英国的水资源法和生态环境用水保护

胡德胜

（西安交通大学法学院，710049，西安）

英国年均降水量约1000mm，北部和西部山区的年降水量超过1600mm，中部和东部则不足800mm。降水在时间分布上比较均匀。短程河流和小面积湖泊（池塘）、湿地较多。世界粮农组织的统计显示，英国每年可更新水资源量为1 470亿m3（全部为内有可更新水资源量，其中地表水 1 462亿 m3， 地下水 980亿 m3，重复部分900亿m3），人均年水资源量约2 410 m3。考虑陆地面积以及海洋性气候、终年温和湿润的特点，英国属于水资源既不十分丰富、也不缺乏的中等国家。在水资源管理中，英国从20世纪60年代开始关注生态环境用水，目前已经形成了比较完善的规范和保障体系。

一、英国水资源法律与政策

1.水资源法律与政策的历史发展

英国有3种不同的法系：普通法系在英格兰和威尔士施行，大陆法系在苏格兰施行，与英格兰相似的法律传统在北爱尔兰施行。普通法是英国传统法律制度的重要特色。而且，习惯上英国国会未经苏格兰议会或者北爱尔兰议会同意不为其立法。因此，这里主要讨论英格兰和威尔士的水资源法律与政策（如未经特别指出，“英国”一词，仅指英格兰和威尔士）。

英国水资源法律与政策的历史发展可以大致划分为早期河岸权理论、后期河岸权理论和国家行政管理3个时期。

（1）早期河岸权理论——自然流量理论

在工业革命以前及工业革命早期，农业一直是英格兰社会生活的重心，因而强调土地的重要性。当时水资源利用的主要目的是航行，少量的废弃物处理，推动靠近或置于水流中用于产生动力的水轮，灌溉未经化肥或农药污染的田地，以及小规模采矿等。这些使用方式都被认为是一种非消耗性利用。一方面在于除少量家庭用水以外，这些使用对河流的水质与水量仅产生很小的影响，或者基本没有影响；另一方面，英格兰雨水量比较充足，能够满足各种用水的需求，尽管当时也存在商业性的农业生产。地表水的相对充足以及地下水汲取技术的落后，使得用水同土地密切相关，河岸权理论的出现成为必然。除了农业用水外，还存在基于土地的摆渡、航运、捕鱼及水力使用。充足的水资源，加上用水简单、有限，而且无污染，因此，用水户之间很少产生纠纷，一些简单的规则就足以调整水资源利用。

在18世纪之前，普通法中大部分涉水案件都是关于航行权及捕鱼权的。这一时期河岸权理论就是自然流量理论。根据这一理论，“邻接（地表）水体的每一个河岸土地所有权人，都享有流经或者流淌于其土地之上的流量处于自然状态的权利，而其他人不得改变流量或者水量、水质”。

（2）后期河岸权理论——合理利用理论

随着工业革命的发展，对水和水能的需求迅速增长。新兴工业需要更多水力来运转磨坊，用于碾磨玉米、织造布匹和冶炼矿石。一方面，磨坊也变得越来越大，有时与河流分开，甚至远离河流。另一方面，排回河流的也不再单单是水，还包括热量、化学物质及有机废物。由于越来越多的用水改变了河流的自然状态，河岸所有权人之间的纠纷也逐渐增多。这样，自然流量理论对水资源商业价值的增长构成了阻碍。在这种情况下，自然流量理论开始让位于合理利用理论。标志是美国1927年泰勒诉威金逊（Tyler v.Wilkinson）一案判决和肯特《美国法律评述（第三版）》水权理论在英国的运用。

在合理利用理论下，水权是指邻近河流、湖泊等水道的土地所有权人（即河岸人）所享有的利用水道以及相关水物质的一组权利。河岸人是河岸水权持有人，简称河岸权人。河岸权人的主要权利是：靠近水道的权利，对水道中水流的权利，合理利用水体（如取水、引水、截水、储存水）的权利，享有处于“自然”数量状态下的水流的权利，航行权、捕鱼权等。

（3）国家行政管理

一方面，随着人口增长（总人口从第二次世界大战结束后的大约700万增加到现在的2 100多万）、经济发展以及城镇化进程加快，工业和城镇所处地域内的水资源量越来越不能满足日益增长的用水需求，需要进行跨区域调水。另一方面，环境保护，特别是维持良性的水循环以及生态系统，需要维持地表和地下水系最低水平的水量和水质。这就使得河岸权原则以及土地所有权人对地下水拥有所有权的缺陷明显地表现出来，从而需要政府对水资源利用进行干预，于是出现了调整水资源的成文法。

