“生态系统方法”与海洋环境保护法创新*——以渤海治理为例

巩 固

“生态系统方法”与海洋环境保护法创新*
——以渤海治理为例

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环境问题的系统性和客观性决定了良好的环境治理必须打破区划界限,从生态系统整体出发调动利益相关者共同参与,以科学为基础针对环境特点进行“适应性”管理,此即“生态系统方法”。生态系统方法已被广泛应用于海洋管理,其在立法上的直接体现是对特定海域进行专门性综合保护的“区域海洋法”。从生态系统方法的六大实践性原则来看,我国现行海洋保护法并没有贯彻这一思想,这是渤海治理的制度困境所在,也是我国海洋管理法的根本缺陷。为解决渤海治理困境,应制定“渤海综合治理法”。而对于我国内海的整体保护而言,需要以“海区法”为单位重构我国的“内海海洋法”体系。

生态系统方法 海洋治理渤海 变革

海洋环境保护的重要性和必要性人尽皆知。我国自1982年颁布《海洋环境保护法》以来,已逐步建立起以《海洋环境保护法》为核心,以其它涉海和环保相关法律为补充,①主要有《环境保护法》、《海域使用管理法》、《渔业法》、《水污染防治法》、《水法》、《水土保持法》、《野生动物保护法》、《环境影响评价法》等。以针对各类单项活动或具体领域的法规、规章为辅助的庞大法律规范群;建立起了由众多部门参与其中的、复杂的管理网络。在政策和投入上,也受到国家高度重视。但海洋治理的实际状况却并不容乐观。在部分海域,甚至出现治理投入与环境恶化同步增长的怪现象,如此情形不由得让人反思是否海洋治理的根本思路存在问题。

在此,本文将引介国际上较为流行的、也在治理实践中取得良好效果的“生态系统方法”,并以该方法为视角,结合当前治理需求最为迫切的渤海实例,审视我国海洋环境保护法律制度的问题与不足,并提出完善建议。本文的研究将表明,依据生态系统方法,针对不同海区制定综合性的特别法,是解决海洋治理困境的有效途径,也是建设生态文明背景下我国海洋法发展的必然方向。

一、生态系统方法与海洋管理

(一)生态系统方法的源起

生态系统方法(Eco-system Approach,EA)是指遵循生态规律,从生态系统的独特性和完整性出发,综合运用各种手段,采用整体论方法管理环境资源的一种策略。它“不是一种具体的生态系统管理方法,而是一种综合各种方法来解决复杂的社会、经济和生态问题的生态系统管理策略。它提供了一个将多个学科的理论与方法应用到具体管理实践的科学和政策框架”。①周杨明等:《自然资源和生态系统管理的生态系统方法:概念、原则与应用》,载于《地球科学进展》2007年第2期,第171页。“是一种以科学为基础保护和管理自然资源的全面方式。”②《海洋和海洋法——联合国秘书长2006年3月9日有关海洋问题的报告》(A/61/63+ Add.1),下载于http://daccess-dds-ny.un.org/doc/UNDOC/GEN/N06/265/86/ PDF/N0626586.pdf?Open Element,2010年11月1日。生态系统方法的出现,是生态环境的“自然性”与人类活动的“社会性”之间的固有矛盾使然,是人类对环境资源管理认识深化的产物。

人类对于环境问题的认识经历了从简单到复杂、由单一到综合的转变。在环境治理初期,人们只看到不同类型的单个问题,如水污染、大气污染、森林破坏、物种灭绝等,采取的是“头痛医头”式的应对策略,实行的是分类管理的治理模式。由此,在20世纪中叶以前,世界上几乎所有的环境法都表现为各类缺乏有机联系的、以对某种资源的保护或对某类污染的防治为核心的单行法,③蔡守秋:《综合生态系统管理法的发展概况》,载于《政法论丛》2006年第3期,第6页。依靠基于行政区划的各级政府和基于职能划分的不同部门的力量加以实施,与一般社会事务的管理并无不同。

但随着实践的深入,传统治理模式的弊端逐渐显现。尤其在面对那些范围跨越行政区划、目标具有综合性的环境资源问题,如重要江河湖泊、湿地森林或生物多样性的保护时,传统依要素分类管理的模式几乎难有作为。人们逐渐认识到环境问题的整体性和系统性,认识到对于自然而言“整体不等于部分之和”。于是,一种强调生态系统的完整性和治理手段的综合性的管理新理念逐渐浮出水面,这就是“生态系统方法”。

美国在其五大湖流域治理过程中率先提出了“生态系统方法”的概念。为恢复和维持五大湖流域生态系统水体的物理、化学和生物的完整性,1978年的《五大湖水质协议》(The Great LakesWater Quality Agreement of 1978)规定了“生态系统方法”,认为必须将五大湖流域视为一个由水、气、土和生物(包括人)这些相互影响的要素构成的生态系统加以综合管理。①Lee B.J,Regier H.A,Rapport D J,Ten Ecosystem Approaches to the Planning and Management of the Great Lakes,Journal of Great Lakes Research,1982,8(3),pp.505-519.这一概念受到广泛认可,并逐渐扩展到环境资源管理各具体领域。1988年,美国学者Agee和Johnson出版《公园和野生地的生态系统管理》一书,又提出“生态系统管理”(Ecosystem Managemen,EM)的概念,并从生态学上定义的边界、明确强调管理目标、管理者间的合作、监测管理结果、国家政策层次上的领导和公众参与等6个方面阐述了生态系统管理的内涵,②Agee J,Johnson D Eds.,Ecosystem Management for Parks and Wilderness,Seattle:University of Washington Press,1988,pp.6-12.成为资源管理领域的热门理论。③参见于贵瑞:《略论生态系统管理的科学问题与发展方向》,载于《资源科学》2001年第6期,第1页。实际上,“生态系统管理”以及后来在海洋领域广泛使用的“基于生态系统的管理”(Ecosystembased Management,EBM)作为生态系统方法在不同领域的应用和引申,与“生态系统方法”并没有本质差别,④参见丘君等:《基于生态系统的海洋管理:原则、实践和建议》,载于《海洋环境科学》2008年第1期,第75页。本文在此混同使用。

