创新产品,以满足经济社会对金融服务和金融产品的需求。金融业面对的市场主体远比其它产业广泛,涉及生产者、消费者、股东、客户和储蓄者等诸多利益相关方,因而金融产业的创新发展可以给经济社会的各经济主体带来效益的乘数和加速数效应,极大地推动经济社会的迅猛发展(刁仁德,2008)。

当然,金融产业的创新发展也是存在风险的,这些风险包括市场的风险累积,也包括金融欺诈等伦理风险。若这些风险得不到很好的防范和约束,就可能爆发金融危机,并最终给经济社会造成巨大的损失。在中国,大多数商业银行的股权集中度都较高(除了民生银行和浦发银行),且第一大股东几乎都属国有性质(国有股包括国家股和国有法人股),这就使中国金融业治理面临的最大问题不是股权分散下的单纯内部人控制问题,而是国有大股东治理以及与之相联系的多层委托——代理问题。中国金融产业创新所存在的风险性内因,其实与中国国有企业治理问题的内因具有同一性,这也就决定了中国金融产业的治理改革是要厘清委托——代理的职责和权益关系,既要秉持追求股东利益最大化目标的充分激励机制,又要坚持利益相关者治理理论所强调的关注所有利益方的利益,防范经营风险,防止大股东侵犯小股东权益,并最大化地防止股东侵害公司员工特别是银行客户的利益。

(三)中国金融产业治理存在的问题

金融治理结构在明晰产权以激励创新的同时,还必须特别注重保障金融市场的稳定,注重减少金融运作的风险(David G.Mayes,Liisa.Halme and Aarno.Liuksila,2001)。中国金融业治理主要存在以下问题:委托——代理链太长,不利责权明确;金融业本身发展严重不足,创新缺乏基础;金融业发展结构不平衡,金融产品和金融工具依然不足。

第一,中国金融业治理结构中的委托——代理链太长,导致金融管理部门和金融机构之间责权不分。毫无疑问,公司法人治理结构实行的经理人委托代理经营机制使所有权与经营权分开,这有利于企业的科学决策和民主决策,进而有利于提高企业的经营管理效益。但由于中国金融体系中治理结构的委托——代理链太长,却不利于责权的明确。我国从中央到地方包括中央一级的国有商业银行、省市县的商业银行分支机构、县级信用社等等,金融分支机构之间层层代理,经理人与所有者、投资者之间的责任和义务复杂且难以厘清(陆磊,2006)。事实上,中国整个金融体系是单一和简单的,除证券市场和保险市场外,是由四大国有商业银行和可数的几家民间银行构成银行体系。即使在中国这样看似简洁的金融体系中,由于代理链和其它的一些原因,经理人与投资者之间也很难有一致的企业理念和目标,法人治理的激励效应在中国金融机构层层代理中被逐级打了折扣,其效应很难保证。

第二,中国的金融产业发展还很不充分,现实中的金融产业还不能在经济发展中起到龙头作用,也还不能很好地满足中国实体经济的发展要求,甚至对中国经济的持续而快速发展在一定程度上还有较为明显的抑制作用。中国金融服务领域法人治理结构还处于改革完善过程中,与中国当今经济开放程度和实体经济法人治理的规范程度相比,中国金融产业领域的法人治理结构亟待规范。金融产业公司治理结构对资产所有者、经营者和投资者的激励效应远远不足,这是中国金融产业创新发展和监管缺乏消费者信心支持的一个根本原因,也是中国尚不发达的金融市场和资本市场存在潜在和显现的运作风险和道德风险的缘由。

第三,中国金融业发展结构不平衡,金融产品和金融工具不足。改革开放以来,中国金融产品和金融工具不断丰富,特别是中国证券市场近20年的发展成长,中国资本市场的融资功能大大提高。但是,从中国今天市场经济汪洋中无以计数的企业、公司及经过IPO上市的企业数量看,中国金融产品和金融工具还远远不足,而单一地依靠股票市场发展的中国资本市场并非是全面、健康的市场。相比股票市场,中国的债券市场还是一条短腿,这严重制约着中国企业直接融资的能力和规模,致使中国今天庞大的市场经济运行过于依赖金融产业中的单一银行体系及其信用规模,其中的风险隐患显而易见。过分依赖银行信贷的直接融资,既加大银行整体的系统性风险,贷款利息成本也意味着是对企业创造财富的能力课以了重税(汤世生,2008);而如果仅靠股票市场的融资渠道,企业股权将不断稀释,企业最终为保持公司的控股权而收缩扩张,进而影响企业经济的发展。