政府的干预程度是从少到多、由浅及深的。在英国，河岸权理论已经让位于一系列调整抽（取）水、污染控制及其他事项的成文法规定，并且被后者进行了广泛修改。《1963年水资源法》的制定，标志着英国和威尔士有关水权行政管理制度的建立。在这种制度下，除了某些个例之外，试图从自然水源中取水或者用水的任何人，都必须取得相关政府部门颁发的许可（证）。后来，英国对成文的水资源政策进行了不断的完善，形成了比较科学、合理的水资源法律与政策体系。

2.现行水资源法律与政策体系

从法律渊源上讲，主要由以下法律文件构成。

①英国参加或者缔结的国际条约。例如，英国除了是涉及生态环境用水的1971年 《关于特别是作为水禽栖息地的国际重要湿地公约》、1972年 《保护世界文化和自然遗产公约》、1979年《保护野生动物迁徙物种公约》、1992年《联合国气候变化框架公约》和1992年 《生物多样性公约》的缔约国以外，还是1973年《濒危野生动植物种国际贸易公约》的缔约国。

②欧盟法律与政策文件。其中，直接适用于英国的欧盟法律和判决，具有法律拘束力；需要经过国内制定程序转化的，可以视为英国法律与政策的指导性政策，主要是《2000年水框架指令》。

③英国议会立法。其中最重要的法律包括《1989年水法》《1991年水资源法》《1990年环境保护法》和《2003年水法》等。

④政府或其部门制度的附属法规和水资源政策。其中最重要的附属法规有《2003年水资源（环境影响评价）（英格兰和威尔士）附属法规》《2006年水资源（抽取和存储）附属法规》《2007年水资源管理规划附属法规》，以及《规划流量——未来水事政策的优先事项（2002年11月）》《未来之水——政府的英格兰水事战略（2008 年 2月）》等。

3.水资源配置（权利）制度结构

（1）水资源和水权

在英国，水资源法律与政策中并没有对水资源作出全面的界定。在法律上，主要是对影响内水水域的或者与水有关的地下岩（土）层的活动进行调整。《1991年水资源法》规定内水水域包括：天然的或者人工的河流、溪水或者其他水道，天然的或者人工的湖泊或者池塘，水库或者坞，以及渠道、小溪、水湾、河口或者海湾。所谓地下岩（土）层是指邻接任何土地表面的岩（土）层。

就水资源权利而言，根据《1991年水资源法》和《2003年水法》的规定，有关水资源的初始配置权利由政府行使。这可以从该两部法律中有关政府部门职责和许可证制度的规定中得到证明。例如，《1991年水资源法》第19条第1款规定，国家河流局负有保育、重新配置或者以其他方式增加英格兰和威尔士的水资源，并确保水资源适当利用的职责。

在英国，水资源利用分为一般意义上水量方面的利用以及纳污容量意义上排放污染物方面的利用。这两种利用都需要从政府部门获得许可证并按照许可证所设定的条件利用。

（2）水资源（水权）管理部门

对英格兰和威尔士范围内的水资源（水权）管理部门，在中央政府层面上是国家河流局。另外还有自然保护机构、国家公园管理机构、宽阔水面管理机构（Broads Authority）等专门领域内的管理机构。

三、英国生态环境用水保护

1.生态环境用水的法律地位

英国是世界上关注生态环境用水比较早的国家。早在《1963年水资源法》中就有关于“可接受最低流量（minimumacceptableflow）”的规定。此后，有关可接受最低流量的制度不断完善。

在国家政策层面，英国注重维持环境的稳定性，保持生态系统的功能。例如，《1998年国家生物多样性政策》中列举了六项目标，其中第三项是“为了生态系统的适当功能，维持和改善环境的稳定性”。在 《规划流量——未来水事政策的优先事项》（2002年）中，认识到“支撑动植物生命的栖息地依赖于适当水量和水质的供水。湿地栖息地还是水环境不可分割的组成部分”，根据欧盟《水改革框架》，英国需要在水量和水质管理、地表水和地下水管理、避免对依赖于地下水的生态系统的重大损害等方面更加一体化，提出水资源管理的“一体化，需要为了生物多样性和人民的利益，来保护我们最重要的湿地场所，以及帮助在更广泛的乡村创造和恢复湿地”。在《未来之水——政府的英格兰水事战略》（2008年）中，英国政府认识到，“减少河流流量和降低河流水位能够减少甚至阻断或干扰对生活和环境的供水，从而减少生活于水中的植物和动物的可用氧气”。 显然，英国在政策上是承认生态环境用水的。