由于海洋具有为流动的海水所联结的特性,其生态要素之间的联系和互相影响更加紧密,“系统性”特征更加鲜明。由此,生态系统方法在海洋领域具有更加广阔的适用空间。“海洋为实施基于生态系统的管理提供了比陆地更多的机会。”⑤丘君等:《基于生态系统的海洋管理:原则、实践和建议》,载于《海洋环境科学》2008年第1期,第75页。自20世纪90年代以来,生态系统方法之于海洋治理的重要性受到越来越多的认同,一些国家已经开始尝试将之付诸实践。1998年,澳大利亚颁布《澳大利亚海洋政策》,明确实施基于生态系统的海洋管理。2002年,加拿大政府出台《加拿大海洋战略》,也明确提出基于生态系统的海洋管理和保护措施。而美国2003年颁布的《2003—2008年战略计划》、2004年的《21世纪海洋蓝图》、《美国海洋行动计划》及2005年的《基于生态系统海洋管理的科学声明》都高度重视生态系统方法在海洋治理中的应用。挪威和欧盟也都在其海洋政策中明确宣布采用生态系统方法。⑥张海文等著:《渤海区域环境管理立法研究》,北京:海洋出版社2009年版,第26～27页。尤其值得注意的是,2006年3月9日,联合国秘书长向第61届联大提交的“有关海洋问题的报告”中特地单列“生态系统方法和海洋”一章,强调指出过去那种“零散的立法、政策、方案和管理计划”已经“不能防止生态系统健康的恶化”,而应“以科学信息为基础,采用更加统一、综合和适应的管理方式”。报告界定了生态系统方法的内涵,梳理和回顾了与其相关的“全球法律和政策框架”及相关项目的实施情况,并详细归纳了生态系统方法的要素和发展这种方法所需的能力建设。①参见《海洋和海洋法——联合国秘书长2006年3月9日有关海洋问题的报告》(A/61/63 +Add.1),下载于http://daccess-dds-ny.un.org/doc/UNDOC/GEN/N06/265/86/ PDF/N0626586.pdf?Open Element,2010年11月1日。该报告为生态系统方法在全球海洋管理中的应用提供了一个权威的、明确的、系统的指引,对各国的海洋治理具有指标性意义。

(二)生态系统方法的内涵与实践原则

作为一种新兴的、处于探索之中的理论,“生态系统方法”尚没有一个权威定义,不同研究者从不同角度提出了众多界定。②李笑春、曹叶军、叶立国:《生态系统管理研究综述》,载于《内蒙古大学学报(哲学社会科学版)》2009第4期,第88～89页。虽然具体界定不同,但对其基本内涵,学界意见基本一致。一般认为,生态系统方法的核心内涵包括:以生态系统整体为管理对象;以生态系统与社会经济系统之间的协调持续发展作为核心;要求对被管理的生态系统本身有深入的了解,管理过程中综合运用生态、社会、经济、政治等多方面的知识;强调协作和共同参与。③Lackey R.T,Seven pillars of ecosystem management,Landscape and Urban Planning, vol.40,1998,pp.31～39.这是生态系统方法区别于传统环境管理理念的本质特征,也是生态全球化背景下第二代环境法的发展方向。④关于第二代环境法所必须具备的特征中的“生态系统”因素,详可参见Nicholas A.Robinson:《第二代环境法不断发展所面临的调整》,载黎莲卿等编:《亚太地区第二代环境法展望》,法律出版社2006年版,第34～41页。

如何把作为一种理念或者说策略的生态系统方法落实到人们的具体行动中来,需要一系列更为具体的实践性原则的指导。对此,相关理论也是层出不穷。其中,具有重大影响,值得关注的主要有以下几种:

1.《生物多样性》规定的原则

《生物多样性公约》第五次缔约方大会所采纳的运用生态系统方法的12条原则受到广泛接受,虽然其是针对生物多样性保护所提出,“但是其内容并不仅限于生物多样性保护,而是涵盖了自然资源管理和生态系统管理的各个方面”,⑤周杨明等:《自然资源和生态系统管理的生态系统方法:概念、原则与应用》,载于《地球科学进展》2007年第2期,第173页。具有普遍的指导意义:

(1)土地、水和生物资源的管理目标是一个社会选择问题。(2)应将管理权下放到最低的适当一级。(3)生态系统管理者应考虑其活动对相邻和其它生态系统的(实际和潜在)影响。(4)考虑到管理可能带来的利益,因此,通常需要从经济的角度理解和管理生态系统:a.减少对生物多样性有着不利影响的市场扭曲现象;b.调整奖励措施,促进生物多样性的保护和可持续利用;c.使特定生态系统的成本和效益内部化,直到实现可行性。(5)保护生态系统的结构和机能,以维持生态系统服务,这是生态系统方法的优先目标。(6)必须在生态系统的功能限度内管理生态系统。(7)应在适当的时空范围内应用生态系统方法。(8)由于生态系统过程具有的不同的时间尺度和滞后效应,生态系统管理的目标应当是长期性的。(9)管理必须认识到变化的必然性。(10)生态系统方法应寻求生物多样性保护和利用的适当平衡与统一。(11)生态系统方法应考虑所有形式的相关信息,包括科学知识、乡土知识、创新做法和传统做法。(12)生态系统方法应让所有相关的社会部门和学科参与。①COP 5(Fifth Ordinary Meeting of the Conference of the Parties to the Convention on Biological Diversity).Decisionⅴ/6[EB/OL].下载于http://www.biodiv.org/doc/decisions/COP-05-dec-en.pd,f 2000,2010年11月1日。

2.《基于生态系统的海洋管理的科学声明》中的原则

2005年3月,美国200多位专家共同发表《关于生态系统海洋管理的科学声明》,指出用生态系统方法管理海洋是解决目前海洋危机的根本途径,并提出9条原则:

(1)把保护和恢复生态系统及其服务放在首位。(2)考虑不同的人类活动对生物多样性和生物之间关系的积累效应。(3)通过调控营养和物质的流动,促进生态系统之间的联通和交换。(4)必须承认生态系统管理存在的不确定性,应充分利用已有的信息,合理预防。(5)在不同的空间尺度上,都要制定完备协调的政策,并根据管理目的确定恰当的管理范围。(6)维持生物多样性,以提高自然和人类自身的稳定性。(7)在管理措施实施之前,必须保证其不对生态系统功能造成不适当的危害。(8)确定指数,评价生态系统功能及其提供能力的状态,以及管理措施的有效性。(9)利益相关者的广泛参与。②转引自张海文等著:《渤海区域环境管理立法研究》,北京:海洋出版社2009年版,海洋出版社第21页。

3.联合国秘书长“海洋和海洋法”报告中的原则

前述“海洋和海洋法”报告第十部分“生态系统方法和海洋”详细阐述了“发展生态系统方法”的11条要素:

(1)确定采用生态系统方法的地域范围。(2)科学地研究和分析生态系统各个组成部分、它们间相互作用和机能运作情况。(3)评估生态系统状况。(4)订立生态区生态和行动目标,以维持生物多样性、生产率、水质和生境质量。(5)查明生态系统面临的压力及其影响。(6)选定生态指标,确保生态目标得以实现。(7)分析现有的法律框架,查明空白、重叠和不一致之处。(8)管理影响或可能影响生态系统的人类活动。(9)通过生态指标来监测生态系统的自然变化及管理措施的影响。(10)根据需要调整管理系统。(11)建立管理框架:信息透明,提高公众认识,保证所有利益相关者的参与;建立联合各级政府和不同机构的适当机制。①《海洋和海洋法——联合国秘书长2006年3月9日有关海洋问题的报告》(A/61/63+ Add.1),下载于http://daccess-dds-ny.un.org/doc/UNDOC/GEN/N06/265/86/ PDF/N0626586.pdf?Open Element,2010年11月1日。

4.综合上述几点,可以看出,生态系统方法要求的乃是一种打破区划和体制限制、以生态系统为单元、以环境整体为对象、充分运用科学知识、由各利益相关者共同参与、针对环境的具体特点因地制宜并不断完善的管理模式,其实施要点可进一步凝练为六个原则:

