第十五讲：水利安全生产监督管理

主讲人：雷明进

（主讲人单位：汉江水利水电（集团）有限责任公司）

一 安全生产的概念及安全生产的紧迫性

随着人类社会的发展，安全已成为人类求得生存和发展的最基本条件，为整个人类所共识。安全的含义一般理解为没有伤害、没有损失、没有威胁、没有事故发生，也可理解为客观事物的危险程度能够为人们普遍接受的状态，换言之，只要人们能够接受某种危险所造成的后果，就被认为是安全的。因此，安全的概念是动态的，随着社会文明的进步而不断丰富和发展。安全生产是指在社会生产过程中控制和减少职业危害因素，避免和消除劳动场所的风险，保障从事劳动的人员和相关人员的人身安全健康以及劳动场所的设备、财产安全。狭义的安全生产，是指国家和企业为了预防生产经营过程中发生人身和设备事故，形成良好的劳动环境和工作秩序而采取的一系列措施和开展的各种活动。广义的安全生产，不仅指企业在生产经营过程中的安全，还应是全社会范围内的生产安全。

国际上，发达国家的安全生产管理经历了自然本能反应（自发管理）、依赖严格的监督（国家强制）、独立自主管理（企业自主管理）和互助团队管理（团队文化建设）四个阶段。安全文化深得人心，已融入每一角落。在生产经营活动中，员工自己自觉遵守而且帮助别人遵守各项规章制度和标准，观察自己岗位且留心他人岗位的不安全行为和条件，将自己的安全知识和经验分享给其他同事，关心其他员工的异常情绪变化，提醒安全操作，并将安全作为集体荣誉。

与此相比，我国安全生产管理水平与发达国家之间还有相当大的差距，刚刚进入到第二个阶段，即依赖严格的监督（国家强制）阶段。从本质上讲，在这个阶段，国家和生产经营单位已建立或正在建立安全生产法律法规、管理系统和规章制度，各级安全责任制基本形成并对未履行责任者进行必要的处罚，各级生产主管对监督和控制本部门安全的重要性有了一定的认识，并制订了具体的安全目标，所有的人都能够把安全视为一种价值，并系统而有针对性地进行安全培训。但大多数人在实际行动中往往是被动的，遵守安全规章制度仅仅是害怕受到处罚。当前，我国在法律法规体系方面习惯采用行政手段，而不是法律手段来管理安全生产，法律法规的可操作性差，职业安全与健康标准不健全，亟须的法规空缺，有些法规还存在着重复和交叉等。在政府安全生产管理体制方面，“政府统一领导、部门依法监管、企业全面负责、群众参与监督、全社会广泛支持”的安全生产工作格局尚未形成。在安全生产保障机制方面，工伤保险体系、技术保障体系、安全生产投入、中介机构、事故预警与救援、职业安全和技术培训体系、安全技术和安全管理人员队伍建设等方面均存在缺陷。在社会制约机制方面，法律、行政、舆论、安全资信、银行监管、保险、工会、事故伤亡者及其家属等各个层面尚未形成统一的监督制约机制，对政府和企业以及员工均未全面形成安全生产方面的压力。因此，我国的安全生产管理任重而道远。

二 加强水利安全生产监督管理刻不容缓

水利部对安全生产工作历来高度重视并加强领导，2008年经国务院批准，水利部增设了安全监督司，水利安全生产得到进一步加强。水利行业以水利安全生产“三项行动”和“三项建设”为主线，在安全生产薄弱环节和重点领域，加大监督检查和隐患排查治理力度，加强安全基础工作，广泛开展宣传教育，有力推动了水利安全生产工作，保持了水利安全生产形势总体稳定的良好态势。