在成文法中，英国虽然没有明确使用“生态环境用水”之类的表述，但是，却有可接受最低流量制度以及防治水污染、保护生态健康的规定。特别是为了1971年 《关于特别是作为水禽栖息地的国际重要湿地公约》的义务，英国根据该公约的规定，已经将166处湿地列入国际重要湿地名册之中，是名册中湿地数目最多的国家。

2.生态环境用水在水资源配置（权利）制度结构中的优先顺序

在英国，生态环境用水在水资源配置（权利）制度中的优先地位可以从以下三个方面进行分析。首先，由于国家河流局在考虑决定是否授予许可证以及决定为许可证设定哪些条件时，以及在决定是否撤销或者修改许可时，需要考虑可接受最低流量，因此，从这一角度而言，生态环境用水具有最高的优先地位。

其次，在水质保护方面，由于存在许可（证）和排放标准，可以认为生态环境用水的水质保护具有相对优先的地位。

最后，根据英国水资源法律与政策中的许可证制度，不同许可证之间的优先顺序主要根据取得许可证时间的先后顺序确定。由于包括自然保护机构、国家公园管理机构和宽阔水面管理机构在内的政府机构可以申请许可证，以履行其职能。因此，从许可证取得的水权而言，生态环境用水的优先地位取决于有关许可证的取得时间。

3.生态环境用水的确定

在英国，生态环境用水主要是从以下三个方面进行确定的。

第一，根据可接受最低流量制度，确定有关内水水域的可接受最低流量，或者可接受最低水位或者水量。

第二，在水质方面，英国水资源法律与政策强调对水体纳污能力的有益性利用，通过规定哪些污染物可以向水体中排放、排放标准以及对违法排放行为的处罚等，来确保生态环境用水的水质。这方面主要是通过《1990年环境保护法》进行规范。

第三，通过颁发有关许可证并设定有关条件和限制的条件及程序，确保生态环境能够获得相应的水量，同时保护内水水域免遭污染。

4.生态环境用水的具体保护措施

（1）政府职责规定

英国水资源法律与政策中规定了政府在保育同水有关的动物、植物和生态系统方面的职责、权利和义务。例如，《1989年水法》要求，大臣、部长、局长和有关机构在起草或者考虑任何涉及包括自身在内的每一职位或者机构职能建议的时候，履行法律赋予其关于进一步保育和改善自然风景以及保育具有特别利益的动物和植物的任何权力，考虑建议可能对有关动物和植物具有的任何影响。又如，《1991年水资源法》和《1989年水法》都规定，国家河流局负有职责，在它认为所希望的范围内，普遍促进依赖于任何水生环境的动物和植物的保育；而对由于其动物或者植物而具有特别利益的土地区域，可能在任何时候受到有关机构的计划、工程、运行或者活动影响的，自然保育机构、国家公园管理机构或者宽阔水面管理机构应当就同包括国家水事局在内的有关机构进行协商。再如，《1990年环境保护法》赋予威尔士乡村委员会和自然保护委员会以保育自然的职责，而自然保育包括对动物或者植物的保育。

（2）可接受最低流量制度

自《1963年水资源法》在第19条中规定可接受最低流量制度以来，该制度在英国不断完善。根据该制度：①可接受最低流量包括水量和水质两个方面，水量可以用流量、水位或者水量方法进行衡量，既适用于内水水域，也适用于地下水。②在可接受最低流量的决定程序上，由国家河流局提出文件（草案），由大臣依法决定是否批准。批准的形式有直接批准文件（草案）和对文件（草案）作出修改后予以批准。③在作出决定的过程中，需要考虑内水水域、地下水以及它们相互之间的影响。④关于某一内水水域可接受最低流量的决定，应当设定“（a）用于测量该水域流量的控制点；（b）在每一控制点使用的测量方法；以及（c）在每一控制点的可接受最低流量，或者，如果适当的话，在文件明确的不同时间或者期间，在每一控制点的可接受最低流量”。特别是《1991年水资源法》附录5就可接受最低流量文件程序方面的问题，根据公正、公开、公平和透明的原则，作出了详细明确、具体、操作性强的规定。