(1)综合性:把生态系统作为一个整体来对待,注重不同要素之间的协调并使其共同服务于整体目标;(2)针对性:根据生态系统的实际状况和具体特点,因地制宜,采取有针对性的保护措施;(3)区域性:根据生态系统自然状况划分管理区域,尽量覆盖所有对生态系统有直接影响的地区;(4)协调性:必须调动不同管理者的力量,公平分配利益,合理分担责任,确保利益相关者知情并积极参与; (5)科学性:以科学为基础进行决策和管理,尊重自然事实,遵循生态规律;(6)灵活性:根据环境状况的变化和前期治理的效果及时调整和不断修正和完善治理方案。

(三)生态系统方法与“区域海洋管理”

虽然从宽泛意义上来说,整个海洋都是一个大生态系统,因而“各海洋区域的种种问题都是彼此密切相关的,有必要作为一个整体来加以考虑”。②《联合国海洋法公约》,序言。但过于庞大的范围将使综合管理和协调行动变动困难甚至不可能,因此,如何在自然系统的整体性和社会实践的可行性之间找到一个平衡点,对海洋作出恰当区划对海洋管理的有效性至关重要。1984年,美国生物海洋学家Kenneth·Sherman和Lewis·Alexander提出“大海洋生态系统”(Large Marine Ecosystem,LME)概念,主张从LME的角度保护海洋生物资源,③SHERMAN K,Sustainability,Biomass Yields,and Health of Coastal Ecosystems:An Ecological Perspective,Marine Ecolo-gy progress Series,(112),1994:277-300.“为将海洋划分成有实际意义的以生态系统为基础的单位提供了科学的基础。”④徐祥民、于铭:《区域海洋管理:美国海洋管理的新篇章》,载于《中州学刊》2009年第1期,第80页。尽管在实践中,LME仍显得面积过大且主要侧重于对生物资源的保护而具有一定局限性,⑤欧文霞、杨圣云:《试论区域海洋生态系统管理是海洋综合管理的新发展》,载于《海洋开发与管理》2006年第4期,第92页。但依生态系统对海洋分区并进行综合管理的思想却受到广泛接受。“区域海洋管理”(Regional Marine Management,MMM)应运而生并成为海洋管理的新趋势。

“区域海洋管理是一种以生态系统为基础的管理方式,它通过综合考虑一个相对封闭的海洋生态系统中各种因素的相互作用,来实现对海洋和海岸资源的可持续管理。”①徐祥民、于铭:《区域海洋管理:美国海洋管理的新篇章》,载于《中州学刊》2009年第1期,第80页。其基本思路是根据海洋的自然属性差异将之划分为不同区域,从该海区生态系统的特点和整体保护需要出发,对各种有影响的人类活动加以综合协调和干预。随着海洋区划标准的不断丰富和细化,②例如,《海洋和海洋法——联合国秘书长2006年3月9日有关海洋问题的报告》(A/61/ 63+Add.1)中即提出了更加细致周到的划分标准:“应予考虑的因素包括:(a)生物地理特征,如动物区系的构成及主要繁殖模式;(b)海洋物理特征,如深度、盆地形态、潮流和洋流、温度,或是季节分层程度;(c)海洋环境与陆地环境之间的联系,包括土地使用和分配模式及人口密度;(d)捕鱼、采矿、航运等人类活动。”下载于http://daccess-dds-ny. un.org/doc/UNDOC/GEN/N06/265/86/PDF/N0626586.pdf?Open Element,2010年11月1日。区域海洋管理在实践中不断发展,目前已成为海洋管理领域落实生态系统方法的基本途径。例如,澳大利亚海洋管理的核心内容是《区域海洋规划》的实施,《加拿大海洋战略》的实施也是通过建立“大型海洋管理区”和“沿海管理区”来进行的。③张海文等著:《渤海区域环境管理立法研究》,北京:海洋出版社2009年版,26—27页。美国则是“在全国范围内建立起了八个区域渔业委员会来管理全国的渔业资源,并尝试着以生态系统为基础对海洋资源进行管理。”④徐祥民、于铭:《区域海洋管理:美国海洋管理的新篇章》,载于《中州学刊》2009年第1期,第80页。

二、基于生态系统方法的区域海洋法

(一)区域海洋法:海洋法实践生态系统方法的主要形式

“MMM”在海洋法中的反映,是那些以保护特定海区为目的的区域海洋法。区域海洋法的必要性在于面向通常情形的一般海洋法往往不能充分适应本海区生态系统的特点,难以形成对本海区生态系统的整体保护,因而需要通过特别立法加以专门保护。

由于海区常常与传统行政区划不一致,根据其覆盖范围的差异,可把区域海洋环境保护法分为两类:

一类是跨越国界的区域海洋法,主要表现为地区性海洋环境保护条约。目前国际上主要的区域海洋环境法共有13部,分别为针对北海的《奥斯陆巴黎公约》、针对波罗的海的《赫尔辛基公约》、针对地中海的《巴塞罗那公约》、针对海湾地区的《科威特公约》、针对西中非海的《阿比让公约》、针对东南太平洋的《利马公约》、针对红海和亚丁湾的《吉达公约》、针对加勒比海的《卡塔赫纳公约》、针对南太平洋的《努美阿公约》、针对黑海的《布加勒斯特公约》、针对东北太平洋的《安提瓜公约》、针对里海的《保护里海海洋环境框架公约》。①李海清:《特别法与渤海环境管理》,中国海洋大学2006年博士学位论文,第56～70页。

这些公约往往都明确指出,特别立法的原因在于“认识到本地区的水文和生态特性及其对污染的脆弱性”,②《卡塔赫纳公约》序言第2段。而“现已有效的各种关于海洋污染的国际公约尽管取得了进展,但不能覆盖所有类型和来源的污染,也不能完全满足本地区国家的需要和要求”,③《利马公约》引言第四段。因而“有必要对海洋和沿岸地区环境的利用采取综合管理的方法,从而以一种协调的形式实现环境和发展的目标。”④《科威特公约》引言第六段。其主要内容在于打破国家疆域界限,根据本海区生态系统特点制定具有针对性的保护措施和统一行动策略,包括针对多种污染源进行防治、将防治范围拓宽至陆域和流域、进行长期环境监测和技术合作、执行具有区域性的综合防治计划等。⑤李海清:《特别法与渤海环境管理》,中国海洋大学2006年博士学位论文,第78页。

另一类是国家内部的区域海洋法,也即保护内海中具有生态系统独立性的特定海区的法律。由于海洋生态系统通常覆盖面较广,具有生态独立性且完全位于一国境内的海区并不多见。据总部设在日本的“国际闭海环境管理中心”统计,世界上需要予以高度关注和特殊保护的海区级内海总共有6个,分别为美国的切萨比克湾、旧金山湾、加里福尼亚湾,加拿大的哈德逊湾,日本的濑户内海和中国的渤海。这些海区具有相对独立的完整生态系统,虽然在一国境内,但由于跨越省、州、府、市等行政区划,在协调各方力量进行综合治理方面仍有不少困难,也需要特别立法。其典型为日本的《濑户内海环境保护特别措施法》、美国治理切萨比克湾的《切萨比克湾协议》、治理旧金山湾的《Mc Ateer Petris法案》等。