但是，水利安全生产形势依然严峻。一是水利工程尤其是水库安全运行隐患较多。各类水利工程点多面广量大，经过多年运行，老化失修，安全隐患多，安全管理基础薄弱。特别是病险水库以及中小型水库，存在较多的安全隐患，2009年发生了两起造成不良社会影响的事故。二是清理违规小水电站工作任务依然十分艰巨。一些地方小水电站建设管理体制不完善，责任不明确，安全措施不落实。特别是一些地方受利益驱使，对违规小水电建设置若罔闻，对严重危及人民生命财产安全的事故隐患麻木不仁，“四无”水电站造成的安全隐患还大量存在，是安全事故的多发领域。2009年由此引发的较大事故占水利较大事故的100%，事故死亡人数，占到事故死亡人数的1/3以上。三是仍有一些单位对安全生产工作重视不够，安全责任制不落实，安全制度不健全，安全措施经费无保障，安全管理不规范，违规违章现象时有发生，引发的事故占事故总量的90%以上。四是随着我国为抵御国际金融危机不利影响而实施的积极财政政策大幅度增加了水利投资，水利建设迎来一个新的投资高峰和建设高潮，开工项目多，范围广，时间紧，任务重，要求高，对前期工作、施工组织、建设管理和安全监管带来严峻挑战，2009年水利工程建设方面发生的事故占事故总起数的90%以上，占死亡人数的60%以上。因此，强化安全生产监管刻不容缓。

三 建立健全安全生产责任制是水利安全生产监督管理工作的核心

安全生产责任制是各级政府、各政府职能部门、各生产经营单位及其管理部门、各级领导、各有关负责人及各类人员所规定的在各自职责范围对安全生产应负责任及未履行责任时应受到的处罚的制度。

安全生产责任制随着安全生产问题的日益突出而逐渐引起重视并不断完善。早期的安全生产责任制是政府对企业提出的要求，1970年12月11日，《中共中央关于加强安全生产工作的通知》首次提出党管安全和实行责任追究的要求，并在其后的一系列文件中把安全生产责任制逐步确定为各级、各单位、各部门必须建立、所有人都必须遵守的重要制度。而《安全生产法》则首次从法律上确立了安全生产责任制的地位及作用，并规定“国家实行生产安全事故责任追究制度，依照安全生产法和有关法律、法规的规定，追究生产安全事故责任人员的法律责任。”

2004年1月 《国务院关于进一步加强安全生产工作的决定》、2009年《党政干部问责暂行规定》都对安全生产责任制作了详细规定，表明党和国家已经将安全生产责任制作为党政干部政绩考核的重要内容。安全生产责任制的不断健全与完善，对促进我国安全生产形势总体趋于平稳发挥了重要作用。

建立水利安全生产目标责任体系非常必要。一方面，建立安全生产责任制是党和政府的一贯要求。胡锦涛总书记明确指出，各级党政干部要树立抓经济建设是政绩，抓安全生产也是政绩的观念。《国务院关于进一步加强安全生产工作的决定》提出:要认真落实各级领导安全生产责任。地方各级人民政府要建立健全领导干部安全生产责任制，把安全生产作为干部政绩考核的重要内容，逐级抓好落实。同时决定,在全国建立安全生产控制指标体系，并要求安全生产综合监管及其他负有安全生产监督管理职责的部门要在政府的统一领导下，依照有关法律法规的规定，各负其责，密切配合，切实履行安全监管职能。另一方面，建立安全生产责任制也是应对水利安全生产严峻形势的必然选择，更是落实安全生产法律法规的具体措施。

四 水利安全生产监督管理工作的主要内容

当前，水利安全生产监督管理工作的重点，就是要认真落实国务院关于安全生产监督管理的有关要求，以“三个突出”为重点，不断巩固水利安全生产“三项行动”成果，维持安全生产的良好秩序；以“三个加强”为着力点，深入推进“三项建设”，构建水利安全生产长效机制，尤其要进一步加强水利工程建设和运行、农村水电站及其配套电网建设和运行、水文测验、水利工程勘测设计、水利科学研究实验与检验、水利旅游等水利重点领域的安全生产监督管理，坚决杜绝重特大安全事故，控制较大和一般安全事故，继续保持水利安全生产总体稳定的良好态势，为水利又好又快发展提供坚实的安全保障。

1.做到“三个突出”

一是突出预防为主。要加强教育培训；加强安全隐患排查，尤其是要加大对病险水库的安全隐患排查力度，同时推动其他水利行业隐患的排查；加强制度体系建设，建立健全各类安全规章管理制度。二是突出加强监管，尤其是要加大地方各级水行政主管部门的安全监管力度。三是突出落实责任，要根据国家安监总局明确的安全生产管理职责，把水利安全生产责任细化落实到部安全生产领导小组各成员单位、各流域机构和各级水行政主管部门。