(四)中国金融产业治理的既有研究之侧重

一直以来,在以建立现代企业制度为主要目标的中国国有企业改革进程中,金融产业特别是金融机构是作为对国有企业实施信贷约束的监管角色出现的,金融机构是企业公司治理结构中的治理者一方的力量之一。在中国,金融产业自身进入公司治理视野只是在近年才开始的。即使是1990s年代后半期在中国展开的大规模建立现代企业制度的国有企业改革,其公司法人治理结构的实质性推进也是缓慢的,更不用说中国金融产业的治理结构深化和金融产业的创新发展问题了。就国内金融产业公司治理结构研究来看,主要集中于商业银行治理的研究,而研究又侧重于股权结构研究和治理机制研究(李维安,曹庭求,2004;);集中于商业银行的质量结构与市场结构研究(陆磊,2006);以及集中于商业银行治理目标研究——投资人至上还是利益相关者至上(刘懿,罗希,2009),等等。

这些已有的金融业治理结构研究,总体上是着重于促进中国商业银行的创新及金融治理结构的激励机制发挥,而对于运用公司治理结构对金融企业的风险加以防范与控制则研究得不够。李维安、杨瑞龙等强调相关利益者共同治理的理论被引入金融产业公司治理研究中,自然使得金融产业的治理存在了关注金融业稳定的因素。但学者过多地倚重利益相关者理论,这又难免会导致中国金融产业缺乏创新,丧失其在国际金融市场的竞争力。可以说,既有的研究并没有针对中国金融业发展而把国际上两种金融产业治理理论结合起来。而本文研究金融产业治理结构的意义,则在于将两种公司治理理论模式有机结合,突出强调中国金融产业治理改革必须注重创新与监管并重。

三、中国金融产业治理必须创新与监管并重

金融业法人治理的实质就是运用法律、法规和制度等来规范和监督金融企业的运作,既激励创新又防范金融企业的道德风险和市场风险。中国金融业治理结构改革的关键,是要坚持既实现金融业的创新发展又不违背“注重风险控制”的原则。而要实现金融业的治理与监管并重,必须将明确金融监管的职责与目标、把握金融监管的环节、优化金融监管结构这三者高度统一起来。

(一)明确金融业治理与监管的职责与目标

金融稳定的重要性不单是在于金融体系本身,而关乎到经济社会的健康发展。金融监管的目的是为了防范金融动荡和金融危机,阻止金融危机的消极破坏效应扩大。当然,最好的监管是在第一时间消除或减少金融动荡问题发生的可能,也即是预防危机,而不是在危机发生后的积极应对(周良,2009)。一般地说,社会大众都更加难以接受或承受金融动荡带来的物价上涨、就业不稳定等冲击。由于金融产业的发展涉及诸多的资产所有者、投资者、代理经理和社会大众,又由于金融业本身的运作和服务存在着市场复杂性,因而政府和社会大众关注的金融业治理与监管目标应集中于金融体系的稳定和对消费者的保护。从保护大众消费者利益和维护社会稳定的角度看,金融产业的监管至关重要。

社会大众利益的维护与对金融的适时监管密切相关。然而,消费者的个体需求是多样的,在市场经济环境下很难人为组织他们采取一致的支持金融监管的行动。在一个经济社会体系中,若作为消费者的大众缺乏对金融产业的认知而对金融服务不抱有信心,金融产业的发展和创新就缺乏必要的市场基础,金融产业本身累积和潜在的危机就难以得到消弭和化解。因此,提高公众对金融产业的认知,提高消费者的金融风险意识,将有助于整个社会对金融风险的共同防范。

监管金融产业并不是金融监管部门的惟一职责,金融监管机构可以参与市场竞争,可以向社会大众及金融机构提供信息服务,也可以直接为金融市场提供金融服务手段及工具。譬如,财政部和中国人民银行向社会提供无风险的零售国债资产,为一些社会储蓄散户提供了收益保护;中国人民银行、银监会向金融机构和社会提供存款、贷款、拆借等金融支付服务,这有助于市场能顺利完成各种交易。当然,政府公共部门在直接参与金融市场的服务竞争时又对金融市场实施监管,似乎有所不妥。但是,基于政府在维护金融市场稳定中的重要作用,政府直接参与金融监管无疑是必要的。

