我国体育公共服务发展的历史沿革

蔡景台,樊炳有

(温州大学体育学院,浙江 温州 325035)

我国体育公共服务发展的历史沿革

蔡景台,樊炳有

(温州大学体育学院,浙江 温州 325035)

我国体育公共服务是随着政府职能演变、体育发展战略的调整而逐步走向公共服务这一重要领域的变革过程。经历了体育为人民服务,体育公共服务要把人民群众公共利益放在第一位,再到服务而不是掌舵的体育公共服务理念的变革。

体育公共服务;历史沿革;变革

1 公共服务的缘起

公共服务就是通过提供物化形态的或者非物化形态的服务满足人的公共需要的过程[1]。可以说,公共服务起源于人的公共需要,需要的被满足是通过对需求对象的占有和消费而实现的,如接受教育的需要是通过对教育内容的占有实现的。从这一角度来说,公共需要被满足的结果就是占有和消费公共服务。公共服务以满足人的需要为出发点和落脚点,而且公共服务要满足人们多方面的需要。满足公共需要的公共服务在人类社会的早期往往是通过公共权力的代表即政府提供的。正如恩格斯指出的那样,“政治统治到处都是以执行某种社会职能为基础的,而且政治统治只有在它执行了这种社会职能时才能持续下去。”可见,国家公共权力的维持是以满足社会的需求为基础的,政府合法性的重要源泉之一就是提供适当的公共服务,满足社会的公共需要。

公共服务在我国由来已久。新中国成立后党和政府一直很重视公共服务的组织提供,只是在相当长的时期内没有正式形成明确的公共服务概念。从新中国成立以来的实践看,公共服务组织管理方式演变大体可以分为三个阶段:

第一阶段是新中国成立后到改革开放前高度集中的计划经济体制时期。这一时期尽管没有明确的公共服务概念,但公共服务不仅受到重视,而且作为社会主义制度优越性的重要体现,采取由政府全包、福利分配的供给方式,并在一些局部领域初步实现了低水平广覆盖。如城镇的就业服务、公费医疗、住房分配,农村合作医疗等等,但存在严重的短缺和城乡分割问题,相当一些领域公共服务则为空白。同时由于是吃大锅饭、政府包办、计划分配,内在激励缺失,效率十分低下。

第二阶段是改革开放以来到21世纪初。这个时期是我国经济社会急剧变革的时期,经济体制转轨,对外开放扩展,经济持续快速发展,社会深刻转型,对公共服务的组织提供产生了多方面影响。一方面伴随经济发展水平的提升,公共服务的总体供给能力有了很大提高,一些空白被填补,服务体系初步形成。尤其是在公共服务硬件设施建设方面,如交通、公共事业设施等发生了巨大变化;另一方面在组织管理方式上,传统的比较单一的由政府包揽、福利分配模式被打破,逐步走向社会化、市场化。市场化的广泛引人对公共服务的供给模式产生了深刻影响,但出现了明显的不平衡问题,城乡发展不平衡、区域不平衡的矛盾变得突出,同时在运行体制机制上也暴露出一些问题。

第三阶段是进入21世纪后,特别是党的十六大、十六届三中全会以来,现代公共服务的理念全面确立,受到了各级政府的广泛重视。公共服务的公平享有成为社会关注的焦点,均等化问题被提出并被作为一个重要原则。党的十六届五中全会关于制定“十一五”规划的建议明确指出,“各级政府要加强社会管理和公共服务职能,不得直接干预企业经营活动”,“健全扶持机制,按照公共服务均等化原则,加大国家对欠发达地区的支持力度”。各方面开始着力探索更好地履行政府公共服务职能、更为有效的服务组织管理方式。

在我国建国之初提出的“人民公仆”、“为人民服务”反映了“新公共服务”理论中的一些基本理念,遗憾的是我们未能将其理论化、学术化[2]。改革开放以来,我国正处于由计划经济向市场经济过渡的转轨时期,市场经济的发展要求转变政府职能,建立起一个灵活、高效、廉洁的政府,形成新的管理模式。

2 体育公共服务理念的演变过程

2.1 体育为人民服务,彰显公共服务理念

从新中国成立起,党和国家始终把普及群众性体育活动,改善和提高全民族的健康水平,增强人民的体质作为我国体育事业发展的基本国策。新中国成立的前夕,中国人民政治协商会议在《共同纲领》中明确提出要“提倡国民体育”。新中国成立后,朱德总司令在中华体育总会筹备委员会第一次全体会议上就提出了“体育一定要为人民服务”的思想。毛泽东同志在中共中央讨论体育工作时指出:“体育是关系6亿人民健康的大事”,并为中华全国体育总会题词:“发展体育运动,增强人民体质”,这个题词成为我国开展体育运动的根本任务所在。中共中央在批转中央体委关于加强人民群众体育运动的报告中明确指出“改善人民的健康状况,增强人民体质,是党的一项重要政治任务”。