(二)《濑户内海特别措施保护法》中的生态系统方法分析

跨国界的区域海洋法属于国际海洋法的范畴。对于一国海洋治理而言,最具借鉴意义的当属内海海区法。在此方面,日本《濑户内海环境保护特别措施法》的成功经验值得学习。

濑户内海作为一个近乎封闭的海域,具有该类海区所普遍具有的生态独特性和脆弱性,同时,作为日本最大的内海和几乎为工业带所包围的超级海湾,⑥“濑户内海沿岸是日本最大的新兴工业地区,已经成为全国五大工业地带之一。”张舒:《日本濑户内海工业区的工业布局与产业结构》,载《日本研究》,2004年第2期。濑户内海承受着巨大的环境资源压力,环境一度严重恶化。⑦详可参见宋德玲:《70—80年代日本懒户内海的公害治理》,载《日本学论坛》1999年第4期,第23～24页。虽然日本早就制定了《环境基本法》、《水质污染防止法》、《海洋污染及海上灾害防止法》等法律,但实践证明,一般性的海洋环境保护法对濑户内海治理功效甚微。在不得已的情况下,日本于1973年专门颁布了《濑户内海环境保全临时措施法》,后发展成永久性的《濑户内海环境保护特别措施法》,并辅之以配套规划。①分别为《濑户内海环境保护基本计划》及其变更方案和《兵库县沿岸地区环境保护方略》。经过十多年治理,到上世纪末期,濑户内海生态环境已获得很大恢复。

濑户内海治理的成功,有着多方面的原因,其中生态系统方法功不可没。虽然《濑户内海环境保护特别措施法》并不是明确的生态系统方法的产物,但其制度设计中很好地应用了该方法,通过前文所归纳的六大原则可以清楚地看到这一点:

(1)在综合性方面,该法把控制向水体排污、防止水体富营养化和自然海滨保护等事务加以统一规制,使其共同服务于濑户内海整体,并综合采取规划、审批、许可、环评、总量控制、行政指导、过渡措施、行政委托、劝告或建议等多种手段。(2)在针对性方面,该法对于前述影响濑户内海最大的三类事务加以重点规制,并根据地区实际制定了严格于一般法的“特别措施”,确保“因地制宜、有的放矢”,而且内容非常具体,可操作性很强。(3)在区域性方面,该法不仅详细界定了法律效力所及的海域范围,而且把沿岸府县的陆域也纳入进来。(4)在协调性方面,该法通过“基本规划”、“府县规划”对中央和地方之间的治理权责作出划分;通过授权环境厅长官对地方行政首长进行“劝告和建议权”的方式协调环保部门和地方政府的关系;通过“濑户内海环境审议会”协调不同部门之间的关系以及政府与专家的关系;该法还非常重视公共团体和公众的作用,在几乎每一项治理措施中都规定了信息公开制度和公众参与程序。(5)在科学性方面,该法根据濑户内海的环境容量推行排污总量控制制度,层层确定排放削减指标,以确保排污总量不超过生态阈值;建立了完善的环境监测系统和严格的环境监测制度;鼓励和资助水质污染净化、赤潮防治、油污处理等方面技术的改进。(6)在灵活性方面,该法从1973年的临时措施法到1978年的永久法,不断总结经验教训,进行调整和完善,至今已经过6次修改。

三、生态系统方法视野下我国海洋环境保护法的不足——以渤海治理为例

尽管我国《海洋环境保护法》早在1982年就提出了“保护生态平衡”的目标,②《海洋环境保护法》第1条。并专章规定了“海洋生态保护”,但总体而言,我国的海洋环境法并没有真正吸纳和运用“生态系统方法”。实践中起作用的,仍是依要素分类的、依地区分割的传统管理模式。这是我国海洋治理不力的症结所在。下面,本文试以渤海为例加以说明。

(一)渤海及其治理概况

渤海是一个三面为陆地所包围的半封闭海。由于近乎封闭,渤海生态系统具有明显的独立性和完整性;海域内物种对原始环境高度依赖,生态系统抗干扰能力弱;渤海水体与外海水体交换速度缓慢,自净能力差,受河流作用和排污影响强烈。这些特征决定了渤海比一般海域更容易受到干扰和更需要受到保护。但与此同时,“环渤海”①“环渤海”地区,一般指“三省二市”,包括辽宁省、河北省、山东省、天津市、北京市,共涉及大连、营口、盘锦、锦州、葫芦岛、唐山、秦皇岛、沧州、滨州、东营、潍坊、烟台、天津、北京14个城市。地区又是我国重要的工业带,已形成了京津冀、辽东半岛、山东半岛三个产业聚集带,是国家着力发展的继珠江三角洲、长江三角洲之后的“经济第三极”。

生态系统脆弱而环境压力巨大,渤海情形与当年的濑户内海非常相似。自上世纪八十年代中期以来,渤海环境不断恶化,近岸海域严重污染,海岸带生境严重破坏,渔业资源严重衰竭,生物多样性大为降低,有变为“第二个死海”的危险。②周波等:《渤海污染现状与治理对策研究》,载于《中国环境管理干部学院学报》2006年第4期,第70页。

渤海危机引起国家高度重视,几任党和国家领导人都对渤海治理作出过重要批示。早在1986年,原国家环保总局即会同环渤海地区地方政府组成“渤海海洋环境保护协作组”,编写了《环渤海地区海洋环境保护规划》。1999年,渤海被正式纳入全国环境保护“33211”重点工程”。③“33211工程”是“九五”期间,国家针对突出问题所抓的污染治理重点工程,分别是指“三河”(淮河、辽河、海河)、“三湖”(太湖、滇池、巢湖))“两控区”(二氧化硫污染控制区和酸雨控制区),“一市”(北京市)“一海”(渤海)。这里面除渤海(海域)外、辽河、海河、北京市也均属于“环渤海”地区,且是影响渤海的重要污染源。尤其是2001年10月1日,国务院批准实施《渤海碧海行动计划》,计划投资555亿元对渤海环境开展长期专项治理,对多个部委以及环渤海各省市政府都分配了任务。此外,相关部门还牵头制定了《渤海综合整治规划》、《渤海沿海资源管理行动计划》、《渤海环境管理战略》等治理规划。2001年,联合国开发规划署、全球环境基金、国际海事组织启动《建立东亚海环境保护及管理的伙伴关系——渤海示范区项目》。项目启动不久,国家海洋局与环渤海“三省一市”政府共同签署了《渤海环境保护宣言》,初步建立了国家部门与地方政府之间的合作伙伴关系。

在法律层面,上世纪九十年代以来,我国有关海洋环境保护的法律、法规和规章不断丰富和完善,环渤海地方政府也分别针对本区域内的海洋治理出台了大量地方法规、规章。据有学者统计,“目前渤海环境保护方面的配套法规、规章已达70多部。”④张海文等著:《渤海区域环境管理立法研究》,北京:海洋出版社2009年版,第106页。

