国外能源安全法律制度的构建及对中国的启示

谷冬梅

(华北科技学院，北京 101601)

20世纪70年代石油危机之后，世界各国相继开始加强对能源安全的立法。西方主要工业化国家，如美国、日本、英国、德国等国家，都已经确立了明确的能源安全战略和较为完备的能源安全国内法体系。

1 美国能源安全法律制度

美国大规模的能源安全立法始于石油危机后，有1975年的《能源政策和保护法》，1978年的《国家能源保护政策法》，1987年的《国家设备节能法》以及1992年的《能源政策法》。进入21世纪，2005年制定了新的《能源政策法》以及2007年制定了《能源独立和安全法》。这两部法律的重点是能源需求管理和能源供应多元化，突出政策激励和技术保障，加强研究和示范。

值得一提的是，2006年美国众议院批准通过了《清洁能源与安全法案》，这是自奥巴马政府上台以来，美国国内第一个针对气候变暖和温室气体排放所提出的议案。该法案的通过被广泛认为，标志着美国新政府对待气候变化问题的态度有了良好转变。

美国能源安全法律制度呈现出以下几个特点。首先，能源法律高度统一。联邦制定的法律，具有调整和规范跨州的事项以及整个国家层次的内外部社会与经济关系的效力。在能源领域横向关系的协调上，既有综合性的国家能源法或能源政策法，也有调整煤炭、电力、石油、天然气和原子能的单行法，同时也有与环境、资源等法律相协调的法律规范，构成相对完整的法律法规体系。其次，法律的可操作性强。美国的各项能源政策和这些政策的每一具体方面，都有一连串的法律及其条款相呼应，并明确了主管部门、财政措施、相关目标和法律责任，以便于执行和监督。最后，立法比较及时。每次重大能源法规和政策出台，都是当时形势逼迫，突出解决重大能源安全问题。比如，70年代初发生能源危机，1977年决定成立能源部，首次制定国家能源规划，1978年制定了《国家节能政策法》、《公用事业管制政策法》和《能源税法》等一系列法律。

2 欧盟能源安全法律制度

欧盟的法律体系有两个层面，即基本法和次级法。关于能源安全的法律，基本上也可以从这两个层面进行分析。在基本法层面，规定能源安全的法律主要是1951年的《欧洲煤钢共同体条约》和1957年的《欧洲原子能共同体条约》。这两部基本法，可以说是关于欧盟能源安全最早的法律了。《欧洲煤钢共同体条约》第3条规定，共同体机构应在各自权限范围内，有责任确保维持发展和改进生产潜力的条件以及鼓励合理开发自然资源的政策，同时避免不加考虑地使此项资源趋于枯竭。

在次级法层面，有两个指令涉及能源安全，分别为年欧盟理事会2004年发布的《关于确保天然气供应安全的措施》和2006年发布的《贯彻关于保持最小原油量或石油产品的成员国义务》。还有欧盟执委会所发布的各种能源问题的白皮书或绿皮书上，如1997年《欧共体可再生能源战略和行动计划》白皮书和2006年《可持续、竞争和安全的欧洲能源战略》绿皮书。

此外，在欧盟与非成员国缔结的条约中，有关能源安全的条约主要涉及两个目标：一方面是保证新成员国加入时，与欧盟内部能源市场的对接，比如欧盟与东南欧国家缔结的《能源共同体条约》。另一方面是为确保自身能源安全而缔结的条约，最主要的是《能源宪章条约》。这些能源法律法规的内容，主要体现在以下几个方面：①能源市场。在欧共体内部能源市场的发展过程中，有两个指令至关重要。一个是1996年颁布的“电力指令”，另一个是1998年颁布的“天然气指令”。②能源供应。1994年欧盟委员会通过了一个有关采矿法的指令，该指令对碳氢化合物的勘探和开采作了具体规定，并设立了一个机构专门负责审批各成员国领土范围内的石油和天然气的生产。③能源环境。为了履行《京都议定书》，2000年欧盟制定了《欧盟气候变化纲领》。根据欧盟2001年的报告，为实现减排8%的承诺，欧盟需要削减的温室气体排放量约为3.36 亿t二氧化碳当量。[1]④能源研究与技术开发。开发新的能源技术是保障能源供应安全的关键。欧盟能源研究与技术开发政策的主要战略目标，是合理、有效地利用有限的人力和财力,最佳地组织实施能源研究与技术开发计划,缩短成果中试验、推广、产业化及商品化周期。[2]⑤共同能源政策。2006年欧盟《可持续、竞争和安全的欧洲能源战略》绿皮书,旨在为欧盟25国制定“共同能源政策”,以期今后在能源问题上“用一个声音”说话。

3 日本能源安全法律制度

日本能源安全具体法律制度，主要体现在以下几个方面：

第一，石油储备制度。1962年日本颁布的《基本石油法》，第一次包括了石油储备的有关内容；1968年的《石油工业法》，又进一步规定由私营公司承担石油储备义务，并决定给予其投资和贷款以及税收优惠；1975年的《石油储备法》，是石油储备的专业化法规；1978年修改的《日本国家石油公司法》，决定由国家石油公司建立国家石油储备。

