《循环经济促进法》有效实施的思考和建议

孙佑海，丁 敏

（1.国家环境咨询委员会，北京100035）2.中国政法大学，北京102249）

《循环经济促进法》有效实施的思考和建议

孙佑海1，丁 敏2

（1.国家环境咨询委员会，北京100035）2.中国政法大学，北京102249）

颁布实施《循环经济促进法》，是落实党中央提出的实现循环经济较大规模发展战略目标的重要举措。该法实施一年来取得了积极效果，循环经济的理念逐步深入人心，有利于循环经济发展的制度环境初步形成，全国范围内循环经济试点稳步扎实推进，技术、标准、信息化网络等循环经济基本工作得到加强。与此同时，一些深层次问题也开始显现，需要尽早重视和解决。

循环经济促进法；推进；实施；建议

1 《循环经济促进法》实施一年来成就显著

1.1 循环经济理念深入人心

循环经济理念在我国有着深厚的思想基础和漫长的发展历程。从古代的“天人合一”思想，崇尚人与自然的和谐，到新中国成立后广泛开展的资源综合利用，再到20世纪末提出的清洁生产，都是与“循环经济”一脉相承的理论。这些理念的产生和发展，不仅标志着我国面临的客观形势发生了变更，更标志着经济社会发展理念不断升级。2009年以来，随着《循环经济促进法》正式施行，全国各地开展了一系列宣传教育活动，国务院及其有关部门、地方人大和政府陆续颁布实施了一批配套法规、规章和规范性文件，循环经济理念逐步深入人心，我国有利于循环经济发展的社会氛围已经形成并不断巩固。

1.2 循环经济发展的制度环境初步形成

《循环经济促进法》明确了发展循环经济的目标、内容、方针、原则，在循环经济发展规划、总量调控、评价考核、生产者责任延伸、重点企业监督管理、统计、标准和产品资源消耗标识等方面建立了相应的法律制度和措施，并提出建立循环经济发展专项资金。在法律起草过程中和生效以后，国务院及其有关部门相继颁布了数十部配套法规和规范性文件，包括：《废弃电子电器回收处理管理条例》、《再生资源回收管理办法》、《国务院关于加快发展循环经济的若干意见》、《“十一五”资源综合利用指导意见》、《国家鼓励的资源综合利用认定管理办法》、《新型墙体材料专项基金征收使用管理办法》、《国务院办公厅关于限制生产销售使用塑料购物袋的通知》、《国务院办公厅关于加快推进农作物秸秆综合利用的意见》等。北京、上海、安徽等10余个省市也陆续制定了发展循环经济的地方性法规规章。2009年12月24日，国务院批复了我国第一个区域循环经济规划——《甘肃省循环经济总体规划》。这些法律法规和规范性文件的有机衔接，标志着我国有利于循环经济健康发展的制度环境已经初步形成。

1.3 循环经济试点稳步扎实推进

“十一五”规划提出要“推动钢铁、有色、煤炭、电力、化工、建材、制糖等行业实施循环经济改造，形成一批循环经济示范企业。在重点行业、领域、产业园区和城市开展循环经济试点”。2005年10月，经国务院同意，国家发展改革委、国家环保总局、科技部、财政部、商务部、国家统计局联合印发了《关于组织开展循环经济试点（第一批）工作的通知》，正式启动国家循环经济试点工作。2007年12月，第二批全国循环经济试点工作启动。在国家循环经济示范试点工作的带动下和《循环经济促进法》的引导下，全国各地循环经济试点在更多领域、更多单位广泛开展。我国在钢铁、有色金属、煤炭、电力、化工、建材等重点行业形成了一批典型企业，初步建成了一批钢铁、有色、建材等行业示范工程，建设了一批示范基地，为国家制定循环经济发展政策积累了有益经验。

