我国铀资源勘查开发投融资多元化研究

马 杰，王玲玲

(东华理工大学地质资源经济与管理研究中心，江西 抚州 344000)

随着国民经济的快速发展，核电作为安全、经济、清洁和可持续发展的能源，已经成为各级政府的共识。铀矿作为战略性矿产资源，也受到了更加广泛的关注。我国已经制定了《核电中长期发展规划(2005～2020年)》，即到2020年建成核电装机容量4 000万kW，在建1 800万kW，建成核电装机容量约占总装机容量的4%。按照一座100万kW压水堆核电机组，首炉装料需要天然铀400t，按每年换料需要的天然铀约为175t计算，到2020年我国核电发展累计需要天然铀60110t。然而，目前国内天然铀产量仅约为1200t，根据核工业铀矿冶系统规划，到2020年，我国天然铀年产量只能达到3870t。国内需求的剧增和现有铀资源量的不足，以及铀市场价的快速上扬，正在强烈刺激着我国需要加大铀资源的勘查和开发力度。

为满足核工业对铀矿原料的需求，在保证国家对天然铀产品实施宏观控制、统一管理、有序开发的前提下，如何建立铀资源勘查开发多元化投资体制，允许社会资金参与投资，加快国内铀矿资源的勘查开发工作，是需要认真研究的问题。

1 国外铀资源勘查开发投融资现状

在成熟市场经济国家里，能源矿产勘查属商业性矿产勘查活动。虽然铀是重要的能源矿产和战略资源，但是所有铀矿业活动是公开的，只要守法、纳税，并能进行环境保护，进入铀矿业便没有门槛。国家鼓励各种性质的资本注入，经过逐步演变，已形成铀矿勘查开发多元化投融资模式。借助于成熟的矿业资本市场，国家对勘探采矿类上市进行分类管理，通过税收优惠、勘查补贴、基础设施建设等方面,给予铀矿业融资政策支持。随着资金的不断注入，找矿方法技术的不断创新，新的铀矿产地不断被发现。

1.1 美国的铀矿业现状

美国军方在储备了足够的军需铀(4.714×105t)之后，于1968年宣布，军购铀活动结束。从此，铀与其他矿产品一样，可以在矿产品市场上交易。1968年8月，铀有了第1个“交易价”(transaction value)。从此，铀作为一种矿产品，正式步入商品交易市场。

美国的铀矿勘查、铀生产和市场销售等活动，均由私营公司进行，属市场行为，联邦政府对这些活动没有限制(进出口铀例外)，境内外公司都可以在美国从事铀活动。对本国各公司在境外从事铀的勘查、生产活动，美国政府没有任何限制性的政策。对于在美国境内从事铀勘查活动的所有境内外公司，则必须在美国核管理委员会(NRC)注册登记，并持有核管委会颁发的许可证。

1.2 加拿大铀矿业现状

加拿大是目前世界上最大的产铀国，天然铀产量占全球总产量的约1/4。早在1947年，加拿大联邦政府就取消了对私人勘查、开发铀矿的禁令，加拿大最大的铀业公司——CAMECO从90年代初就逐步向私有化方向发展。目前，为了发展加拿大铀矿业，与市场经济国家发展经济一样，引进外资、铀业公司私有化、发行股票向社会融资等手段，是加拿大进行铀矿勘查、开发的基本集资方法。

2 我国铀资源勘查开发投融资中存在的问题

我国铀矿地质事业起步于20世纪50年代中期，作为关系国家安全的军民两用战略性资源。几十年来，我国对铀一直实行专营体制，其勘查开发也一直是由核工业铀矿冶系统进行。所以，铀矿作业没有完全市场化，缺乏竞争机制。导致铀矿地质勘查开发工作，仍由中国核工业集团公司独家经营、国家投资，投资主体单一，资金投入不足。

2.1 立法缺失、政策模糊

我国目前与铀矿勘探开采有关的法律只有《中华人民共和国矿产资源法》，只是对铀矿勘探开采审批权限作了原则性的规定，而对铀矿在吸纳社会资金方面的法律条文很少。另外，目前我国虽有《探矿权采矿权转让管理办法》，但只规定了矿业权的一般转让形式即买卖，而矿业权的出租、抵押等可能引起矿业权转让的其他情形，却仍然无法可依，这在相当程度上限制了矿业权人对其权利的充分利用，而矿业权的抵押常常是矿业公司融资的必要手段。因此，从以上分析可看出，目前我国在铀矿勘探和开采的融资方面，既无法律和行政法规，也无有效的部门规章对之进行明确规范。由于没有相应的法律法规，我国铀矿业的管理主要是靠政策，再加上国务院机构的改革等各种因素，铀矿业的有关政策也很模糊，缺乏可操作性。