（3）许可（证）制度

无论对水资源哪一方面的利用，英国水资源法律与政策都规定了许可（证）制度，并要求许可（证）颁发机构设定必要的条件。例如，在水量利用许可的取水许可证方面，《1991年水资源法》第24A条规定了全项许可证、调水许可证和临时许可证三种类型的取水许可证。该法还规定，在处理取水许可证申请时，国家河流局应当考虑确保所决定的不同时间或者期间的可接受最低流量的需要。在第48条，还规定了取水许可证的一般效力，要求许可证持有者在享有权利的同时履行相应的义务。《2006年水资源（抽取和存储）附属法规》就取水许可的申请、审批、不服决定的起诉等事宜作出了详细规定。在水质保护方面，《1991年水资源法》第161条就防治污染工程及其运行作出了明确的、具有可操作性的规定。

在取水许可证撤销或者修改方面，《2003年水法》规定，如果大臣认为，为了保护下列事物或者任何依赖于它们之一的动物或者植物免遭严重损害，可以撤销或者修改一项许可证，而无需根据《1991年水资源法》第61条支付任何赔偿。

（4）利益相关者和公众参与

英国水资源政策与法律注重利益相关者和公众参与，包括确保可接受最低流量在内的生态环境用水方面。例如，《1991年水资源法》第21条第2款规定，在起草任何此类关于任何特定内水水域的关于可接受最低流量的文件（草案）之前，国家河流局应当依法征询所有利益相关者的意见。

在该法附录5中，公众参与制度更是在关于可接受最低流量的文件（草案）公布、公众查阅、公众意见的提供和考虑接纳、决定文件的公布和查阅等方面，得到了明确、具体和具有可操作性的体现。

再如，《2003年水法》第14条也主要是关于公众参与的规定。而配套的 《2003年水资源 （环境影响评价）（英格兰和威尔士）附属法规》，更是就环境影响评价方面的事宜作出了可操作性极强的规定。

（5）不同政府机构之间的协调

保障生态环境用水不仅仅是一个部门的职责，它涉及多个政府部门或者机构。在英国，主要的政府机构是国家河流管理局，同时还涉及自然保护机构、国家公园管理机构、宽阔水面管理机构等多个政府部门或者机构。但是，在英国并没有出现管理效果不理想的结果。究其原因，一方面是各部门或者机构之间的职责划分比较明确，另一方面是对于各部门或者机构之间的配合程序规定得具体、可行。实际上，绝大多数事务的管理都不是一个部门能够单独完成的，主要问题是有关部门或者机构之间应当如何分工、如何合作或者配合的问题。

三、英国生态环境用水保护给我们的启示

英国重要的河流、湖泊和湿地等生态环境之所以能够处于良好的健康状况，并且不断改善，其有关管理方面的法律制度功不可没。对其有关生态环境用水的法律与政策进行考察、分析和总结，笔者认为，有6个方面的经验值得借鉴。

第一，积极参加全球性和区域性涉及生态环境保护的国际活动，加强不同国家或者地区之间的沟通和理解，参加或者缔结有关国际条约，提升本国的国际地位和形象。

第二，明确承认生态环境对水量和水质的需求，为保障生态环境用水提供了坚实的基础。

第三，对水资源水量、环境容量（水质）方面的利用实行全面的许可（证）制度，有利于全面保护水资源，从而有助于生态环境用水的实现。

第四，实行比较全面的、完善的和可操作性强的可接受最低流量制度，保障内水水域和地下水的最低流量、水位和水量以及水质。

第五，对于需要由政府行政机构或者其他机构采取行动的，法律授权后者通过制定附属法则、实施具体行政行为，保障生态环境用水需求。而且，对于不同政府部门或者机构职责和权力以及相互间配合的规定，比较明确、具体，具有可操作性。

第六，注重利益相关者和公众参与，有关法律和政策规定公开、公平、公正、透明，且可操作性强，这一方面有利于保护私人权利，另一方面有利于促进社会公众参与。

[1]Department for Environment,Food and Rural Affairs.Directing the Flow–Priorities for Future Water Policy（2002）.

[2]Department for Environment,Food and Rural Affairs.Future Water-The Government’s Water Strategy for England （2008）.

[3]D.H.Getches.Water Law in a Nutshell （3rd ed.）.West Publishing Co.,St Paul,1997.

[4]D.Hu.Water Rights：An International and Comparative Study,IWAP,2006.

[5]J.Getzler.A History of Water Rights at Common Law[C].Oxford U-niversity Press,Oxford,2004.

[6]R.Macrory.Water Law:Principles and Practice.Longman Professional,London,1985.