1.4 循环经济发展的基础工作得到加强

《循环经济促进法》明确规定了国家鼓励和支持开展循环经济科学技术的研究、开发和推广，鼓励开展循环经济宣传、教育、科学知识普及和国际合作；国务院和省、自治区、直辖市人民政府设立发展循环经济的有关专项资金，支持循环经济的科技研究开发、循环经济技术和产品的示范与推广、重大循环经济项目的实施、发展循环经济的信息服务等。该法实施以来，循环经济的科技研究工作得到加强。纯低温余热发电、干法熄焦、高炉炉顶压差发电、钢渣水渣综合利用、电石渣干法制水泥、高炉回转炉消纳社会废物等一批适用技术得到广泛应用，汽车零部件等机械装备再制造技术，已处于国际领先水平。一批成熟的农业循环经济技术在广大农村也逐步推广。循环经济发展的科研力量日益发展壮大。与此同时，循环经济基础理论研究取得积极进展，并形成一批循环经济研究成果。有关部门发布了循环经济评价指标体系，编制了钢铁、有色金属、建材等10个行业循环经济支撑技术。

2 《循环经济促进法》实施中存在的问题

《循环经济促进法》的出台，标志着我国发展循环经济步入了法制化管理的轨道。应当看到，由于客观原因，法律实施目前还存在着一些问题，迫切需要专门研究，尽快加以解决。

2.1 与现行环保法律法规的衔接和配套政策的制定问题

《循环经济促进法》与环境保护法律体系关系非常密切，该法关于环境保护的理念和制度，已经在相关环境保护法律法规中得到体现。但现行立法中还没有充分体现循环经济“减量化、再利用、资源化”原则，特别是源头控制思想。我国的《环境保护法》实施已经20多年，该法确立的立法目标和基本原则都难以与《循环经济促进法》有效衔接。建议对《环境保护法》等相关法律法规与《循环经济促进法》的衔接进行研究，同时加快研究和建立循环经济与防治“二次污染”相衔接的环境资源法律法规体系。

《循环经济促进法》中明确规定的配套法规包括：全国循环经济发展规划（第12条）、强制回收的产品和包装物的名录及管理办法（第15条）、重点用水单位的监督管理办法（第16条）、禁止在电器电子等产品中使用的有毒有害物质名录（第19条）、限制生产和销售的一次性消费品名录及限制性的税收和出口措施（第28条）、有关废电器电子产品拆解、再利用的行政法规（第38条）、发展循环经济的有关专项资金的使用办法（第42条）、对促进循环经济发展的产业活动给予税收优惠和运用税收等措施鼓励进口节能产品、限制出口耗能高产品的具体办法（第44条）等。在法律起草和实施过程中，其中的一部分配套法规已经制定出台，但截至目前，全国循环经济发展规划、发展循环经济的有关专项资金的使用办法等仍然没有出台。发展循环经济专项资金也尚未建立，各级政府支持发展循环经济的稳定投入机制还未形成，企业缺乏加大投入的内在动力和外在压力。此外，国家循环经济试点验收办法、汽车零部件等机电产品再制造管理办法等规范性文件有助于保障法律的有效实施，但这些文件也尚未出台。

2.2 技术支撑和信息化管理问题

《循环经济促进法》提出发展循环经济的基本前提是科技进步，各项科技发展规划要安排财政资金落实科技促进循环经济任务（第 4，7，42，43，44条等）。实践中，循环经济技术支撑体系建设还较为滞后，技术进步对循环经济发展的支撑与引领作用有待进一步发挥，循环经济重大关键技术研发推广滞后，对循环经济向产品高层次、高效益发展形成了制约。此外，循环经济评价指标体系不完善、不规范，尚不能对循环经济的发展水平作出准确的评估。由于资源利用的统计核算体系不健全，制定综合反映循环经济发展资源生产率指标等评价体系也还存在困难。循环经济信息化管理还有待完善，技术信息系统、废弃物数据库等基础资料的管理信息系统还未建立，企业之间、区域之间、行业之间缺少信息交流和合作。

目前，循环经济发展所必需的统计制度、考核制度、目标责任制度、表彰奖励制度、准入制度和淘汰制度等还有待完善。对汽车、锅炉、电机系统、空调、照明器具、办公设备等量大面广、节能潜力大的重点用能产品，尚未建立起完善的能效标准和能效标识体系、节能监管体系和高效节能产品推广的财税政策支撑体系，资源税改革、开征环境税、完善消费税等税收政策的调整也尚未到位。我国废物回收和资源化产业（静脉产业）仍处于粗放型发展阶段，管理体制不健全，市场不规范，容易造成二次污染，先进技术难以推广和集成，有待通过深入调研，制定科学的管理体制和发展规划，从宏观上指导我国静脉产业的健康发展。