由于新中国一成立,党和国家就把群众体育纳入了国民经济发展计划中,使我国群众体育进入了一个快速发展时期,特别是到了1956年团中央发出了《创新纪录的群众体育竞赛活动的通知》。随着中央体委又颁发了《劳卫制》后,举国上下掀起了锻炼身体,达标创纪录的热潮,经过短短的10年努力,我国人民群众的体质普遍增强,人均寿命大大增加,到了1959年,人均寿命达到了55岁,比解放前的35岁增加了 20岁[3]。

这一时期发展历程表明,群众体育的发展不是孤立的,它始终受到社会的政治、经济、文化、体育政策以及其它体育形态的深刻影响,发展群众体育必须从国情出发,遵循客观规律。“体育一定要为人民服务”的思想,是当今体育公共服务在我国产生的萌芽,也应该贯彻到当今体育公共服务的实践之中。

2.2 普及与提高相结合,体现把人民群众利益放在第一位的公共服务理念

改革开放后我国群众体育的发展随着“文革”的终结,和其它各行各业一样恢复了活力,逐渐焕发生机。1978年5月12日,国务院批转国家体委1978年全国体育工作会议纪要中指出:“坚持普及与提高相结合的方针,进一步广泛开展群众体育运动,重点抓好关系两亿青少年健康成长的学校体育工作,积极地有步骤地开展军事体育,大力加强专业和业余训练,增强人民体质,迅速赶超世界先进水平,以迎接经济,文化建设的新高潮,适应四个现代化的需要。”“发展体育运动,是增强人民体质,振奋革命精神,进行共产主义教育,增进与世界各国人民团结友谊的重要手段,是一项重要的政治任务。各地应加强对体育工作的领导,列入议事日程,一年抓几次,努力把体育工作抓好。”党和国家对体育事业的关心和支持成为我国群众体育事业迅速发展的动力。从此以后,学校体育逐步走向规范、制度化的道路,职工体育也掀起了热潮。

同时,农村体育也有所突破,在全国范围内开展的争创体育先进县活动,把农村体育的发展落到了实处,极大地调动了基层工作的积极性,使农村体育设施建设有了长足的进步。1988年首届全国农民运动会的召开,对农村群众体育的发展起到了推波助澜的作用,农民群众参加体育活动的人数急剧增加,出现了良好的发展势头[4]。

1993年12月,作为我国第一个事关广大社会体育工作者权益的法规制度《社会体育指导员技术等级制度》正式颁布,自此,社会体育工作者这支“业余”队伍的建设被纳入规范化、制度化发展的轨道,填补了我国群众体育人员管理的空白,使社区体育迅速崛起。

第8届全国人民代表大会第3次会议上所作的政府工作报告有关体育事业发展的论述中指出:“体育工作要坚持群众体育与竞技体育协调发展的方针,把发展群众体育,推行全民健身计划,普遍增强国民体质作为重点。”这是党和国家第一次在政府工作报告中把群众体育的发展作为重点,标志着我国群众体育的全面振兴已经开始。

《全民健身计划纲要》的启动,表明了增强12亿多人民的体质,已成为我国体育事业发展的根本宗旨。《全民健身计划纲要》的出台,竞技体育与全民健身协调发展战略思想的形成,标志着国家把工作重心逐渐转移到关注全体中国人的健康上来。群众体育不再受行业的限制,非公有制经济的积极介入,大大推动了群众体育的发展,以生活区域为单位的社区体育格局开始形成,各种福利型或盈利型的体育俱乐部如雨后春笋般建立起来,各种俱乐部和体育会所如雨后春笋般涌现,实现体育与经济的真正契合。

在20世纪80年代这一段时间里,国家体育事业发展的总体思路是普及与提高相结合,重点是抓提高,也就是要优先发展竞技体育运动。随着经济体制改革的深入和人民群众生活水平的提高,人们参与体育的意识不断增强,竞技体育与群众体育同步协调发展的战略方针逐渐浮出水面。使全国群众体育工作逐步走上科学发展的轨道,体现了公共服务追求的理念,把人民群众的利益放在第一位。

