贵州省国土资源系统人力资源状况调查分析

蒲冠楠，余际从

(中国地质大学(北京)，北京 100083)

贵州省位于中国西南地区的东南部，东毗湖南，南邻广西，西连云南，北接四川和重庆。全省辖四个地级市，三个自治州，两个地区，共有88个县，1543个乡，总面积17.62万m2。贵州省虽然是我国重要的资源大省，却属于我国西部经济欠发达地区。贵州省国土资源系统人力资源状况的调查，对贵州的国土资源系统的健康发展具有重要的参考价值。相信对于贵州省国土资源系统人力资源状况问题的分析与解决问题的思考建议，也将会为我国致力建立人力资源强国的战略提供了重要的参考。

1 贵州省国土资源概况

贵州省是我国资源大省，自然资源丰富，尤其是能源、矿产、生物、旅游四大资源。贵州省已发现矿产123种，其中76种探明了储量。储量排名全国前十位的有41种，居第一至第五位的有28种。贵州是铝土矿三大产区之一，铝土资源储量占全国总量的17%，富磷矿甲冠中华，是中国沉积岩分布最广泛的地区之一，贵州具有十分巨大的资源开发潜力。

2 贵州省国土资源系统人力资源概况

2.1 人力资源管理体制

贵州省国土资源厅是贵州省人民政府中主管贵州省国土资源、矿产资源等自然资源的规划、管理、保护与合理利用及测绘等行政管理工作的组成部门。现在，贵州省国土资源厅及省以下的行政管理体制的主要内容是：各地(州、市)、县(市、区)国土资源主管部门的领导干部实行双重管理体制，以上一级国土资源主管部门党组管理为主，地方党委协助管理，并将乡镇国土资源所明确为县(市、区)国土资源部门的派出机构。所以，贵州省国土资源厅及以下各级国土资源系统人员，是由土地、矿产、测绘三大管理部门的人员所组成。

2.2 人力资源结构

机构状况。贵州省国土资源系统共有行政机构109个、事业机构1988个，领导班子垂直管理机构98个，机构垂直管理1482个。

人员状况。贵州省国土资源系统共有在编人员9314人。其中，行政机关1934人，事业单位7380人。

年龄结构。35岁以下1730人，占20%；36～40岁2411人，占27%；41～45岁1549人，占18%；46～50岁1391人，占16%；51～55岁832人，占9%；55岁以上936人，占11%。

学历结构。研究生51人，占1%；本科学历2285人，占26%；大专学历3705人，占42%；中专学历1791人，占20%；高中及以下学历1017人，占11%。

专业结构。经济类1460人，占16%；法学类1332人，占15%；管理类1617人，占18%；地质矿产类416人，占5%；电子信息类114人，占1%；测绘类259人，占3%；学习其他专业的3651人，占41%。

职称结构。专业技术人员共1403人。其中高级职称44人，占3%；中级职称291人，占21%；初级职称1068人，占76%。

从以上对贵州省国土资源系统人力资源状况和结构的描述中，贵州省国土资源系统人力资源结构，不仅是中国国土资源系统人力资源结构的典型体现，更是中国政府人力资源的普遍体现。中国是人力资源大国，但要把我国建设成为人力资源强国，就必须克服我国在人力资源中所存在的这些困境。以上人力资源结构所体现出的问题，是我国长期的不合理的行政管理体制的必然反映。这些问题的出现，必然要求我国政府的决策者和人力资源管理学者们，去探究导致这些问题的深层次原因。