2.巩固“三项行动”成果

一是继续开展水利安全生产执法行动，重点打击整治违法、违规违章行为。对违规小水电建设，违反安全设施“三同时”规定的在建水利工程项目，违反规章制度以及瞒报生产安全事故和重大隐患隐瞒的行为进行严厉打击。二是继续开展水利安全生产治理行动，着力解决水利重点领域安全生产突出问题。继续加大病险水库除险加固工作力度；全面检查和重点督察在建和已建农村水电工程安全生产和安全度汛情况；组织开展淤地坝全面检查摸底、安全风险评估和隐患治理；加强防汛抢险和事故应急救援队伍建设，完善应急装备；落实安全技术措施、安全生产条件和安全生产费用；杜绝“三违”现象；建立水利重大安全隐患挂牌督办制度，加强隐患治理。三是继续开展水利安全生产宣传教育行动，增强水利安全意识。利用电视、广播、报纸、网络等各种媒体手段，宣传安全发展理念和安全生产法律法规，普及安全生产知识。通过多种方式，宣传安全法制意识，推进安全文化建设，加强水利企事业单位主要负责人、安全管理人员和特种作业人员培训，抓好新上岗人员安全教育，增强全员安全技能培训。宣传推广安全生产工作的典型经验和做法，推进安全生产示范单位建设，进一步提高广大干部职工安全生产监管水平和安全生产操作技能。

3.深入推进“三项建设”，构建水利安全生产长效机制

一是推进水利安全生产法制体制机制建设，进一步健全和落实地方政府、水行政主管部门和管理单位的水库大坝安全责任制、病险水库除险加固责任制、政府监管职责以及项目法人、勘察设计、施工、监理等单位的安全生产主体责任，建立水利安全生产目标责任体系以及奖励和责任追究制度。应抓紧出台《水利安全生产安全监督管理规定》《小型水库安全监督管理暂行办法》《水利工程建设安全生产监督管理规定》《水利水电建设项目安全评价管理办法》《水利生产安全事故报告和调查处理规定》以及《水利行业安全教育培训办法》等部门规章和规范性文件，加快修订 《水工建筑物强震安全监测技术规范》《混凝土大坝安全监测技术规范》《水利水电工程劳动安全与工业卫生设计规范》等技术标准。

二是推进水利安全生产保障能力建设，强化水利安全生产工作基础。应在加大病险水库除险加固投入力度的同时，落实小型水库的管理机构、看护人员和养护经费，完善水库大坝安全监测、水雨情测报和通信预警设施。应建立和完善各类水利安全生产事故尤其是水库可能发生的生产安全事故的预报、预警、预防和应急救援机制，制定应急管理的规章制度，进一步建立和加强各级应急救援队伍建设，加强应急救援培训和演练，增强应急救援能力。还应加快水利安全监督信息系统建设，研究开发和推广使用新技术、新设备、新工艺和新材料，不断改善水利职工的劳动条件和生产作业环境。

三是推进水利安全生产监管监察队伍建设，提高水利安全监督工作能力。应结合流域机构和地方政府机构改革，进一步建立健全水利安全生产监督管理机构，充实监管人员，配备相应装备，保障专项经费。应加强与有关部门的沟通协调，落实小水电监管职责，出台关于加强小水电管理工作的有关指导意见。应开展水利行业安全资质（资格）管理体系和安全评价、评估体系研究，规范有关安全生产评价、检测机构和人员资质、资格管理，培育水利安全生产评价、检测等社会中介服务机构，逐步建立水利安全生产技术支撑和咨询服务体系。

五 水利安全生产监督管理的主要途径和方法

水利行业包括水行政主管部门（政府职能部门）及派驻机构、水利工程管理（含项目法人）、水利工程建设、农村水电站及配套电网建设与运行、水文测验、水利工程勘测设计、水利科学研究实验与检验、后勤服务和综合经营（生产经营）、中介机构等多种类型的单位和水利系统外接受水行政主管部门监督检查的单位，在安全生产监督管理过程中，应根据单位性质的不同确定具体的监督管理内容和方法。

水行政主管部门的安全生产监督管理应逐级进行，主要内容包括：履行安全生产监管职责情况；建立完善安全生产法规、标准情况；建立和执行安全生产监督管理制度情况；制定和落实安全生产控制指标情况；重、特大事故的防范措施和应急救援预案；重大事故隐患督促检查和整改情况；开展安全生产专项整治和执法情况等。