社会必须是一个统一的整体而不是原子式的个体的聚合,社会作为一个有机体,必然有着某些共同的利益要求、公共生活的场所和公共生活的秩序。这些东西无论个体还是某个集团都无法提供了,正是社会本身的这种缺陷才导致了政府存在的必然性[5]。

公共利益是全体公民都可以共享的利益,具有可以为社会所有成员共同分享的特性。公共利益从层次上可以分为全人类共同利益、国家利益、政府利益、地区利益不同层次的利益要求,但是公共利益与个人利益与集团利益相比,它所代表的是大多数人的利益要求,是不特定多数人的福利的体现。我国综合实力的增强离不开国民素质的增强,国民整体素质的提高离不开国民身体素质的提高,全面建设小康社会离不开广大群众身体的健康。人民群众的健康问题,就是人民群众的最大利益,保证和提高广大人民群众的健康水平和体能素质,始终是体育工作的立足点和归宿。关注广大人们的健康问题,就是关注人民群众利益的最好体现。

2.3 公共服务作为政府工作职能,体现服务而不是掌舵的理念

政府职能是政府在一定的时期内,根据国家和社会发展的需要,依法对国家和社会公共事务管理的职责和功能,它反映了国家行政管理活动的实质与方向。中共十六届三中全会首次明确提出将提供“公共服务”作为政府职能之一,温家宝总理在十届人大二次会议的政府工作报告中强调:“各级政府要全面履行职能,在继续加强经济调节和市场监管的同时,更加注重履行社会管理和公共服务职能”这个概念的提出,标志着我国行政改革的进一步深化和政府管理发展中一个重要转折的来临。

在《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》中,政府主要职能被概括为“经济调节、市场监管、社会管理和公共服务”四个方面。“公共服务”作为其中之一,职能范围与其它三个方面有所区别,各有侧重。这就是说,作为政府职能的“公共服务”应当从微观和具体的层面来把握[6]。

近年来,我国政府体育机构改革取得了较大进展,但在改革的深度和广度方面仍需加强。如北京体育大学黄亚玲博士曾指出,计划经济条件下,中国体育政府部门拥有“无限权力”,承担着从宏观到微观几乎全部的体育事务,这是体育政府部门机构膨胀的原因。改革开放以来,体育政府部门几经改革,但都是在国家体委旧的权力格局和管理体制的基础上进行,总体上只是简单的裁并,没有从根本上触及体育政府机构与社会组织这一权力关系的神经。并指出,当前并没有发挥体育社团应有的作用。我国著名经济学家胡鞍钢也曾指出:政府的(体育)职能就是提供体育领域的公共物品,在未来的几年中,体育管理部门要重新思考和定位,不是抓几个项目,出几块金牌,而是通过政府的作用来繁荣体育市场,刺激广大人民的体育健身消费。因此,在市场经济条件下,政府不能再简单地统管包办,而是针对体育的特性有区别的对待[7]。

《2001—2010年体育改革与发展纲要》明确提出了中国深化体育体制改革的目标:“进一步明确政府和社会的事权划分,实现政事分开,管办分离,把不应由政府行使的职能和社会能够办的事逐步转移给事业单位、社会团体和社会中介组织。体育行政部门要把工作重点转移到贯彻国家体育方针,研究体育事业发展规划,制定体育行业政策,加强管理和提供服务上来。强化体育行政部门的宏观调控、社会行政和行业管理职能。”在具体的政府体育职能定位上要处理好几个关系,包括政府与市场的关系、政府与运动协会的关系、政府与中华全国体育总会等社会体育组织的关系等。

实践表明,现代政府体育职能及其角色的改变,主要体现在政府对社会体育公共服务管理职能的转变。在当前社会体制转型过程中,市场经济要求现代政府在性质上从政治权力的统治者转变为社会公共事务的管理者;而在政府职能的结构上,则要求它从维护政治统治转向全面履行社会公共管理的职能。政府最核心的内容就是为公众服务,这一核心内容的合理、合法是由我国的国家性质决定的。

3 传统的体育公共服务供给方式

3.1 职工体育的社会福利性质

把1978年的市场经济改革当作一个分水岭,中国的社会福利体制也走过了前后两段不同的道路:前30年国家计划经济体制下福利体系的创建与实践和后30年市场经济体制下的福利制度改革。福利发展经历了从国家包揽福利到提倡福利多元化、个人负责的过程。这个福利架构基于二元经济结构体制下,福利涵盖面以及侧重点有诸多不同。但是,有一点是一致的,即国家对福利的责任,这责任包括法规制定、提供资金、组织指导和监督实施。