2.3 部门协作和激励政策缺位问题

《循环经济促进法》规定，国务院循环经济发展综合管理部门负责组织协调、监督管理全国循环经济发展工作；国务院环境保护等有关主管部门按照各自的职责负责有关循环经济的监督管理工作。县级以上地方人民政府循环经济发展综合管理部门负责组织协调、监督管理本行政区域的循环经济发展工作；县级以上地方人民政府环境保护等有关主管部门按照各自的职责负责有关循环经济的监督管理工作。上述条款对部门职能职责的规定较为笼统，没有明确发展改革部门、环境保护部门、科学技术部门、商务部门、财政税收部门、统计部门等与发展循环经济密切相关的部门的各自职责和协调机制，不利于部门之间协调协作，形成合力。

循环经济专项资金尚未建立。实际工作中，中央财政主要通过支持节能减排、环境保护及可再生能源发展等措施，对循环经济发展给予支持。而《循环经济促进法》中规定的财政支持、投资倾斜、税收优惠、价格政策等，还没有得到有效落实。

2.4 循环经济的认识尚未完全到位

目前，各地发展循环经济的热情很高，但也存在对循环经济的认识不尽合理。比如，有的将循环经济简单化为废弃物综合利用、清洁生产或者污染防治，没有认识到循环经济是将资源节约、环境保护与经济发展三方面有机结合，对资源减量化、再利用和废物资源化提出的一系列要求和目标，更没有结合当前金融危机、应对气候变化等国内、国际背景和我国面临的资源环境形势来理解循环经济的内涵和意义。有的则将循环经济概念无限扩大，成了“循环经济是个筐，什么都能往里装”，认为建一栋节能大楼、解决几户居民供暖设施、“少开一天车”等都是在发展循环经济。有的虽然提出了发展循环经济的目标，但未能真正落实到实际行动上，发展循环经济变成了口号。这些认识没有从循环经济的产生、发展和法律要求入手，对概念的外延随意扩大或者缩小，长此以往，将对循环经济的健康发展产生严重危害。

3 推进《循环经济促进法》有效实施的建议

3.1 进一步深化对发展循环经济的认识

在当前形势下，发展循环经济具有更深远的意义。第一，大力发展循环经济是应对金融危机冲击的有效措施。2009年以来各国应对金融危机的措施中，许多主要发达国家在刺激经济的过程中，十分重视产业升级，加快产业结构调整，培养引领未来全球产业发展的增长点。应当看到，“减量化、再利用和资源化”是发展循环经济的基本原则和方法，提高资源能源效率和减少污染排放是发展循环经济的目标。因此，循环经济的大力发展，有助于促进产业结构优化和可持续消费模式的建立。第二，大力发展循环经济是应对气候变化挑战的具体实践。气候变化问题是21世纪人类社会面临的严峻挑战之一，需要国际社会携手合作，共同应对。2009年8月，全国人民代表大会常务委员会通过《关于积极应对气候变化的决议》，在“采取切实措施积极应对气候变化”一部分中，明确提出要“大力发展循环经济，淘汰落后产能和产品，不断提高资源综合利用效率。”发展循环经济，依法促进在生产、流通和消费等过程中的“减量化、再利用、资源化”，就可以在实现经济增长的同时，有效减少资源消耗和污染物排放，提高经济社会发展的总体质量。第三，大力发展循环经济是全面建设小康社会的重要内容。我国正处于全面建设小康社会、加快推进社会主义现代化的关键时期，《循环经济促进法》实施以来，我国相继制订并实施了汽车、钢铁、纺织、装备制造、船舶、电子信息、轻工、石化、有色金属、物流等10个重点产业调整和振兴规划。通过淘汰落后生产、鼓励科技创新等措施，实现产业提升和优化布局。发展循环经济，既是应对挑战的客观要求，也是我国实现可持续发展的内在要求和历史机遇；既着眼于共克时艰，也标志着经济转型。

3.2 抓紧制定出台循环经济发展规划

循环经济发展规划是国家对循环经济发展目标、重点任务、保障措施和约束指标等进行安排和部署的指导性文件，是保障循环经济有序、有重点、有步骤发展的依据。按照《循环经济促进法》的规定，发展循环经济是国家经济社会发展的一项重大战略，应当遵循“统筹规划、合理布局，因地制宜、注重实效，政府推动、市场引导，企业实施、公众参与”的方针。国务院有关部门应当抓紧编制全国循环经济发展规划，各地应当抓紧编制本区域循环经济发展规划，确定发展目标，明确政策措施，促进循环经济的有序发展。该法自实施至今已有一年的时间了，截至目前，仅有甘肃省循环经济发展规划于2009年底获得批准。建议有关部门应当尽快研究全国循环经济发展规划的制定，各地应当抓紧编制本区域循环经济发展规划。