(二)准确把握金融治理监管的环节与手段

中国金融治理监管的主要内容是对金融机构的行为和信息披露进行及时监督,以审慎把握金融运行安全。为了确保金融治理监管的实现,必须对不同金融机构的每一个经营环节进行针对性的监管:中国人民银行负责金融货币政策的制定和金融支付体系的建立,以保证金融机构按照金融政策规范经营行为,及时进行信息披露;银监会则负责对金融稳定和金融运作安全进行审慎的监督。很明显,金融支付体系是影响金融治理和监管环节实现与否的重要因素,而金融支付能力和支付手段的保证也是化解金融不稳定及应对金融风险的重要保证。为了确保金融治理监管的成效,有关方面需要着重三项工作的开展:制定规范金融机构行为的法规和制度;检查金融企业对金融法规制度的执行情况;对金融企业行为进行全面具体的督促。

金融监管既不可能为了金融的安全而限制金融产业创新,也不能让金融产业无节制地创新而把风险和失败转嫁给非金融部门和社会大众(潘敏,2006),这之中存在一个金融监管适度的问题,金融监管的“度”受金融激励程度的影响。无论是金融产品和金融服务的购买者,还是金融产品和金融服务的提供者,都需要获得风险管理的激励。若缺乏风险管理的激励,那么金融投机和冒险行为就会大大增加。因此,创造一种激励金融企业和消费者双方都能更为自觉地关注投资行为的风险管理环境,是减轻金融监管负担并提高金融安全的重要举措。

(三)优化金融监管结构

中国的金融监管是一种多头监管的体系结构。中国的中央银行——人民银行是负责货币政策、金融体系稳定和金融支付安全的;银监会负责对金融机构运行的监督。其它一些金融机构如保险公司和证券公司不在人民银行的直接监管之中,而由保监会和证监会专司监管。多头监管的结构有利于提高各部门的监管效率,多头监管结构的优化对于中国金融产业的健康发展非常重要。只要监管机构在各司其职的同时又通力合作,就能产生优化金融监管结构的功效。

要保证金融监管获得成效,还要从金融治理结构入手。规范金融产业的治理结构无疑是保障市场化背景下的金融监管有效性的一个关键因素。金融监管要有管理风险的激励,这就要求金融企业的审计、会计体系的市场信息必须规范、可比和真实(孙金霞,2009)。金融市场的信息获取规范与真实,市场信息透明及信息披露及时,就可以激励金融机构在金融创新的同时审慎对待金融风险,进而金融风险发生的几率就可大大减少。

四、简短结论

全球金融危机以来,一些学者和官员认为国有控股是中国金融治理结构的基石和金融稳定的前提保证,这一观点笔者显然不能苟同。事实上,国有控股固然有股权稳定的优势,但国有控股正是导致中国金融体系单一、金融机构委托代理链太长,以及金融治理结构缺乏激励效应的主要原因之一。在世界经济、金融全方位开放的今天,要确保中国经济发展和金融稳定,确保中国金融体系有能力抵制全球金融危机的冲击,就必须从增强中国金融开放发展和监管能力入手,打破金融监管与金融创新的两难困局,提高金融业监管立法能力,保证金融和经济健康持续发展。

中国金融产业治理改革应该是本着既规范治理结构又灵活监管的原则,实现金融业发展中的激励创新与风险控制的高度统一。为促进中国金融产业创新发展,必须从根本上改革中国金融企业发展中的国有控股局面,大力鼓励民间金融机构发展,并逐步放开外资银行参与中国金融市场竞争,在开放发展中完善和规范中国金融业治理结构。

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(责任编辑:郭茜琪)

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1007-9092(2010)05-0116-05

王志凯,浙江大学经济学院副教授,博士,浙江大学民营经济研究中心研究员;主要从事区域经济、公共财政与社会保障经济研究。

本文系教育部社科研究基地重大项目课题《民营经济发展、区域金融创新与城市化研究》(项目编号:2009JJD790045)的前期成果之一。