建国50多年来,职工体育一直是我国群众体育的主力军。由于在计划经济时代,多数大型企事业单位都办有“小社会”,所以许多单位都兴建有不同规模的体育设施。由企业工会组织、提供资金开展职工体育活动,带有浓厚的福利色彩,是“等、靠、要”完全依赖于单位型单位体制下的职工体育。

2001年初公布的一项全国性调查中显示:职工体育出现了滑坡,这几年更是走向谷底。职工体育是中国群众体育的一个主体,职工体育已成为群众体育的一个必须引起高度重视的薄弱环节。近年来由于产业结构的调整,由于很多企业出现亏损和职工下岗及职工体育管理等多方面原因,普通工人中参加体育锻炼的人口在减少。同样,由于我们更多地把精力放在解决工人的基本生活保障方面,对工人体育活动的忽视,以至于大量原有的形成传统的活动方式失控,工人体育组织在新的历史条件下没有按照市场经济的条件建立起来,种种原因造成工人体育人口下降。这个问题已引起有关部门的高度重视,正努力在组织管理,法规制度上解决这些问题。

伴随着市场经济体制的导入,原有福利体制的问题暴露:单位福利限制了单位和企业作为独立的经济实体在经济运行中的作用,影响了经济效率;同时,大锅饭机制压抑了个体的生产积极性;最重要的是国家财政负担过重。与此同时,刚刚对外开放的中国对福利体制的改革,恰逢西方国家因为经济危机引发对福利国家的质疑,其政府大幅削减国家福利开支和项目。于是,内外综合因素决定了中国国家福利体制改革的方向。福利事业由国家政府和企业包揽,转向政府、社会和个人分头负责的福利多元化、社会化。毋庸置疑,改革势在必行。

国家体育总局群体司副司长刘国永认为:过去一段时间职工体育工作遇到困难是我国经济转型期带来的必然现象。职工体育组织和人员在改制过程中普遍受到了削弱也不完全是坏事情,它可以迫使我们调整思路,摸索出一条适应现代生产(生活)特点的新模式。开展职工体育要从维权的高度进行认识,也就是说无论企业文化建设还是社区文化建设,都要维护职工在体育锻炼、文化需求上的权利。职工体育在构建和谐社会(企业)方面是一个很好的“抓手”,不应被削弱[8]。

3.2 政府包办群众体育活动的开展

新中国成立以来,我国职工体育工作逐步形成了“以工会为主,体育局指导、配合和协调”和“由工会直接领导,以文化宫、俱乐部为依托,以职工体协指导和组织开展职工体育活动”职工体育管理体制。工会虽然是群众组织,但其工作方式和经费来源行政化,实际上属于行政包办管理方式。

政府包办体育就是国家对社会体育事业的指令性垂直管理,如运用国家的人力、物力等组织整体划一的所谓的“单位体育”与“公社体育”。在计划经济时代,我国单位的群众体育活动主要集中在大、中城市的机关、厂矿、企业等,是我国群众体育的主流和主要组成部分,人们习惯称之为“职工体育”。

“单位体育”是在工作关系、劳动关系等基础上形成的一种群众体育形态和组织形式,它受制于单位的性质、制度、规模和效益等。单位体育是我国原有政治和经济体制的产物,受社会政治和经济变革的影响。行业、系统的竞赛活动是单位体育发展的杠杆和推进器。单位内部的比赛活动灵活多样,表现出极大的变通性、娱乐性和群众性。许多单位在工会的组织下(外资和合资企业由人事部直管)成立运动队,利用工作之余和节假日与外单位进行交流比赛,并代表单位参加行业、系统的竞赛活动。

改革开放后,随着我国经济体制和经济结构发生重大变革,我国的群众体育格局也发生重大变化,但“单位体育”仍然是我国群众体育不可或缺的组织形式和基本形态。骆秉全等[9]指出:北京市的“单位体育”和社区体育是群众体育的主要形式,两者相辅相成,但目前“单位体育”仍起着举足轻重的作用。也有研究结果显示:在城乡一体化,农村城镇化的进程中,乡镇企业和小城镇建设的飞速发展,“单位体育”已成为乡镇群众体育的有力支撑和重要构成[10]。2002年《中共中央、国务院关于进一步加强和改进新时期体育工作的意见》中指出:“各行业、机关、企事业单位和乡镇、社区要把组织群众开展体育活动纳入工作规范。”在相当长的历史发展进程中,单位仍是我国社会运作的基本保证,我国的单位遍布城乡,单位落户社区,利用我国“单位体育”的社会基础和物质基础,建设有中国特色的群众体育服务体系,应成为发展中国特色的群众体育的一种现实选择。

