政府绩效评估中的公众参与

陈少毅，傅鹏

（1.北京大学，北京100871；2.上海方达律师事务所北京分所，北京100004）

政府绩效评估中的公众参与

陈少毅1，傅鹏2

（1.北京大学，北京100871；2.上海方达律师事务所北京分所，北京100004）

公众参与政府绩效评估，是实现绩效评估科学有效、确保评估公正、公平的重要条件，是建设服务型政府的内在要求。由于公众参与评估的目的异化、过程缺乏规范保障、责任机制残缺等问题的存在，严重弱化了评估的有效性和科学性。因此，改进公众参与政府绩效评估必须建立畅通、有效的参与渠道，建立评估反馈和责任机制，完善有效的评估申诉制度。

服务型政府；绩效评估；公众参与

政府绩效评估是指根据效率、能力、服务质量、公共责任和公众满意程度等方面的分析与判断，对政府公共部门管理过程中投入、产出、中期成果和最终成果所反映的绩效进行评定和划分等级。国外专家通常认为，评估内容是指政府在社会管理中的业绩、效果、效益及其管理工作效率和效能，是政府在行使其职能、实施其意旨的过程中体现出的管理能力。无论是我国“以人为本”的行政理念，还是西方的“顾客至上”的行政导向，公共管理的本质都已经从管理转变为服务，政府的重要职能就是满足社会公众对公共服务的需求。因此，在对政府进行绩效评估时，不是看它投入多少资源，而主要是考察它所做的在多大程度上满足了社会和公众的需要，只有当政府的公共服务被公众承认并接受时，政府才是有绩效的。

一、公众参与是政府绩效评估不可或缺的组成部分

政府绩效评估是以公共服务质量和公众需求的满足为第一位的评价标准，目的在于不断完善政府在管理公共事务、提供公共服务和改善人们生活质量等方面的功能，那么，让作为服务接受者的公众参与到绩效评估活动中，对政府提供公共服务和公共物品的效率、结果、质量和能力等进行评估、表达需求，就已经成为政府绩效评估中最核心的组成部分。

（一）公众参与是建设服务型政府的内在要求。服务型政府是在公民本位、社会本位理念指导下，在整个社会民主秩序的框架下，通过法定程序，按照公民意志组建起来，以为公民服务为宗旨，实现服务职能并承担服务责任的政府。服务型政府强调政府是公共服务供给者，政府管理工作必须以顾客为中心，以顾客的需要为导向，努力为公众提供更好的服务。政府的服务态度、服务质量、服务水平如何，社会公众有着最直接、最真切的感受，也最有发言权。政府提供的是行政服务，那么，只有当这种行政服务因能满足消费者的需要而为消费者接受时，这种服务才能称得上是有绩效的。因此，只有实现了公众在政府绩效评估中的充分参与，才能符合服务型政府应有的“顾客至上、服务至上”的宗旨。

（二）公众参与是实现政府绩效评估科学有效的重要前提。随着经济、社会的发展，政府管理的科学化、规范化程度越来越高，迫切需要政府绩效评估实现科学化。虽然政府绩效评估试图运用科学、理性的方法来对政府绩效进行冷静、客观的测量和判定，但和企业不同的是，政府管理目标是多元的、服务是无形的。由于各种利益牵涉其中，使冷静、客观的评价很难实现。在不同利益、不同价值观的左右和权力因素干扰下，容易导致不同的目标选择，进而生成不同的绩效评估结论。因此，要实现政府绩效评估的理性、科学和规范，就必须考虑到与项目相关的利益群体，保证利益相关人的意志在参与过程中得到表达。此外，随着社会管理的日渐复杂，政府绩效评估已经成为一项专业性很强、技术含量很高的研究活动，因此，有必要让相关的专家、学者、社会组织参与到评估当中去。总之，只有公众参与，才能使评估尽可能地体现大多数人的利益，才能确保政府的供给与社会需求保持一致，实现绩效评估的科学有效。