2.2 体制不完善

从主管部门来说，自1955年成立第三机械工业部主管我国核工业发展以来，我国的核工业主管部门几经变迁，目前铀矿资源的管理涉及矿产资源管理、环境保护、卫生及能源部门等多家单位。从而出现有的事情大家都来管，有的事情大家都不管的现象。

从管理部门职责定位来说，政府矿政管理部门其功能是“管理”还是“服务”，“管理”管什么，中央和地方职责分工如何，铀矿勘探开发是否应市场化，市场化后投资及收益如何分配，市场化下如何保证国家的铀资源供应，市场化前后制度衔接等问题，都没有明确。

2.3 管理不到位

由于以上所说的立法缺失、政策模糊以及体制不完善等原因，在具体实践中则表现为管理不到位。

首先，铀矿资源信息管理混乱。除中核集团掌握铀矿勘探资料外，地矿、煤田、建材等地勘部门也都掌握有部分资料，导致各开发主体间的信息分散，难于共享。其次，对非法开采现象监管不力。随着国际铀矿价格的上升，有些没有铀矿开采资质的单位，以开采其他矿种为掩护，实际偷采铀矿。

2.4 投资建设矿山企业过多，投资与布局相当分散

由于我国的铀矿资源规模小,分布广,加上当时特殊的国情,遍地开花。而对每一个矿山企业的建设，特别是基础、辅助、后勤设施建设太过齐全，企业办社会现象严重，显得投资规模与矿山生产建设规模不对称。小矿山投资相对过大，显得浪费，大矿山投资相对过小，显得投资不足。

2.5 矿产勘查资本市场发展缓慢

20世纪70年代末以来，我国经济体制改革推动了资本市场的萌生和发展，在政府和市场的共同推动下，我国资本市场规模不断壮大，制度不断完善，市场体系不断健全。但是，目前我国资本市场对矿产勘查融资以及勘查业发展的支撑力度却相对薄弱，基本没有对铀矿资源的勘查开发提供支持。我国矿产勘查资本市场发展缓慢，主要表现在缺乏矿产风险勘查资本市场板块，也没有对勘查行业上市的相关管理制度和行业标准。同时，矿产勘查投资基金有待发展。目前，我国政府成立的地勘基金(周转金)，从实际运行情况看，既没有起到外国政府成立勘查补助基金的作用，也不具备投资基金的功能，因而其作用非常有限。

2.6 金融中介部分失灵，非金融服务机构不健全

我国金融中介失灵主要表现在，国内储蓄资源越来越难以转化为国内投资资金。同时，长期以来，我国的银行系统都是以国有经济为主要服务对象，国有银行的绝大部分资金都归国有企业占有和使用。这部分经济类型企业活力明显不足，经济效益长期低下，而非国有矿业企业很难获得国有银行的有效服务。

其次，由于我国矿业资本市场发展缓慢，为其服务的中介机构也相当不成熟和完善。例如，我国的铀资源储量评估中存在许多问题：新的评估体系正在形成，但是尚不完善；评估师及评估机构的权利、义务没有真正的法律保障，监管措施不得力；评估机构的业务范围、影响力、权威性有待增强，评估的软、硬件设备需改善等。

3 对发展我国铀资源勘查开发多元化投融资的建议

3.1 完善法律法规、明确政策

健全的政策法规是增强铀矿资源勘查开发工作投融资吸引力的重要保证。当前，政府应该针对现行有关铀矿资源勘查开发投融资体制制定相应的法律法规,对投融资行为进行规范和约束，为铀矿资源勘查开发工作投融资活动提供良好的保障机制。同时,政府还应根据市场的变化,不断修正和调整现行法令,及时补充新的法律对新生事物进行规范,使铀矿资源的投融资体制有法可依,避免法律滞后、过时和短期效应。另一方面,政府应严格执法,提高违法者的机会成本,做到执法必严。

3.2 理顺管理体制，明确政府职能

由于从计划经济体制向市场经济体制转变的改革不够彻底,我国现阶段实际处于两种体制并存的局面。因此，我们应理顺管理体制，对铀资源应实行国家一级管理，即铀矿探矿权与采矿权的管理依托于所有权，实现一级管理，地方的铀矿管理部门属于派出机构。在国家铀资源管理部门管理下，对全国铀矿分布类型、品位、开发远景等所有资料，进行全面的普查、整理、归类，并及时更新，实现我国铀资源的统一规划、有序开采。