4 我国体育发展战略调整与体育公共服务

体育公共服务的发展历程是伴随着中国体制改革,政府职能转变;在一系列宏观体育政策背景、体育发展战略变革下产生和发展的。这里主要宏观描述体育战略调整,而使中国体育逐步走向公共服务这一重要领域的变革过程。

4.1 竞技体育“优先发展”战略

中国竞技体育“优先发展”战略初步形成于20世纪70年代末期,这一战略的形成主要以一系列会议决策、方针政策等为标志。竞技体育优先发展战略是以金牌为主的战略,出现了“举国体制”的金牌战略。国家对体育的重视带有很强的功利性、目的性和局限性,几乎所有体育运动的开展均围绕竞技体育为中心。

4.2 竞技体育与群众体育协调发展战略

竞技体育与群众体育协调发展战略是随着社会、经济条件的改善与转变而形成的,中国社会逐步进入“小康”,人民生活水平大幅度提高,恩格尔系数大大下降,对体育的需求不断增加,而长期以来困扰中国体育发展投入不足的状况将会随着社会经济的发展而改善。竞技体育与群众体育协调发展是体育发展战略走向体育公共服务的萌芽,但并未形成实质性政策、理论研究和具体实践。

4.3 协调发展与可持续发展战略

20世纪90年代以来,可持续发展理论在国际上广为传播,我国体育界明确提出“三个协调发展”的方针,即体育与经济协调发展;体育与教育、科学、文化、卫生等的协调发展;体育内部的大众体育与竞技体育的协调发展。以上这些方针决策标志着中国体育已经开始启动协调续发展战略的序幕。体育教育、体育文化、大众体育逐步在体育发展战略中显现重要地位,为体育公共服务的发展奠定良好的基础。

4.4 构建面向大众的多元体育服务系统

近年来的实践证明,群众体育取得了重要进步,开创了崭新的局面。围绕建设群众身边体育场地,健全群众身边体育组织,开展群众身边体育活动的“三边”工程,新时期全民健身计划的实施成效显著,全民健身体系初步形成。为群众提供良好的体育公共服务是各级人民政府的重要职能。随着社会的发展进步,政府提供公共体育服务的职能只能加强,这既是由体育事业的公益性质决定的,也是由政府的职责和任务决定的。

[1] 孙晓丽.公共服务论析[J].新视野,2007(1):51-53.

[2] 肖林鹏.公共体育服务概念及其理论分析[J].天津体育学院学报,2007(2).

[3] 琚柏林.半个世纪的历程——新中国群众体育发展回顾[J].中国群众体育,1999(10):4-6.

[4] 陈立农.改革开放后我国体育事业发展历程回眸[J].湖北体育科技,2001(4).

[5] 谢金林.公共利益:公共政策伦理精神的核心[J].云南财贸学院学报:社会科学版,2007(6).

[6] 马庆钰.公共服务的几个基本理论问题[J].中共中央党校学报,2005(1):59.

[7] 白晋湘.从全能政府到有限政府——市场经济条件下政府体育职能转变的思考[J].体育科学,2006(5).

[8] 刘国永.职工体育是构建我国和谐社会的重要抓手[EB/OL].(2005-12-09)[2007-04-20].http://cache.baidu.com.

[9] 骆秉全.北京市群众体育社会化发展现状及对策的初步研究[J].体育科学,2002(4):56-58.

[10] 周建军.我国乡镇体育的现状调查和研究[J].上海体育学院学报,2001(3):39-41.

Historical Evolution of Public Service Development of Sports of our Country

CAI Jing-tai,FAN Bing-you
(Physical Culture Institute,University of Wenzhou,Wenzhou 325035,China)

The public service of sports of our country moves towards the change course of this important field of the public service progressively with function developing,adjustment of the sports development strategy of the government.Have gone through sports,served the people,the public service of sports should put the people’s public interests first,get,serve and then but not sports public change of service theory that operate the rudder.

public service of sports;historical evolution;reform

G80-05

A

1004-3624(2010)04-0020-04

国家体育总局社会科学、软科学研究项目(1113SS07070)研究成果

2010-05-27

蔡景台(1977-),男,讲师,硕士,研究方向:社会体育.