第二，能源节约制度。日本在各方面认真贯彻节能政策。1978年颁布《节能技术开发计划》，大力发展节能、高效和高附加值的技术与产品。日本《节约能源法》要求企业在保证同等产出的情况下，每年必须以1%的速度递减能源消耗。此外，建筑物的隔温指标也必须符合节能标准。日本1998年修改的《节能法》，还提高了汽车、空调、冰箱、照明灯、电视机、复印机、计算机、磁盘驱动装置、录像机等产品的节能标准。

第三，可再生能源促进制度。在新能源开发方面，日本于1974年颁布《新能源开发法》，并实施“阳光计划”，核心是开发利用太阳能，同时包括地热能开发、煤炭液化和气化技术、风力发电、海洋能源开发等。在促进可再生能源市场化方面，日本政府采取立法手段促进市场化实现，日本政府在整合原有新能源开发计划基础上，1993年制定了《新日光计划》(1994～2030年)，规定可再生能源与全国能源供应总量的比例在2010年达到10%，在2030年达到34%，开发重点是太阳能、风能和垃圾发电。

第四，国际合作和区域合作相结合制度。因日本国内能源储量有限，在建立日本能源安全体系过程中，重视与周边国家的合作，另外还积极参与国际能源事务，寻求合作伙伴。从区域角度看，日本与近邻国家，尤其是东亚国家，面临共同的能源安全问题，健全的区域能源体系有利于日本。系统的安排。如区域性石油采买和储备体系，能强化对石油供应中断的抵御能力并确保石油供应，既满足日益增长的需求又维持合理的价格。

4 对中国的启示

4.1 树立正确的能源安全立法定位

我国的能源安全立法，从总体上看处于初步发展阶段。建国以来，我国制定的有关能源的法律文件均没有以能源安全作为立法的最终目标，所有的能源相关法律都是从协调经济和能源关系的角度来进行立法，把能源安全立法作为经济立法的附庸，不存在独立的能源安全立法体系。能源安全方面的立法，散见于自然资源资源保护法和环境保护法中，其规定比较零散，缺乏系统性，均没有贯彻能源安全的立法理念。其他能源大国的能源安全立法，均突出危机意识，强调居安思危。这一点，对于我国的能源安全立法定位有着重要的借鉴意义。

4.2 树立可持续发展理念，提高能源安全的立法质量

目前，“可持续发展”己经成为国际社会所普遍认同的一种理念，也是我国社会主义市场经济体制建设的一项基本方略。我国目前的《电力法》、《煤炭法》和《节约能源法》等几部主要的能源单行法律，在其立法中均未提及“可持续发展”的内容。急需对现行能源单行法的指导思想进行重新定位。以能源安全的视角来看，已有的能源安全规定多为原则性的规定，可操作性差。若干能源安全相关法律之间，存在结构不协调、法律衔接不到位等问题，立法质量不高。其他能源大国的能源安全法律，都把节能和提高能源利用效率置于能源安全立法的重要位置，将能源安全与可持续发展相统一，促进节能和可再生能源。这些都是值得我们在能源安全立法方面借鉴和考虑的。

4.3 完善能源安全法律体系

美国、日本和欧盟等能源大国和地区的能源安全法律体系，结构功能完善，配套立法健全，以数字化、精确化、标准化法律规定，取代原则性法律规定，增强了法律的可操作性，并综合运用多种手段平衡和协调各种不同的法律价值；针对不同的能源来源制定不同的法律政策，应对与防范并重，以“法网”的形式强化能源安全领域的制度管理。这些优秀的立法经验，值得我国在考虑能源安全战略和完善能源法律体系法时予以借鉴。

4.4 通过国际法构建新能源安全秩序

中国作为世界上第二大能源消费国以及第三大石油进口国，在通过国际法构建能源安全新秩序时，应发挥主导性力量。首先，应该运用国际法，防止能源权力滥用。能源生产国在能源供不应求时期，极易滥用能源权力，欧盟与俄罗斯在能源供应方面的博弈正是这种滥用能源权力的反映。因此，中国应立足于国际法，将生产国的能源权力限制在可调控的范围，尽可能多得利用能源争端解决机制处理相互之间的争议。其次，促进联合国在能源安全新秩序上发挥更大的作用。国际能源市场的扭曲、能源政治的巨大影响，都促使中国应加强联合国的引导作用，着眼于能源安全新秩序的构建，减少政治因素对能源领域的影响。

[1] 国家气候变化对策协调小组办公室.中国21 世纪议程管理中心.全球气候变化——人类面临的挑战[M].北京:商务印书馆,2004:134.

[2] 金启明.欧盟能源政策综述[J]. 全球科技经济瞭望,2004(8).