矿地使用权与其他相关权利的效力冲突及其协调

曹晓凡，王 政，朴光洙，宋海鸥

(中国环境管理干部学院，河北 秦皇岛 066004)

1 矿地使用权概念

矿业权人实施勘探、开采作业，必然要使用土地。但因矿业权中并不包括土地的使用权，故欲合法地使用土地，就得再取得以土地为客体的土地使用权。该权可被称作矿地使用权。目前，我国《矿产资源法》、《土地管理法》、《物权法》对矿业用地均未做详细规定，只是根据《矿产资源法实施细则》第16条规定，探矿权人享有根据工程需要临时使用土地的权利；第30条规定，采矿权人享有根据生产建设的需要依法取得土地使用权的权利。上述条文只是规定探矿权人和采矿权人行使权利时，法律、法规规定应当经过批准或者履行其他手续的，依照有关法律、法规的规定办理。并未规定矿业用地具有优先性。

2 矿地使用权与矿产资源所有权

根据《矿产资源法》第3条的规定，矿产资源只有一种所有权，即矿产资源属于国家所有，由国务院行使国家对矿产资源的所有权。地表或者地下的矿产资源的国家所有权，不因其所依附的土地的所有权或者使用权的不同而改变。而矿地使用权人是一般主体，包括公民(自然人)、机构和组织(法人)。

3 矿地使用权与矿业权

矿业权是指探矿人、采矿人依法在已经登记的特定矿区或者工作区内勘查、开采一定的矿产资源，取得矿产品，并排除他人干涉的权利。矿业权包括探矿权和采矿权。探矿权，是指在依法取得的勘查许可证规定的范围内，勘查矿产资源的权利。取得勘查许可证的单位或者个人称为探矿权人。采矿权，是指在依法取得的采矿许可证规定的范围内，开采矿产资源和获得所开采的矿产品的权利。取得采矿许可证的单位或者个人称为采矿权人。

在我国，矿地使用权与矿业权都是通过登记获得，但矿地使用权和矿业权是两种不同的物权。《矿产资源勘查区块登记管理办法》第6条规定，探矿权申请人申请探矿权时，应当向登记管理机关提交申请的区块范围图；《矿产资源开采登记管理办法》第4条规定，采矿权申请人在提出采矿权申请前，应当根据经批准的地质勘查储量报告，向登记管理机关申请划定矿区范围。需要申请立项，设立矿山企业的，应当根据划定的矿区范围，按照国家规定办理有关手续。区块范围与矿区范围不同于矿业权人申请的建设用地范围。区块范围是指矿产资源勘查工作区范围，以经纬度1′×1′划分的区块为基本单位区块；矿区范围是指经登记管理机关依法划定的可供开采矿产资源的范围、井巷工程设施分布范围或者露天剥离范围的立体空间区域。根据我国现行的法律规定，划定区块范围或矿区范围是申请取得矿业权的前一个审查程序，土地使用权证不是申请矿业权必须提交的材料，即是否取得矿地使用权不是申请矿业权的必要条件。划定的区块范围或矿区范围也不是全部都要办理建设用地手续，只是根据矿体的工程需要确定用地范围，有的可能重合或部分重合，有的可能不重合。因此，划定区块范围或矿区范围和矿区用地审批是两个独立的事件。划定区块范围或矿区范围，不必要求出示用地证明，同时划定区块范围或矿区范围，也并非意味着就必然取得矿地使用权。

4 矿地使用权与土地所有权

土地所有权按照主体可以分为：国家所有与集体所有。《土地管理法》第8条规定，城市市区以及法律规定属于国家所有的农村和城市郊区的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。

4.1 矿地使用权与国有土地所有权

为了保证土地资源得到充分利用，有必要在土地资源国家所有权的多项权能中，划分出占有、使用和收益等权能。国有土地所有权是矿地使用权产生的重要源泉，大部分矿地使用权是从国有土地所有权派生出来的一种用益物权。当矿业用地存在于国有土地上时，矿地使用权人需向国有土地所在地的县级以上人民政府土地行政主管部门提出申请，办理土地使用权出让及登记手续，领取国有土地使用权证，取得国有土地使用权。如果该土地为荒漠等非耕地，而且属于国家重点扶持的能源基础设施用地，并符合国土资源部于2001年10月22日发布施行的划拨用地目录的规定，矿地使用权可以经县级以上人民政府依法批准，以划拨方式取得。否则，矿地使用权应通过出让方式取得，矿地使用权人支付土地使用权出让金。