3 贵州省国土资源系统人力资源问题分析

3.1 人力资源宏观层面问题

在人力资源的宏观层面上，主要问题体现在贵州省国土资源系统的人力资源管理体制中，其问题主要是在省级以下国土资源系统管理体制实行垂直管理所导致了一系列问题。客观上，国土资源系统的管理体制问题，正是导致以下所述问题的关键诱因。其实，这种管理体制表面上是垂直管理，但在实际中则扭曲为双重管理。体制改革之初，省级以下国土资源系统人事管理体制实行垂直管理的初衷，是为了加强对国土资源的宏观调控，强化政府保护土地资源的责任，故将地方国土资源部门领导干部的任免权提升到以上一级国土资源部门党组为主，地方党委协助管理，从而利于国土资源系统人员开展工作，以超脱的角度来履行国土资源管理职责，以避免国土资源部门与地方政府在处理资源保护方面认识上的差距所带来的冲突。进行垂直管理的初衷，是为了促进社会发展，顺利开展行政事务，初衷是良好的，但国土资源系统的这种体制改革的实践效果却差强人意。这是因为在这样的体制中，上一级国土资源主管部门的党组，只负责对下一级国土资源部门领导成员的任命，而下一级国土资源部门的人员、编制、经费、资产等均由地方政府管理，最终反而使得国土资源部门的领导干部在履行职责中受到诸多限制。可见这一体制弊端，违背了管理科学的客观规律和原则。管理学界泰斗法约尔曾在其著作《一般管理》中提出的管理的14条原则中的并为管理学界达成共识的统一指挥原则，即组织内每一个人只能服从一个上级并接受他的命令，故人力资源管理体制改革应以统一指挥为原则和宗旨，这样才可以提高管理绩效，做到政令统一。但此管理体制规定已写入《土地法》中，很难即时进行体制的重新构造和改革。所以，体制问题的深层次的原因，同时又是国家法律体系所存在的问题，如果法律上不能有所突破的话，这种实为双重管理的管理体制，则很难突破现在的困境。

3.2 人力资源中观层面问题

在人力资源的中观层面上，主要问题体现在贵州省国土资源系统的人力资源的数量结构、年龄结构、专业结构上。这些结构所影射出的共同问题，是结构都呈现出一种“倒金字塔”状，这种不合理的结构现象，在贵州省的地(州、市)、县级国土资源部门尤为明显。很多基层国土资源部门中，很少甚至没有国土资源管理、矿产、测绘专业人才，这种人力资源结构性问题越到基层越不合理，以致基层国土资源管理工作开展十分困难。产生这种人力资源结构的不合理性问题的原因，仍是在上面提到的人力资源管理体制问题。具体说，这是由于基层国土资源部门中的人员、编制、经费均由地方政府管理，即本系统的人员配置权是由地方政府组织部门所掌控，而当地组织部门受主客观各种因素的影响，使得当地国土资源系统往往得不到真正有利于国土资源管理工作开展的专业人才，反而其系统的公务人员名额被其他政府其他部门所占用，导致系统从系统外引进专业人才的渠道被无情堵塞，进而使得国土资源系统内部人员流动停滞不前，最终人力资源管理体制僵化，导致人力资源结构不合理现象恶性循环。

3.3 人力资源微观层面问题

在人力资源的微观层面上，贵州省国土资源系统的人力资源的问题，则主要表现为国土资源系统内部工作人员的政治身份和政治待遇问题，系统内部的工作人员分为两大类：公务员与参公人员。其中，系统中公务员的主要问题，则集中在对其晋升发展问题，而参公人员的主要问题，则集中在对其政治身份问题。

3.3.1 公务员的晋升发展问题

此类问题主要是由于人力资源管理体制实行垂直管理所造成。地方党委在干部选拔任用和作为重点培养后备干部等工作中，将国土资源系统领导干部视为上划管理对象，而不纳入地方政府考虑范围，使国土资源部门干部的政治前途发展受到限制，年轻优秀的干部进一步培养锻炼也同样受到限制。这些问题影响了国土资源系统干部的工作积极性，进而导致系统内部容易滋生官僚主义，甚至出现权力寻租现象。这些问题是人力资源管理体制问题在公共行政系统内部人力资源的获取和维持方面的表现。

3.3.2 参公人员的政治身份问题

国土资源系统参公人员的政治身份问题，在地县级国土资源部门尤为突出。从历史来看，各级国土资源部门的公务员与事业编制人员的混编现象比较严重，国家出台《公务员法》后，使国土资源系统参公人员的身份问题更加明显显露出来。这主要体现在：过去一直是以事业编制人员身份在履行行政管理职能的人员，现在明确为事业人员身份，却早已错过考评职称的年龄和时机。“同工不同酬”引发波动较大，国土资源系统干部队伍的稳定情绪受到极大影响。