水行政主管部门安全生产逐级监督检查的主要方式应根据实际情况灵活掌握，一般采用以下几种方法：根据实际情况和上级要求制定安全生产相关规定和标准以及工作方案，要求各级（包括本级）水行政主管部门逐项实施；定期或根据需要组成专业或综合安全生产督察组深入各地、各级水行政主管部门进行督察；根据安全生产实际情况和安全生产形势的发展及时听取下级水行政主管部门的工作汇报并形成汇报制度；向有关部门和人员询问、了解安全生产监督管理情况；深入下级水行政主管部门查阅有关规范性文件、安全生产责任书、安全生产控制指标、监督执法案卷和有关会议记录等文件资料；抽查生产经营单位和生产经营现场，检查和验证安全生产监督管理实效；对下级水行政主管部门履行安全生产监管职责情况进行综合评价，并反馈监督检查意见；定期对下级水行政主管部门的安全生产监督管理工作绩效、安全生产责任目标完成情况以及事故情况进行考核并提出指导意见。

水行政主管部门对水利生产经营单位和水行政主管部门安全生产监管对象的安全生产监督管理可采取全面检查、抽查或派驻监督管理机构等方式进行，主要内容应包括：《安全生产许可证》等准入或资格证书办理情况；安全防护设施、文明生产（施工）措施费用的提取和使用情况；安全生产管理机构设置和专职安全管理人员配备情况；各类人员安全生产培训、考核和持证情况；安全生产措施计划制定和实施情况；安全生产教育培训计划制定和实施情况；员工工伤保险和现场作业人员意外伤害保险办理情况；职业危害防治措施制定情况，安全防护用品（用具）和安全防护服装的购置、配备及使用管理情况；生产（施工）组织设计和专项方案编制、审批及实施情况；生产安全事故应急救援预案的建立、演练与救援器材落实情况；生产经营单位内部开展安全生产检查和事故隐患整改情况；重大危险源的登记、公示与监控情况；生产安全事故的统计、报告和调查处理情况等。

水行政主管部门对生产经营单位的安全生产监督管理依据国家有关规定和水行政部门安全生产监督管理职责，由各级水行政主管部门或其派驻机构以及委托的监督管理机构进行，通常采用以下主要方式：

一是日常监督管理。包括听取工作汇报或情况介绍；查阅相关文件资料和资质资格证明；考察、问询有关人员；抽查现场或勘察现场，检查履行职责情况；反馈监督检查意见。

二是安全生产市场准入的动态监管。依照有关法律、法规的规定，对涉及安全生产的事项需要审查批准（包括批准、核准、许可、注册、认证、颁发证照等）或者验收的，必须严格依照有关法律、法规和国家标准或者行业标准规定的安全生产条件和程序进行审查，不符合有关法律、法规和国家标准或者行业标准规定的安全生产条件的，不得批准或者验收通过；对于承建水利工程项目施工企业未取得安全生产许可证，或跨行业承揽工程未经行业主管部门认可，或发生过重大责任事故后未经主管部门审查认可的工程项目，不准开工；发现未取得安全生产许可证而从事生产经营活动的单位，严格按照《安全生产许可证条例》进行处罚；取得安全生产许可证后，对降低安全生产条件的，暂扣安全生产许可证，限期整改，整改不合格的，吊销安全生产许可证；对于发生重大事故的单位，立即暂扣安全生产许可证，并限期整改。生产安全事故所在地行政主管部门（跨省生产或作业、施工的事故所在地省级行政主管部门）要及时将事故情况通报给发生事故单位的安全生产许可证颁发机关；对向不具备法定条件的单位出具审查合格意见或批准承建水利工程项目施工企业未取得安全生产许可证的项目开工的，要严肃追究有关主管部门的违法责任。

三是依法对生产经营单位执行有关安全生产的法律、法规和国家标准或者行业标准的情况进行监督检查。包括进入生产经营单位进行检查，调阅有关资料，向有关单位和人员了解情况。对检查中发现的安全生产违法行为，当场予以纠正或者要求限期改正，对依法应当给予行政处罚的行为，依照《安全生产法》和其他有关法律、行政法规的规定作出行政处罚决定。对检查中发现的事故隐患，应当责令立即排除，重大事故隐患排除前或者排除过程中无法保证安全的，应当责令从危险区域内撤出作业人员，责令暂时停产停业或者停止使用，重大事故隐患排除后，经审查同意，方可恢复生产经营和使用；对有根据认为不符合保障安全生产的国家标准或者行业标准的设施、设备、器材予以查封或者扣押，并应当在15日内依法作出处理决定。