但尽管如此,渤海治理成效甚微,环境状况依然严峻。2010年5月9日发布的《2009年渤海海洋环境公报》显示,渤海未达到清洁海域水质标准的海域面积依然较大,有1/4以上的海域海水环境受到不同程度的污染。①《〈2009渤海海洋环境公报〉发布》,下载于http://news.163.com/10/0511/13/ 66DHQLUI000146BC.html,2011年11月3日。《2009年全国海洋环境质量公报》也表明,辽东湾、渤海湾、莱州湾等渤海的重要部分,依然是全国污染最严重的海域之一。②参见《国家海洋局发公报09年海洋环境质量仍不容乐观》,下载于http://wap.sohu. com/news/china/hotnews/?nid=16&rid=NL223864775,ND270758231&pg=ND&lpn =1&v=2,2010年11月2日。

(二)生态系统方法视野下渤海治理的制度困境解析

1.综合性缺失

现行涉及渤海治理的法律法规虽然很多,但非常零散,要么是全国通用的针对全国海洋普遍情形的国家法,要么是仅适用于特定地区的针对部分海域的地方法,没有跨地方的、从渤海生态系统整体出发的专门法。在这种法律架构下,“渤海”仅是一个地理概念,而不是一个法律概念。在治理实践中,渤海被人为“条块分割”,各种制度、举措之间也缺乏内在联系与互相配合,只有“多头治理”,难以“综合治理”:

从事项范围来看,渤海面临的主要问题有环境污染、海岸带生境破坏、入海淡水减少和生物多样性丧失四个方面。这些问题虽然内容不同,但相互联系,互相影响。例如,海洋污染和入海淡水“此消彼长”,如果入海淡水大量减少,海洋纳污能力也会降低,污染治理需要更加严格;而破坏海岸带生境的海岸工程,对海洋生物多样性的丧失构成直接威胁,并继而影响到渔业捕捞是否“过度”的问题;各类污染对生境破坏、生物多样性丧失的作用也非常直接。由此,对这些事务的管理应当有基于生态系统整体的综合考量和相互配合。但目前,对这些事项的规制散见于不同法律及诸法规、规章之中,缺乏统一考虑,制度内容往往限于该事项的最直接因素,属于典型的“头痛医头”。

从管理体制来看,我国现行以部门管理为主的海洋管理体制,划分很细。仅《海洋环境保护法》规定的涉海部门就有环保部门、海洋部门、海事部门、渔政部门、军队环保部门等,除此之外,农业、交通、林业、水利、规划、建设等部门也都和海洋治理密切相关。这导致海洋管理“区段”分明,“部门之见和各自为政的现象根深蒂固”。③《渤海沿海资源行动计划》第5页第5段。以入海河流污染管理为例,陆域排放口至入河口由环保部门管理,入河口至入海口由水利部门管理,入海口以下海域则由海洋部门管理,水量与水质、河与岸、海与岸、普通港与渔港等,也都是分部门管理,以至于被戏称为“海洋部门不上岸、环保部门不下海、管排污的不管治理、管治理的管不了排污”。又如,同为油污污染,如为海洋石油勘探所致则由海洋部门管理,船舶溢油污染则由海事部门管理,导致出现来源不明的油污事件时往往无人问津。

再次,从地方关系来看,环渤海地区行政区划复杂,地区分割严重。该地区涉及13个城市,跨越5个省级行政区。虽然多数地区制定了与渤海治理相关的地方法规或规章,但“各个省市往往各自为战,最终不能实现整体环境改善的效果。”①刘元旭:《渤海“治污”为何越治理越恶化》,载于《今日国土》2006年第3期,第34页。尤其在法律对地方政府环境责任规定不明、划分不清的情况下,地方政府从地方利益出发,往往具有更多地排污和使用资源的内在冲动,形成典型的“公地悲剧”。例如,陆源污染向来是渤海问题的重中之重,占到其污染总量的九成左右,②参见周波等:《渤海污染现状与治理对策研究》,载于《中国环境管理干部学院学报》2006年第4期,第72页。而陆源污染的直接管理者正是各级地方政府及其环保部门。也正因为此,经过多年治理,我们还是看到“陆源排放物超标现象依然严重。75%的监测排污口存在超标排放……在重点监测的排污口中,73%的排污口邻近海域水质不能满足海洋功能区要求”。③《〈2009渤海海洋环境公报〉发布》,下载于http://news.163.com/10/0511/13/ 66DHQLUI000146BC.html,2011年11月3日。尤其值得注意的是,近年来,随着国家“环渤海经济圈”战略的日渐清晰,环渤海各省市摩拳擦掌、争先恐后,纷纷制定了以海洋开发为中心的经济计划或产业发展规划,试图挤上经济发展的快车道。但这些规划多数均以重化工业、加工制造、船舶码头等产业为主,且重复程度很高,缺乏从渤海环境整体出发的通盘考虑,更没有从生态角度与兄弟省市互相配合的科学布局,令人堪忧。

最后,虽然各类针对渤海治理的规划、计划或战略(以下简称“规划”)具有一定的“全局性”,但一方面,这些规划不具有法律效力,内容较笼统,执行力差。另一方面,更重要的是,即便这些规划,也由于是在不同部门的主持下制定而带具有强烈的部门色彩。“由农业部主持制定的《渤海沿海资源管理行动计划》侧重渔业资源;由国家环保总局主持制定的《渤海碧海行动计划》侧重陆源污染;由国家海洋局主持制定的《渤海综合整治规划》侧重海上的能力建设;在全球环境基金指导下制定的《渤海环境管理战略》侧重生态系统的保护。”④李海清:《特别法与渤海环境管理》,中国海洋大学2006年博士学位论文,第108页。这种部门色彩,不仅使得这些规划不容易受到其它部门的充分配合而影响实施效率,而且其本身也难以保证渤海治理整体效果的最大化。

2.针对性缺失

目前我国的海洋环境保护法,只有针对全国普遍情况的一般法,和为配合一般法的具体实施而制定的地方法,没有根据海域生态特点制定的专门法,导致法律制度与渤海的生态特性不相适应:

在污染物总量控制方面,污染物排放总量大大超过其环境容量,是渤海面临的首要问题。渤海面积为7.7万平方公里,平均水深18米,环境容量十分有限,但却“年入海污水量28亿吨,占全国排海污水总量的32%;各类污染物质70多万吨,占全国入海污染物质总量的47.7%”。①周波等:《渤海污染现状与治理对策研究》,载于《中国环境管理干部学院学报》2006年第4期,第70页。对此,有专家发出警告:渤海的环境污染已到了临界点,如果再不采取果断措施遏止污染,渤海将在十年后变成“死海”。那时,即便不向渤海排入一滴污水,单靠其与外界水体交换恢复清洁,至少也需要二百年。②周珂、吕霞:《关于制定渤海环境保护单行法必要性的思考》,载于《昆明理工大学学报(社会科学版)》2007年第3期,第2页。渤海环境容量的有限性决定了其必须实行总量控制。然而,《海洋环境保护法》第3条虽然对“重点海域排污总量控制制度”作出了笼统规定,但授权国务院制定的具体实施办法却一直没有出台,致使这一制度至今难以付诸实践。各类渤海治理规划中也都充分认识到这一制度的必要性并均作出了相应规定,③如《渤海沿海资源管理行动计划》、《渤海综合整治规划》《渤海碧海行动计划》均有相关规定,有些甚至提出实施时间表。但囿于各方面原因,没有普遍实施。