4 贵州省国土资源系统人力资源体制的思考与建议

4.1 人力资源管理体制改革思路

在对以上问题的分析的基础上，国土资源系统现在所处的困境，势必要求进行国土资源系统人力资源管理体制进行改革。

对贵州省国土资源系统人力资源体制改革的第一种方案建议，是取消现在的省以下人力资源垂直管理的现行体制，退回到原来的管理体制。这可以使基层国土资源系统摆脱现在的尴尬处境，激发国土资源管理工作人员的工作积极性。但在此同时，也会使基层国土资源系统完全受制于当地政府，丧失对国土资源管理的行政独立性，同样也会带来诸多体制问题。

对贵州省国土资源系统人力资源体制改革的第二种方案，则是根据管理学家法约尔提出的统一指挥原则，即是对地市级以下的国土资源系统(包括地矿系统)进行高度垂直管理，把基层国土资源部门的人员、编制、经费、资产等所有管理权，全部交给上一级国土资源部门管理，地方政府对当地国土资源部门只有监督权，其他管理权一概取消。此方案一是可以使基层国土资源系统行使独立的行政管理权，站在超脱的角度上进行管理和执法，二是可以使国土资源系统打破体制僵化，专业人才引进和流动的渠道畅通无阻，激发工作人员的积极性，保持国土资源系统组织的健康发展。

4.2 人力资源管理理念的转变

世界著名人力资源管理学家，诺贝尔经济学奖得主西奥多·W·舒尔茨(Theodore Schultz)在他的经典学术专著《人力资本投资》中明确提出，“人的知识、技能、健康等人力资本的提高，对经济增长的贡献比物质资本、劳动力数量的增加重要得多”。此后构建了现代人力资本理论体系，并从宏观国民经济的角度研究政府的人力投资行为。

在以上的理论背景下，在对贵州省国土资源系统人力资源调研工作中，笔者发现，基层国土资源系统领导干部的行政管理观念，仍处于人事管理时期或正从人事管理阶段向人力资源管理阶段过渡时期。基层国土资源系统的领导干部“光拿制度不拿理念”的现象普遍存在。现代所提倡的人力资源管理，则是现代人事管理，是对人力资源的取得、开发、保持和利用等方面所进行的计划、组织、指挥和控制的活动，是研究组织中人与人关系的调整，人与事的配合，以充分开发人力资源，挖掘人的潜力，调动人的积极性，提高工作效率，实现组织目标的理论、方法、工具和技术。其理论体系是人力资源决策管理、人力资源配置使用、人力资源流动、人力资源保护和劳动关系管理等。

基于以上理论的阐述，基层国土资源系统领导干部现状，其表面上采取的是人力资源管理制度，但在实际行政管理工作中依然采用人事管理理念，致使基层国土资源系统中人力资源管理处于“执行命令”的层面，极大阻碍了我国土资源管理工作的发展。对此，首先需把人力资源管理体制进行行之有效的改革，在此基础上，建议基层国土资源系统务必通过有效的培训方式，使基层国土资源系统领导干部的观念得到真正的转变，并进行正确的人力资源管理工作。

时代呼唤人才，人才推进事业。在建设祖国的社会主义事业中，人力资源正是作为推进祖国伟大事业发展的关键因素。中国政府的人力资源管理体制改革，正在艰苦的探索中，客观决定中国行政管理机构中人力资源管理工作必然沿着正确方向前进，以此把我国由人力资源大国转变为人才资源强国，提升国家核心竞争力和综合国力，完成当前全面建设和谐小康社会的历史任务，最终实现中华民族的伟大复兴。

[1] 贵州省国土资源厅人事教育处.贵州省国土资源系统人力资源现状调查及分析报告.

[2] 斯蒂芬·罗宾斯.管理学[M].北京：中国人民大学出版社.

[3] 周三多.管理学[M].北京：高等教育出版社.

[4] 西奥多·舒尔茨.论人力资本投资[M].希尔出版社.

[5] 彭正龙.公共部门人力资源管理[M].上海：同济大学出版社.

[6] 王乐夫.公共管理学[M].北京：中国人民大学出版社.