4.2 矿地使用权与集体土地所有权

如果想在集体所有的土地上设立矿地使用权，要么先由国家将该土地征为国有土地，进而在国有土地上行使对国有矿产资源的探、采权；要么就是与集体土地所有权主体约定使用其所有的土地，即在集体所有的土地上行使对国有矿产资源的探、采权。如《土地管理法》第57条规定，地质勘查需要临时使用国有土地或者农民集体所有的土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门批准。其中，在城市规划区内的临时用地，在报批前，应当先经有关城市规划行政主管部门同意。土地使用者应当根据土地权属，与有关土地行政主管部门或者农村集体经济组织、村民委员会签订临时使用土地合同，并按照合同的约定支付临时使用土地补偿费。临时使用土地的使用者，应当按照临时使用土地合同约定的用途使用土地，并不得修建永久性建筑物。临时使用土地期限，一般不超过二年。

5 矿地使用权与土地使用权

5.1 矿地使用权与其他类型建设用地使用权

根据《土地管理法》和《土地利用现状分类》国家标准的规定，矿业用地在土地利用分类中属于建设用地。集体所有的土地作为建设用地的，应当依照《土地管理法》等法律规定办理。矿地使用权和其他类型建设用地使用权之间的关系，或者是物权间的一般关系，或者是相邻关系，不存在谁效力优先的问题。建设用地使用权可以在土地的地表、地上或者地下分别设立。新设立的建设用地使用权，不得损害已设立的用益物权。

对事关国计民生的重要矿产资源或者具有重要战略意义的矿产资源来说，其矿业用地具有优先权。就一般矿产资源来说，应贯彻物权之间的一般关系，先成立者优先。当其他类型建设用地使用权先成立，矿业权后产生时，矿业权人使用土地需先经批准后，先由土地所有权人和其他类型建设用地使用权人协商，一致终止建设用地使用权人对土地的利用，进而由矿业权人通过与土地所有权人订立土地使用合同而享有对该幅土地的利用，改设矿地使用权。如果土地所有权人或者使用权人不同意终止建设用地使用权人使用土地的权利，矿业权人便不能取得矿地使用权。当然，其他类型的建设用地使用权对矿地使用权也有一定的限制。如根据《矿产资源法》第20条的规定，非经国务院授权的有关主管部门同意，不得在下列地区开采矿产资源：港口、机场、国防工程设施圈定地区以内；重要工业区、大型水利工程设施、城镇市政工程设施附近一定距离以内；铁路、重要公路两侧一定距离以内；重要河流、堤坝两侧一定距离以内；国家划定的自然保护区、重要风景区，国家重点保护的不能移动的历史文物和名胜古迹所在地；国家规定不得开采矿产资源的其他地区。

5.2 矿地使用权与农村土地承包经营权

在我国现行法上，农村土地承包经营权与矿业权的客体存在于土地的不同部位，农村土地承包经营权与矿地使用权有并存的可能。在二权的客体未呈上下排列结构的情况下，二者之间或者是物权间的一般关系，或者是相邻关系，不存在谁效力优先的问题。即使二权的客体呈上下排列结构，在矿地使用权没有取代农村土地承包经营权的请况下，同样如此。

在一般情况下，矿地使用权和农村土地承包经营权并无高下之分，矿业权人并不享有矿地使用优先权。于此场合，需要矿业权人与农村土地承包经营权人协商，达成终止农村土地承包经营权的一致意见，并按照《农村土地承包法》第37条第1款的规定报发包方备案。然后，按照《土地管理法》的相关规定办理矿地使用权手续。一旦农村土地承包经营权人不同意终止其农村土地承包经营权，矿业权人便不能取得矿地使用权。当然，如果是事关国计民生的重要矿产资源或者具有重要战略意义的矿产资源，其矿业用地具有优先权，农村土地承包经营权必须终止，由矿业权人按照《土地管理法》的规定办理矿地使用权手续，取得矿地使用权。需要特别指出的是，对于需要在特别重要的耕地所在地上设立事关国计民生的重要矿产资源或者具有重要战略意义的矿产资源矿地使用权时，应当进行深度的环境评价和风险评价，对二者的重要性作审慎的权衡。