（三）公众参与是确保政府绩效评估公正、公平的坚实基础。政府官员作为一个个体，以及他们作为一个群体、作为一个组织，都有现实具体的利益需求。经济人假设和公共选择理论的分析也证明，政府官员会进行利弊分析并选择对自己最有利的公共物品支出方案。因此，如果仅仅是进行上级评估和政府内部评估，那么各级政府组织、领导人和工作人员等利益相关者就可以通过自己在评估中的特殊地位，选择对自己最有利的效果，而使服务的对象——社会公众处于边缘地位。让包括专家在内的社会公众参与政府绩效评估，可以实现从政府内外两个角度、多重视角来审视绩效问题，避免暗箱操作和腐败的发生。同时，也使得政府行政过程置于全社会的“阳光监督”之下，便于消除政府行政过程中的封闭性和神秘性，从而保证评估的客观性、公平性和公正性。

二、公众参与政府绩效评估存在的问题分析

长期以来，我国各级政府的考核体系指标都带有明显的GDP化倾向，重经济而轻其他。评价体系主要是在政府系统内部自上而下开展，上级考核什么，地方的财力、精力就投向什么。伴随着我国行政体制改革的逐渐深入，为适应市场经济的需要，近几年来，我国出现了一些在地方政府主导下，组织民众广泛参与、对各级政府活动效果进行综合评价的全新尝试活动。

我国公众参与评议政府的活动主要有以下几种组合：第一，根据职业或政治身份分类组成的综合评估主体，这是较为常见的评估方式。第二，采用社会统计学的方法，将人群划分为不同群体后，从中随机抽取公众参与评估。第三，面向不特定的社会公众开展评估。

尽管公民参与政府绩效评估在我国已经起步，但参与的广度和深度还远远不够，连续性、稳定性和规范性不强，主要存在的问题包括：

（一）评估目的的异化使其呈现运动化的特点。公众参与政府绩效评估的根本目的在于，通过公众对政府绩效进行客观、全面的评判来促进政府不断提高公共行政管理能力和水平，引导政府调整公共服务的导向使其不断满足公众的需求。但是，我国目前在政府主导下进行的“公众评议”活动，更多的是出于政府自身考核官员的一种需要，或者是领导干部的心血来潮，也有的甚至只是迫于上级的压力或者为了体现“亲民”的形象，重声势而轻实质，把公众参与降低为一种可有可无的辅助性手段。

让公众参与评估的出发点的异化，使得公众参与政府评估活动呈现出运动化、随意性的特点，发动群众热热闹闹地“搞搞活动”而已。既不要在事前出台活动的细则，也不用考虑建立科学有价值的评价指标体系，更不考虑如何使公众的绩效评价更富有代表性和针对性，个别地方甚至还出现了公然弄虚作假、抢购用以公众评估的报纸自我打分的情况。这种“服务于政府目的而非公众需要”的公众参与政府绩效评估偏离了它的初衷，无法发挥应有的作用。

（二）评估过程缺乏规范保障。要使公众参与政府绩效评估发挥作用，就必须在不同环节采用不同方式让公众有效地参与进来，需要通过制度对公众参与的流程、方式、权利和义务等进行规范，给予有力保障。但是，目前我国的评估活动，从评估计划的确定、评估指标的确立、统计的进行到统计数据和公布结果等，都由政府一手操办，公众应当参与哪些环节、通过什么方式参与等都没有相应的制度和法律进行保障，评估活动的过程缺乏控制和规范，存在很大的随意性。