3.3 尽快制定循环经济促进法配套法规和规范性文件

建议有关部门尽快制定强制回收的产品和包装物的名录及管理办法，鼓励、限制和淘汰的技术、工艺、设备、材料的产品名录，限制生产和销售的一次性消费品名录，禁止在电器电子等产品中使用的有毒有害物质名录、汽车零部件再制造管理办法等部门规章。

此外，有关部门在审查和制定有关资源管理和环境保护法律政策的过程中，应当坚持以循环经济的减量化、资源化、再利用原则为指导，设计法律制度。在资源管理法律制度中，突出节约优先的原则，不断完善提高资源综合开发能力和回收利用率的制度，大力提高资源的利用效率。在环境管理法律制度中，突出预防为主的原则，实现污染防治从“末端控制”向“全过程控制”的转变，从最初的主要规定少排放、减轻污染的要求，发展为无害化、再利用、资源化的要求，努力消除造成环境污染的根源。

3.4 完善激励政策

建议有关部门抓紧设立发展循环经济专项资金，支持循环经济的科技研究开发、循环经济技术和产品的示范推广、重大循环经济项目的实施、发展循环经济的信息服务和能力建设。研究制定资源循环利用产业税收优惠政策。创新金融支持政策，对循环经济重点项目，银行业金融机构优先给予信贷支持。

3.5 加强科技支撑

建议有关部门加快组织关键技术研究，为发展循环经济提供技术支撑；加快示范与基地建设，提供经济、政策、管理相结合的有效模式；加快适用技术推广，促使循环经济相关产业规模化发展；加快科学技术基础研究，提高循环经济持续发展能力。

3.6 建立统计、评价和考核制度

建议有关部门抓紧研究制定反映循环经济发展成效的指标体系和对各地发展循环经济的指标完成情况的考核奖励办法，对作出突出贡献的单位和个人给予表彰奖励；建立健全循环经济统计制度。

3.7 将循环经济约束性指标列入“十二五”规划

国民经济和社会发展规划是由全国人大审议通过的，具有最高的法律效力。“十一五”规划明确规定要“加快循环经济立法”，并建立了单位国内生产总值能耗降低、二氧化硫减排、化学需氧量减排等多项约束性指标。目前，立法任务已经完成，从全国单位国内生产总值能耗降低、二氧化硫、化学需氧量减排的完成情况和各方面的统计来看，到期完成目标是很有希望的。建议在起草“十二五”规划时，把发展循环经济作为国家经济社会发展的一项重大战略，融入国民经济和社会发展的各个方面，使循环经济成为转变发展方式、调整产业结构、优化消费模式、建设“两型”社会、实现科学发展的有效实现途径，成为培育新的经济增长点和新兴战略性产业的重要内容，同时使循环经济成为国家实现节能减排目标、发展低碳经济、应对全球气候变化的关键举措。考虑将循环经济约束性指标写入“十二五”规划，为循环经济的发展提供进一步的法律保障。

Thinking and proposals for the effective implementation of Circular Economy Promotion Law

SUN Youhai1，DING Min2
（1.National Environmental Advisory Committee，Beijing 100035，China;2.China University of Political Science and Law，Beijing 102249，China）

The promulgation and implementation of"Circular Economy Promotion Law"was an important step to achieve the strategy goal put forward by the CPC Central Committee of developing circular economy in large-scale.It was implemented over a year,and had achieved positive results.The concept of circular economy gradually enjoyed popular support.It was conducive to form a system environment of developing of circular economy.The pilot projects had made a steady progress across the country.Technology,standards,information networks,and other circular economic fundamentals work had been strengthened.At the same time,a number of deep-seated problems have begun to appear.More attention and solution should be paid earlier.

Circular Economy Promotion Law;promotion;implementation;proposals

F049

A

1674-0912（2010）02-0006-04

2010－01－25）

孙佑海（1954-），男，山东荣成人，吉林大学法学学士、民法学硕士，南京农业大学管理学博士。