在排污控制方面,渤海环境的现状及其生态脆弱性决定了其需要更加严格的排污控制,而这一点在目前法制下,也难以做到。一方面,污染物排放费用只有国家统一标准,且只计浓度不计总量,导致提高收费额度或依总量实行阶梯收费等更加严厉的举措难以实施。另一方面,污染物排放标准只有国家和省级两类,没有“中间”地带,导致环渤海诸省也难以对环海地区实行更加严格的或更有针对性的地方标准,因为其不得不考虑非环海地区的“全省普遍情况”。

在其它基本管理制度中,也存在类似问题。如“环境影响评价制度”、“海洋倾废制度”、“海域有偿使用制度”等对闭海、半闭海这类生态脆弱海域没有单独考虑和特别措施。“水体排污制度”对所有河流“一视同仁”,不考虑入海河水污染对海洋的危害;内海“捕捞许可证”凡市以上渔业部门均可发放,没有对渤海生物资源状况的特殊考虑,导致渔业资源枯竭,加剧生物多样性丧失。

3.区域覆盖面不够

海洋生态系统的复杂性体现在其虽然直接形态为海域,但受陆地的影响却非常巨大,从某种程度上说,八成以上的海洋问题都是陆地问题“酝酿”的结果。由此,有效的海洋治理离不开对相应“陆域”(也包括流域,以下皆同)的管理,需要“以海定陆、河海统筹、海陆一体”。但我国海洋环境法并没有很好地实现这一点。

首先,没有把流域纳入。海洋环境影响最大和最直接的莫过于入海河流,以河流为渠道的陆源污染物是渤海的主要污染源。但目前以《水污染防治法》为核心的水污染防治法律制度体系并没有考虑海洋因素,渤海的治理要求难以反映到河流管理中来。而以水资源的开发利用为核心的《水法》也没有任何制度保障海洋的淡水需求。其次,对陆域的管辖范围过窄。目前法律规定的需要考虑对海洋的影响的陆域建设项目仅限于海岸工程和海洋工程,以海岸带附近为限。实际上,一些远离海岸的建设项目通过向水体或大气排污,对海洋的影响也很大,也需要统筹考虑。再次,对海洋管理具有重要意义的“海洋功能区划”的范围仅限于海岸线以外的海域,未把“陆地——流域——海域”作为整体考虑。而各类地方性法规,受行政区划的限制,更难以全面覆盖有影响的陆域。

4.协调性不足

海洋涉及管理部门和利益主体众多,海洋问题又复杂、综合,必须建立完善的协调机制和充分的利益表达机制,才能解决争议,形成合力。而现行立法只对特殊情形下的重大问题的协调作出了概括规定,①《海洋环境保护法》第8条:跨区域的海洋环境保护工作,由有关沿海地方人民政府协商解决,或者由上级人民政府协调解决。跨部门的重大海洋环境保护工作,由国务院环境保护行政主管部门协调;协调未能解决的,由国务院作出决定。缺乏具体、可操作的常规协调机制。

在部门之间,缺乏有效的协调机制,不仅无法发挥“集团效应”,有时还因权力争议造成内耗。首先,不同涉海部门之间没有常规性的“联动机制”,难以及时交流信息,难以根据生态系统整体制定共同目标、合理分配任务以形成合力。其次,一些管理权限的“模糊地带”由于缺乏协调机制,长期得不到有效解决。如前述在入海河流的入海口区域的管理问题上,就长期存在水利部门和海洋部门之争;在出现原因复杂的油污污染时,海洋部门与海事部门又常出现管辖权争执。而对于那些具有综合性的问题(如赤潮),没有良好的协调机制几乎难以解决任何问题。再次,对于一些需要部门协作的事项,立法虽有所规定,但往往过于笼统,难以实践。例如,海岸工程和海洋工程的环境影响评价涉及环保、海事、海洋、渔业以及军队环保部门,法律要求审批部门在批准报告书之前要征求其它部门意见,原本很好,但规定过于笼统,缺乏可操作性,实效不佳。又如,在海洋倾倒区的设置上,法律规定海洋部门在选划海洋倾倒区和批准临时性海洋倾倒区之前,必须征求海事、渔业部门意见,但同样因缺乏具体的程序性规定而难以实施。

在地方之间,协调机制更加重要。对于环渤海各省市而言,渤海就是一个典型的“公地”,没有对各地方责任、利益的明确界定和合理分配,地方政府在渤海治理上就难以形成合力,甚至产生恶性竞争。渤海治理之难,其根本原因实在于此。②如对渤海治理具有关键意义的污染物总量控制制度之难行,根本原因就在于地区污染物总量指标分配之难定;而地区指标分配之难定,根本原因在于其与地区经济利益的密切相关。这种责权利的界定和分配,仅靠上级政府的强令难以得到良好实施,③否则仍难免虚与委蛇,正所谓“上有政策,下有对策”。也难保证公平,而必须通过制度渠道为各地方表达意见、沟通协商、争取利益甚至依法博弈提供一个平台和机制。在各国区域海洋法中,如何把不同地区的行政首长联合起来进行有效协商向来是制度设计的重中之重,而我国法律在此方面,还未有任何制度性规定,可谓严重缺失。尤其需要注意的是,这里的协商,其内容并不限于甚至不主要是治理某海域的具体措施,①《防治陆源污染物污染损害海洋环境管理条例》第21条,沿海相邻或者相向地区向同一海域排放陆源污染物的,由有关地方人民政府协商制定共同防治陆源污染物污染损害海洋环境的措施。而更主要是对产业发展规划与布局、开发利用海洋资源的方式和收益分配、生态补偿等涉海经济性问题的协商。毕竟,对于海洋保护而言,后者才是根本原因。

另外,管理者与各种利益相关者(如海域使用权人、渔民、海岸工程建设者、排污或倾废者、普通公众)之间的协调机制也非常重要。没有与利益相关者的交流,难以保障措施的适度;没有对相关者利益的考虑和照顾,管理制度难免遭受抵制,难以得到顺利实施;而信息公开和公众参与,对于管理制度的有效实施而言,更是具有非同一般的重要意义。而目前,我国海洋法在此方面的规定几乎缺失,只有在鼓励检举和技术开发方面,有一些原则性规定。这直接导致在渤海治理中,我们几乎很难听到公众的声音,看到公众的影子。

5.科学性不足

生态系统方法要求利用环境科学技术和地理信息系统技术进行管理,我国在此方面,尚未有实践。尤其是,渤海的环境容量、纳污能力、生态系统状况的变化等重要因素,并没有与管理制度直接挂钩,也没有成为进行决策或追究责任的法定依据。

《海洋工程环境影响评价管理规定》把是否符合海洋功能区划作为环评文件审批所必须考虑的因素,这是可喜的一步,但还仅限于海洋工程,对于海岸工程及陆域相关项目的建设,尤其是对影响更大的规划环评,海洋功能区划没有作用。从2004年开始,我国开始在近岸海域建设生态监控区,监控总面积已超过5万平方公里,为以科学手段开展区域海洋管理提供了必要基础,②参见欧文霞、杨圣云:《试论区域海洋生态系统管理是海洋综合管理的新发展》,载于《海洋开发与管理》2006年第4期,第95页。但总体尚处于探索阶段。尤其是,现在的监控还主要是一种科研性质的活动,没有明确的法律责任及相应制度举措相配合。