从方式上看，我国开展公众参与政府绩效评估的渠道则比较单一且没有形成体系，往往只是临时性的通过问卷、网站调查等形式开展的一次打分活动。公众了解政府工作的实际情况、参与评估、与政府沟通等渠道都比较少，缺乏长期的沟通渠道；从内容上看，我国公众对政府的绩效评估的内容主要是事后评价，而且多限于宏观的整体性评价，对于微观上单个的行政项目的独立评价或者对行政过程的绩效管理几乎不涉及；从过程上看，由于缺乏规范，评估活动的开展不讲程序，具有封闭性、神秘性，操作不公开、不透明等情况时有发生，这不仅剥夺了公民的知情权和监督权，而且影响了评估结果，最终很难做到客观、公正，甚至完全流于形式。

（三）责任机制残缺。公众参与绩效评估的最终价值在于了解公众需求，改进政府管理和服务。如果不能将公众参与的结果运用于公共服务明确、持续的改善，就不要奢望公众能够积极参与。我国很多地方开展公众参与政府绩效评估工作之所以会流于形式、名不副实，其重要原因是政府绩效评估活动责任机制基本处于空白或随意状态。一方面，在活动开展之前缺乏关于绩效结果责任的明确规定，评价结束后，政府按照自己的需要和看法对待公众评估的意见；另一方面，即使活动开展之初有规定，也只是笼统的“反馈”、“整改”，没有详细的对整改行动的监督、公开和情况报告，也没有责任承担和后果追究的措施。

在我国政府绩效评估活动中，对于公众评估的意见和建议不够重视，对公众所反映的问题没有及时加以解决，对相关的责任人和部门也没有必要的惩处，这样的公众参与既不能提高政府公共服务的效率和质量，也不可能增进公众与政府之间的交流和协作。

三、公众参与政府绩效评估的完善和改进

公众参与政府绩效评估，作为我国行政体制中一项新颖的制度安排和创新的评估机制，它的建立健全并不是一蹴而就的，而是需要通过改善公民参与绩效评估的客观条件、保障公民参与绩效评估的制度供给、建立责任承担制度等方面综合推进。

（一）重塑评估的目的。任何一项改革都是从思想观念的转变开始的。公众参与政府绩效评估体系，是以服务理念为价值取向的制度设计。因此，要摆脱目前公众参与评估活动流于形式等问题，首先要重新认清政府的角色定位，在“以人为本”、“以顾客满意”等目标的指引下，充分认识公众参与政府绩效评估的重要意义，启动、设计、推进和落实政府绩效评估工作，面向公众开放不同的环节，才能确保评估不变形、不走样，从而逐步建立起科学的公众参与政府绩效评估体系。

（二）保障必要的制度供给。逐步走向制度化和法制化是20世纪90年代以来发达国家政府绩效评估发展的一大趋势。而目前我国政府绩效评估中还缺乏相应的法律、法规和相关政策保障，程序不规范、不透明，因而严重影响了公众参与评估的效果。对此，有关部门需要在认真研究和总结各地政府开展绩效评估的经验基础上，及时出台统一的政策规定，指导各地政府公众参与绩效评估工作的展开。条件不成熟可以先不立法，采用行政法规或者部门规章等形式，边开展，边落实，边改进。

（三）建立畅通、有效的参与渠道。公众参与的渠道畅通是确保公众有效参与政府绩效评估的关键。考虑到不同利益主体对同一事件会有不同的评估效果，因此，我们必须综合运用网络、报纸、电视等多种手段，为公众参与政府绩效评估提供全方位、立体化的渠道。让不同利益主体在评估的各个环节中，不论是最初的项目规划和计划，还是最后的评价过程，都可以通过提供信息、表达意见、发表评论、阐述利益诉求等方式享有参与和表达的机会，并最终建立起长期的、固定的、有效的参与渠道，让真正享受和使用某种政府服务或公共产品的人能够对政府绩效作出评价、提出建议，尽量消减供求关系中的信息不对称。