5.3 矿地使用权与宅基地使用权

宅基地使用权的主体，在我国现行法上只限于农村村民，该权永久存续。宅基地使用权不得抵押，在经过本集体的同意之后，宅基地使用权人可以将建造的住房转让给本集体内符合宅基地使用权分配条件的农户；住房转让时，宅基地使用权一并转让。同时，自然人在订立遗嘱确定房屋继承人时，有权将宅基地使用权一并作为继承财产处理。但是农村村民出卖住房后，再申请宅基地的，不予批准。

矿地使用权与宅基地使用权之间，并无高下之分，二者之间或者是物权间的一般关系，或者是相邻关系，不存在谁效力优先的问题。只要矿业权人的勘查、开采作业不影响宅基地使用权人正常使用其宅基地，不损害住宅或不妨害建造住宅，矿地使用权和宅基地使用权就可以呈上下排列结构并存。如果矿业权人在勘查、开采作业时，导致房屋倒塌，从而损害了宅基地使用权人的宅基地使用权，适用侵权行为的有关制度就可以解决这些冲突。对事关国计民生的重要矿产资源或者具有重要战略意义的矿产资源而言，其矿业用地具有优先权，须经有关部门批准，宅基地使用权终止，由矿业权人按照《土地管理法》的规定办理矿地使用权手续，取得矿地使用权。

5.4 矿地使用权与地役权

在《物权法》出台以前，我国民法一直没有规定地役权制度，只是规定了相邻关系。然而，相邻关系是就土地利用做最低限度的调节，其适用范围以相邻关系为限；而地役权则可经由当事人的设定，扩大土地利用的调节，其设定范围并不以邻地为限。

如果矿地使用权人在进行用水、排水、通行、铺设管线等行为时，未选择给矿业用地周围的土地的权利人造成损失最小的路线和方式，造成损害的，那么，这些行为就并非是在行使相邻权，而是侵权，矿地使用权人应当给予赔偿。只有当矿地使用权人同矿业用地周围的土地的权利人签订了地役权合同，取得了地役权，方有权按照合同约定，以高于相邻关系规则所允许的标准用水、排水、通行、铺设管线等。在矿业用地和供役地不相毗邻时，矿地使用权人只有与供役地的权利人订立地役权合同，取得地役权，方有权利用供役地用水、排水、通行、铺设管线等。地役权的期限由当事人约定，但不得超过土地承包经营权、建设用地使用权等用益物权的剩余期限。土地上已设立土地承包经营权、建设用地使用权、宅基地使用权等的，未经用益物权人同意，土地所有权人不得设立地役权。供役地以及供役地上的土地承包经营权、建设用地使用权部分转让时，转让部分涉及地役权的，地役权对受让人具有约束力。

6 矿地使用权与环境权

环境权作为一种新的、正在发展的法学理论和法律权利，产生绝非偶然。在环境危机的严重威胁面前，人们迅速接受了环境保护思想，“只有一个地球”、“人类共同继承遗产”等理念，以其全新思维突破了传统理论。然而，在国内和国际上，采取措施保护和改善环境是相当不同的任务。政治、军事、经济以及其他利益往往与保护和改善环境相冲突。环境权理论提出后，不仅在理论研究方面引起巨大反响，而且得到了立法和司法实践的响应。矿业权申请人申请办理勘查许可证或者采矿许可证时，就应该提交经环保部门审批的环境影响评价文件。获得勘查许可证或者采矿许可证后申请矿地使用权的，如果以现有技术手段勘查、开采矿产资源不污染环境或者对环境的不利影响很小，可以允许矿业权人取得相关土地的使用权；如果该勘查、开采矿产资源的行为污染环境并达到严重的程度，侵害了公民、法人、国家的环境权，则矿地使用权与环境权相比，就不存在优先权，而是环境权更优越些。如《海洋石油勘探开发环境保护管理条例》第13条规定：“海洋石油勘探开发需要在重要渔业水域进行炸药爆破或其他对渔业资源有损害的作业时，应采取有效措施，避开主要经济鱼虾类的产卵、繁殖和捕捞季节，作业前报告主管部门，作业时并应有明显的标志、信号。主管部门接到报告后，应及时将作业地点、时间等通告有关单位。”

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