6.灵活性不足

《海洋环境保护法》于1982年制定,直至17年后,才进行了修订,而相关的配套法规并没有随之修订完善。新《海洋环境保护法》实施10年来,尚没有一部配套细则出台,一些重要的海洋环境标准仍是空白。而在治理渤海的地方性法规中,也很少见到根据实际运行情况进行修改、完善的情形。

不服务于生态整体、不“因地制宜”、不能覆盖全部影响区域、不能调动利益相关者广泛参与和协作、不严格依科学决策,不“与时俱进”,这是渤海治理不力的制度根源,也是我国现行海洋环境法的根本缺陷之所在。

四、渤海治理的法律对策与我国海洋法变革

(一)特别立法:渤海治理的法律对策

对于渤海治理而言,最彻底、最有效,也几乎是唯一可行的方法,是通过单独立法,加以特别保护。

特别立法的必要性在于:第一,实现综合治理所必须。只有通过法律界定和制度构建,“渤海”才能从一个描述性的地理概念转化为规范性的法律概念,才能把被分散管理的各相关要素统合起来,打破体制藩篱和区划界限,共同服务于渤海生态这一整体目标。第二,实现特殊保护所必须。现行海洋法只针对一般情形,无法考虑局部海域的特殊情形,渤海的特别保护只能通过特别法实现。第三,便于制定具体、细致、操作性强的制度。对于复杂的海洋事务而言,没有操作性的制度往往形同虚设。而一般法面对全国情形,顾及地方差异,内容难以太过具体,特别法则可以轻松解决这一问题。第四,便于及时修改、灵活调整、不断完善。

特别法的适用范围,应在法律中明确为渤海海域及环渤海15城市的全部行政区域。这里的考虑是,一方面既要尽可能广泛地把对渤海具有直接影响的陆域纳入;另一方面,从管理实际出发,范围又不宜过大。同时,考虑到法律适用的统一和便利,市级区划内即使与渤海无关的地区(如个别区县)也应纳入。

特别法的主要内容是依据渤海生态系统整体保护的需要,对环渤海地区环境资源进行综合管理,以保护环境,维护生态,促进地区科学发展。因为环境保护与资源利用乃至整个海洋开发密不可分,故特别法不可避免地要涉及各类经济活动,以及科学研究活动,故以“渤海综合治理法”(以下简称“渤海法”)之名为宜。

能否真正从生态整体出发进行综合管理是渤海治理的关键。在此方面,除须对目前管理体制中的模糊之处进行明确、不当之处进行调整之外,渤海法还必须建立以下两类机制:

一是设立“渤海环境资源委员会”,作为渤海环境资源的最高决策机构、综合管理机构和议事协调机构,对渤海整体环境质量负总责,并全面调配渤海治理相关资源。委员会的主要职责包括:制定渤海治理的中长期规划和年度计划、从渤海生态角度审核各省市经济(产业)发展规划并提出意见、分配各地方政府治理渤海的具体任务并明确其环境责任、主导环渤海地区的生态补偿、监督检查渤海法的执行情况、根据实施情况对渤海法提出修改建议、组织环渤海地区生态环境监控与研究、以专项资助形式重点解决渤海治理中的突出问题等。由于要协调各部门和各省市关系并履行部分监督职能,为保证权威性,该委员会应直属国务院,建议由主管生态环境的副总理或国务委员直接领导,①濑户内海的治理由内阁总理大臣亲自领导,详见《濑户内海环境保护特别措施法》第3条、第4条。委员包括相关部委和环渤海地方省(市)的正职(或主管副职)领导人以及个别资深专家,环渤海各地市也应有相应代表列席。

二是设立“环渤海地区市长联席会议”,作为地方政府之间的常规性协调机制。该会议应建立每年不少于1次的例会制度,同时在面临重大问题时可召开临时会议。其主要内容包括:各市汇报本地区渤海治理的进展、交流渤海治理相关信息、指出渤海法实施中的问题、与其它地区或部门协商合作事宜、开展地区间排污权交易、提出有关地区间生态补偿的动议,尤其重要的是,对本地区拟定的经济计划或产业发展规划提交会议讨论,以使其它城市知情,并交流意见、听取建议。

渤海法的基本管理制度应包括:

第一,全面的污染物总量控制制度。种类应包括排海污染物、流域污染物及常规污染物(如船舶油污污染),总量应根据渤海环境容量和实际承载力制定,并根据产业结构、人口数量、城市定位、环境现状、区位生态特点等因素,按照尊重历史、照顾现状、考虑未来的原则,在整个涉海地区层层分配排污指标。其程序为:

“委员会——省(直辖市)——涉海市——区县——具体排污者”

在公平分配的基础上,还应辅以排污权交易制度。交易既可以在企业之间,也可以在地区政府之间。同时,还应把污染物总量削减水平作为考核各级政府治理绩效的重要指标。

第二,全面的环境监测制度,并以此为基础建立政府环境责任追究制度。应在各流域、各出海口、各排污口、生态脆弱区等关键区位建立完善的环境监测系统,准确掌握各区段主要环境指标的变化情况,依此确定并追究相关部门或相应地方政府的环境责任。

第三,严格、灵活的地方污染物排放制度。不仅要制定不同于全国的、针对渤海特点的、跨省级区划的“环渤海地区主要污染物排放标准”,而且还应进一步放权地市甚至区县级政府根据本地区生态特点、污染物总量和环境治理目标采取更加严厉和有针对性的措施,如禁止某种特定污染物的排放、降低浓度、提高收费标准等。

第四,全面的生态保护制度和功能区划制度。除依法设立的海洋自然保护区外,各类具有生态脆弱性和重要价值的海域也应受到相应程度的保护。应根据对渤海生态系统整体的意义,对不同海域作出不同层次、性质和功能的定位和划分,制定相应的保护策略。同时,应把陆地和经济社会发展情况综合起来制定更为全面的“环渤海地区海洋功能区划”,作为各地区制定规划、发展产业、保护环境的重要参考,尤其是作为各类“环评”的重要依据。

第五,全面的生态补偿制度。渤海环境容量的有限性决定了环渤海各地区不可能全面发展工业,尤其是产值高、见效快的重化工业和规模小、投资少的初级工业;为了渤海的休养生息,一些地方的养殖业、捕捞业也要受到一定程度的限制。对于那些为渤海生态作出“牺牲”的地方和群体,必须要有合理补偿,才符合正义,才符合“使用者付费、受益者补偿”原则,也才能保证制度的良好执行。

第六,全面的信息公开和公众参与制度。海洋的广阔性和海洋问题的复杂性决定了公众参与的必要性,没有公众的积极参与和充分配合,仅靠行政强力,难有成效。同时,信息公开和公众参与也是防治制度“偏私”的良好手段。渤海法中的各项规划、计划、指标、制度都应当确保信息公开,并采取各种方式征求公众意见,尤其在决策涉及公众切身利益时,应有相应听证制度。还应出台具体措施,鼓励和支持民间环保组织在宣传教育、社会监督方面发挥积极作用,鼓励和资助科研院所和高校对渤海生态环境加强考察、研究。