同时，政府应尽快找准自己的位置,明确自身的职能，准确将政府职能定位为制度和投资环境的提供和维护者,以及宏观经济的调控者。

3.3 完善地勘单位企业化改革、明确企业主体地位

加快推进国有地勘单位事企分开进程，培育合格的地质(调查和勘查)市场主体。政府可以通过建立专项基金，推动国有地勘单位的企业化改革，逐步建立以现代产权制度为基础、以资本运营为核心的现代勘查企业、资源公司、矿业(集团)公司。同时，鼓励中小勘查企业向“专、精、特、新”方向发展，形成与大型矿业企业集团公司分工协作、专业互补的关联产业群体，扶持“优强”中小资勘查企业、资源公司、矿山开采企业发展，培育合格的市场主体。

3.4 构建多元化的投资主体、积极利用多元化的融资方式

发展铀矿资源勘探开发工作，单纯依靠政府投资是不够的，应逐步由政府一元化投人转变为政府、企业、个人、社会多元化的投入。为此，必须打破行业垄断，降低门槛，简化手续，广泛动员民间资本等各种社会力量，投入铀矿资源勘探开发工作。

筹措资金借鉴国际发达国家的经验，积极利用新兴的融资方式，广泛吸纳民间资金用于发展我国的铀矿资源勘探开发工作。具体可通过引入风险投资或私募股权投资、信贷资金、组织风险勘探投资基金、股票、债券等多种方式来融通资金。

3.5 完善矿业资本市场建设及矿业权市场建设

加强和完善证券管理部门、股票交易所及金融投资机构对矿业融资政策规则的制定和上市矿业公司的监督管理职能,推动勘查资本市场的建立。支持和鼓励铀矿勘探公司、矿业公司到矿业资本市场上融资。鼓励国家政策性银行为铀矿业项目融资提供贷款,积极研究开发适应矿业企业发展的信贷服务项目。此外，矿业权流转制度的完善及矿业权市场的建立和完善，能使资本在各主体间自由流动，从而达到资源的最优化配置，充分发挥资源的效用。

3.6 加强矿业资本市场服务机构的制度建设

应重点加强矿产储量及相关参数评估确认机构、矿产勘查开发可行性研究报告审查确认机构、矿业上市信息咨询服务机构等中介组织建设，规范其执业行为。目前，我国在这些方面已经有了一定基础，如储量评审中心、资产评估单位、矿山设计院、技术经济咨询中心等机构和储量评估师、资产评估师、矿权评估师等具有执业资格的相关人才。以此为基础进行改造，并通过执业实践，可形成较为完善的矿业资本市场服务体系。此外，相关专业中介服务机构,如法律、审计、评估、财务顾问等,也是矿业资本市场和矿业权流转市场必要的支持服务体系的重要组成部分,需要在专业化的基础上逐步完善。

3.7 加快建立信用担保体系

要加快建立以矿业企业为主要服务对象的信用担保体系,为矿业企业融资创造条件。建立和完善担保机构的准入制度、资金资助制度、信用评估和风险控制制度、行业协调与自律制度。

总之，为了保证地质勘查工作的顺利进行，铀资源进一步增长和满足战略储备的要求，不应该仅仅依靠国家财政资金的投入，而应该积极探索铀资源勘查开发渠道，鼓励地方政府、企业和民间资金投资铀矿地质勘查工作。按照“谁投资、谁受益”的原则，明确铀资源属于国家，吸收除国家以外的其他投资主体进行投资，明晰资金筹资渠道、筹资方式等，以保证铀资源地质勘查费用的投入，确保我国核电的发展和军事工业的需求。

[1] 杨浩.商业性地质融资瓶颈须打破[J].中国国土资源经济,2006(3).

[2] 宋国明.加拿大铀矿勘查工作投资与开发政策[J].国土资源情报,2005(10).

[3] 谈成龙.美国的能源、矿业政策及铀矿业现状[J].中国核工业,2007(6).

[4] 沙景华,佘延双.矿业融资的国际比较与分析[J].中国矿业,2008(1).

[5] 李建华.地质工作体制及商业性矿产勘查体制改革研究[D].中国地质大学博士学位论文,2007(4).

[6] 鲍荣华. 建立稳定的法规制度全面鼓励外商投资中国铀矿勘查工作[J].资源经济,2006(5).