但是，由于“目光短浅”、“多数人暴政”等可能性的存在，公众参与绩效评估在决策理性化问题上存在一定的局限性，因此，必须在对参与主体进行区分的基础上，综合运用参与手段、参与流程等控制方式，如考虑从评估目标确立的角度划分具体的评估指标；可以以征求专家和群体组织意见为主，在评估过程中采用开放式的手段，随时接受公众意见；数据收集分析可以委托社会组织，评估结果公开，接受申诉和意见反馈等。

（四）建立评估反馈和责任机制。政府绩效评估的最终价值在于推进政府绩效的改进，这是公众持续、有效参与政府绩效评估的根本目的。从美国各级政府所开展的公众参与政府绩效评估项目来看，也正是致力于绩效改进和反馈，才使得公众参与政府绩效评估得以有效、长期的开展下去。因此，我国急需改变当前政府绩效评估过程中出现的责任机制基本处于空白或随意状态的情况。要通过建立绩效评估的责任机制，将政府绩效评估中的真实情况充分公开，并明确依据评价结果改进自己的绩效、提升公共服务的水平和质量，对相关的责任单位和责任人的处理情况也要进行公开。只有公众和政府都能看到绩效评估的效果不断改进，公众参与才能不断发展完善。

（五）建立有效的评估申诉制度。评估结果是在多方主体评估下得出的结论，不同的主体由于地位和角度不同，获取信息的能力不同，往往会对同一问题的理解出现很大偏差。因此，在公众参与政府绩效评估活动中，可能会出现偏颇或者与事实不符的评价，从而给当事人带来不利影响。这就要求建立有效的评估申诉制度，解决评估纠纷，为当事人提供权利救济。当被评估的部门、官员对评估得出的结果有异议时，可以向有关部门申诉，阐述意见和理由。同时，作为评估主体的公众，也可以对被评估的部门在评估过程中的失当行为提出申诉。申诉制度的建立，是对评估双方正当权益的保护，防止权力的滥用，纠正可能出现的错误，维护评估的客观性和公正性，使得评估结果更能让双方接受。

〔1〕范柏乃.政府绩效评估与管理〔M〕.上海:复旦大学出版社，2007.

〔2〕赵成根.新公共管理改革——不断塑造新的平衡〔M〕.北京：北京大学出版社，2007.

〔3〕〔美〕凯瑟琳·纽科默.迎接业绩导向政府的挑战〔M〕.广州：中山大学出版社，2003.

〔4〕吴光森，尹艳红.政府绩效评估多元主体分析〔J〕.江汉论坛，2006，（8）.

〔5〕王锡锌.行政过程中公众参与的制度实践〔M〕.北京：中国法制出版社，2008.

〔6〕卓越.政府绩效管理概论〔M〕.北京：清华大学出版社,2007.

〔7〕邓国胜，肖明超.群众评议政府绩效：理论、方法与实践〔M〕.北京：北京大学出版社，2006.

〔8〕陈艳珍.优化政府绩效评估的几点思考〔J〕.理论探索，2009，（1）.

Public Participation in Evaluation of Government's Performances

CHENShao-yi1，FUPeng2
（1.Peking University，Beijing100871，China；2.Shanghai Fangda law office Beijing Branch，Beijing100004，China）

Being an intrinsic requirement of building a service-oriented government，public participation in the evaluation of government's performances can ensure the effectiveness，justice and equity of the evaluation.But in practice，the evaluation is getting weak in effectiveness and scientificity，owing to changes in the aim of public participations，the lack of standard guarantee for the evaluation process and the incomplete responsibility mechanism.Therefore，to improve the evaluation，we must establish unblocked effective participation channels and a responsibility mechanism，carryout feedback of the evaluation and perfect the effective system for evaluation appeal.

service-oriented government；evaluation of performances；public participation

D693.09

A

1009-1203（2010）02-0074-03

2010-02-09

陈少毅（1985-），男，福建泉州人，北京大学政府管理学院2008级硕士研究生。傅鹏（1985-），男，福建尤溪人，上海方达律师事务所北京分所律师。

责任编辑 雨文