(二)生态系统方法与我国“国内海洋法”重构

或许是因为海洋的面积过于广袤、资源过于富饶,长期以来,法律对海洋的关注主要集中于“主权归属”,以至于海洋法几乎成为“国际海洋法”的代名词。即使一国颁行的国内法,其首要任务也在于确定疆域。但随着全球海域“跑马占地”阶段的基本终结,如何科学管理、全面保护、高效利用已纳入本国主权范围内的海洋这一问题已变得越来越突出。尤其在全球环境资源危机大背景下,海洋生态的重要性与海洋资源的稀缺性日益凸显,以“保护与利用”为核心的“国内海洋法”必将崛起而撑起海洋法的半壁江山。

客观而论,近年来,随着海洋开发活动的发展和国家的重视,我国目前以《海洋环境保护法》、《海域使用管理法》、《渔业法》为核心,以其他环境资源相关法和各类配套法规、规章为补充的“国内海洋法”体系已隐然成型,在国家海洋管理中发挥着重要作用。但这一法律体系,总体而言,是只涉海不涉陆的“海域法”,是为管理体制和行政区划条块分割的“部门法”,是开发利用大于生态保护的“资源法”,是依靠行政强力而很少公众参与的“管理法”,是科学因素较少而领导意志较大的“主观法”,是“头疼医头”缺乏长远规划和协同行动的“对策法”。这一体系及其所构建出的我国整个海洋管理制度的弊端,在前述渤海治理中显露无遗,但问题绝不是仅对渤海而言的。事实上,我国海洋环境资源的全面告急,都与这一体制有着重要关系。这一状况,必须改变。

海纳百川,作为陆地污染的最终出口和汇集之地,海洋环境是全国环境状况的风向标,海洋治理也应成为国家整个环境资源治理体系的源头和起点。①以水污染物为例,全国总体的水污染物排放不能超过海洋的可承载量,海洋的环境容量和纳污能力应成为国家对污染物进行总量控制的重要依据。有鉴于海洋生态的整体性和特殊性,我国的国内海洋法,应逐步实现从分要素管理到整体统筹、从纯粹海域到“陆海一体”、从全国统一到因地制宜、从意志决策到依靠科学、从行政主导到公众参与、从注重法的“安定性”到强调管理的“适应性”的转变。为此,必须以“区域海洋综合治理法”为基本单元,重构我国的国内海洋法体系,实现全面的“区域海洋管理”,其基本思路为:

根据海洋生态系统特征,结合经济、政治、人文、历史等社会因素,把全国管辖海域划分为几个“海区”。②有学者提出“为了加强海洋环境恶化海区的综合治理,科学确定不同海域环境的保护与治理主攻方向,根据纬度、温度带、生物多样性及海洋环境特点以及滩涂、河口港湾及浅海的生境特点,将我国海域划分为渤海、黄海、东海、南海和台湾海峡5个海域进行环境保护和污染治理。(王淼等:《我国海洋环境污染的现状、成因与治理》,载于《中国海洋大学学报(社会科学版)》,2006年第5期,第1页。)或许划分标准和结论可以讨论,但思路总体可行。对于每一海区,以海域为基点,把具有直接影响的陆域省市纳入调整范围,进行综合治理,着重建设责任主体、协调机制和特色制度三个方面。虽然未必都专设“渤海环境资源委员会”那样的机构,但必须要有明确的“总负责人”,并建立地方间沟通协调机制,公平分配环境资源指标,层层落实治理任务,采取有针对性的治理措施。我国目前各项国家层面的海洋法,如《海洋环境保护法》,均为内容较抽象的、面向普遍情形的一般法,这为在不从根本上触动既有立法的前提下建设“海区法”体系提供了可能。当然,要真正实施这一战略,现行各类涉海立法也必须作出大量修改。

综上所述,未来我国的“国内海洋法”体系总体上应由一般法和海区法两部分构成,前者针对一般情形,奠定我国海洋管理的基本格局、制度框架和最低标准,内容较为原则、抽象,主要体现国家意志;后者针对具体海区,强调内容明确、责任具体和可操作性,并更多考虑地方实际,保证灵活性和调适空间。

结 语

在人类与自然关系空前紧张又无比紧密的21世纪,环境问题的系统性特征愈发明显:全球频发的气候灾难表明,在生态系统的整体失衡下任何个体、群体甚至国家均难独善其身,而我国国内的环境问题也越来越呈现出明显的“系统性”特征和“集群效应”。③如水问题(污染和资源短缺)具有明显的流域性,以重要江河为典型体现;大气污染则具有明显的“城市集群性”,其中尤以珠三角、长三角、京津冀为重;而土地荒漠化则具有明显的地区性,以西北为甚。环境问题的客观性和跨区域性决定了生态系统方法应用的必要性。

生态系统方法的核心思想其实很简单,无非就是尊重生态规律,从生态系统出发调整人类活动,从某种意义上,我们甚至可以将之视为“天人合一”、“道法自然”的现代版本和生态学表述。但是,我们又必须认识到,这一理念虽然美好而简单,付诸实践却并不容易。无论是打破行政区划和管理体制,还是跨地区进行事务协商和生态补偿,以及广泛的信息公开和公众参与,都对传统的政治制度、经济发展模式、社会运行方式和法秩序整体构成了根本性挑战。而作为一种主要从自然科学和管理论角度进行研究和表述的理论,生态系统方法要想转化为具有普遍实践性和利益分配性的法律制度,不仅需要高明的立法技术,还将面临复杂的立法博弈。另外,没有一系列社会条件的支撑,如发达的科技、雄厚的财力、良好的环境意识、浓厚的责任伦理氛围,再精巧的生态系统方法及制度设计也只是空中楼阁、镜花水月。所以,我们必须清醒地意识到,生态系统方法的法制化,不能一蹴而就,更不是简单地把保护生态系统的目标“写入”立法就能够完成的,①如仅从法律表述来看,我国现行法律中不乏对生态的系统性保护的“规定”。如早在1982年的《海洋环境保护法》中,即提出了“保护生态平衡”的口号,但并没有贯穿、落实于制度,形同虚设。其必须要从具体制度着手,循序渐进,并且注定是一个长期过程。

渤海作为一个面积相对狭小、生态特性明显、产业相对集中、又在长期治理中形成了一些共识、合作机制和治理经验的海域,为我国“生态系统方法的法制化”或者说“法制的生态系统方法化”提供了难得的试验素材。如能以渤海治理为契机,从“渤海法”入手,真正开启我国海洋法的生态化之路,则不仅对于海洋治理意义重大,对于其它领域环境资源法的完善乃至整个生态文明的实现,都具有重要意义。

(责任编辑:吕 晖 刘文武)

* 浙江省哲学社会科学规划课题“生态文明的道德选择与法制构建”(编号: 09CGFX002YB);国家海洋局《渤海区域立法研究》。

**浙江工商大学法学院副教授,博士。电子邮箱:gonggu@sina.com。