煤矿区生态环境补偿机制研究

蒋正举，刘金平，张晓慧，杨 贺

(中国矿业大学 管理学院，江苏 徐州 221116)

煤炭资源的开采，造成了土地、植被、水、大气等生态环境的破坏，严重影响了当地居民的生存环境。生态环境补偿理论，作为一种人为的强制性的环境保护手段，给人们提供了一种治理修复生态环境的全新思路。我国学者对这方面进行了大量的研究，同时借鉴了发达国家的经验，取得了一系列成果。但现有研究都是根据“新、旧账”来划分修复责任主体。本文认为，为了更好的修复治理生态环境，还应区分生态环境补偿对象的类型，来划分修复责任主体、构建生态环境补偿机制。

1 煤矿区生态环境补偿及其机制的内涵

1.1 煤矿区生态环境补偿

环境科学大辞典(1991)将自然生态补偿定义为生物有机体、种群、群落或生态系统受到干扰时，所表现出来的缓和干扰、调节自身状态、使生存得以维持的能力，或者可以看作生态负荷的还原能力。此定义从生态学的角度，强调生态系统的自净能力，是自发的。现在的“生态环境补偿”概念，一般指人为的、强制实行生态环境保护的经济手段，是自觉地进行生态环境补偿。毛显强等(2002)[1]从经济学的角度认为，生态补偿是指通过对损害(或保护)生态环境的行为进行收费(或补偿)，提高该行为的成本(或收益)，从而激励损害(或保护)行为的主体减少(或增加)，因其行为带来的外部不经济性(或外部经济性)，达到保护生态环境的目的。黄锡生(2006)[2]、王小萍(2007)[3]等从环境法学的角度认为，狭义的生态补偿是指对由人类的社会经济活动给生态系统和自然资源造成的破坏及对环境造成的污染的补偿、恢复和综合治理等一系列活动的总称；广义的生态补偿还包括对因环境保护丧失发展机会的区域内的居民进行的资金、技术、实物上的补偿、政策上的优惠，以及为增进环境保护意识，提高环境保护水平而进行的科研、教育费用的支出。高彩玲等(2008)[4]认为，生态补偿的实质是以促进人与自然和谐相处为目的，以环境成本内部化为手段，通过对生态系统功能保护或恢复活动，协调“人与自然”的关系，并调整“人与人”之间的利益关系的制度安排。

综合以上学者的观点，本文认为，煤矿区生态环境补偿是指以恢复和保护煤矿区生态环境为目的，对因煤炭资源开采而给生态环境造成污染、破坏、生态功能下降所进行的补偿、恢复和综合治理等一系列活动的总称。生态环境补偿的理论依据，是将外部成本内部化，最终目的是恢复和保护生态环境。

1.2 煤矿区生态环境补偿机制

任勇(2008)[5]认为，生态补偿机制是为恢复和维护区域生态系统的服务功能和改善生态环境质量，调整相关利益者因保护或破坏生态环境活动产生的环境利益及其经济利益的分配关系，以内化相关活动产生的的外部成本为原则的一种具有经济激励特征的制度安排。李丽英(2008)[6]认为，狭义的煤矿区生态环境恢复补偿机制，是指明确煤矿区生态环境恢复与补偿的责任主体，通过政府、企业和相关受益者对恢复治理煤矿区生态环境的行为进行补偿，以调整损害或保护生态环境的主体间的利益关系，提高该行为的成本或收益，体现生态环境的价值，达到促进煤矿区生态环境功能恢复或生态服务功能增值的目的。

本文认为，应从两方面理解煤矿区生态环境补偿机制。首先，煤矿区生态环境补偿机制是一种制度安排；其次，煤矿区生态环境补偿机制这种制度安排，能将外部成本内部化，达到煤矿区生态环境功能补偿、恢复与治理的目的。因此，煤矿区生态环境补偿机制，是以煤矿区外部成本内部化、修复和保护生态环境为目的，针对污染、破坏的生态环境及其生态功能下降，进行补偿、修复、治理等一系列活动所作的制度安排。

2 煤矿区生态环境补偿对象划分

按照文中采用的煤矿区生态环境补偿的定义，本文仅研究狭义的煤矿区生态环境补偿对象，即受到污染或破坏的生态环境。为了更好的修复生态环境，笔者认为，应按照单个煤炭开采者是否具有能力修复生态环境，将煤矿区生态环境补偿的对象，划分为开采者自己可修复治理的生态环境和开采者自己难以修复治理的生态环境两种类型。

(1)煤炭开采者可修复治理的生态环境，指煤矿区的责任区域范围内，企业可恢复的被破坏的生态环境，主要包括采煤沉陷区和采空区的土地复垦与恢复、地表沉陷治理、水土流失治理、废弃物占地生态系统恢复、景观恢复投资等。

(2)煤炭开采者难以修复治理的生态环境，是指靠单个企业的力量无法完成的环境治理与恢复或者单个企业治理效益小于整体治理效益，以及责任人不明确的生态环境治理与恢复。如水资源的“引黄入晋”，森林资源的“异地营造坑木林”，区域大气污染、水污染、固体废物污染、土地沙漠化的治理等。

3 煤矿区生态环境补偿机制构建

煤矿区生态环境补偿机制作为一种机制，就需要包含一定的要素，即补偿的主体、客体、主客体之间相互作用的关系以及实现的功能。我国学者普遍认为，生态环境补偿机制需要解决三方面的问题，即由谁补偿、补偿多少、如何补偿[7-9]。“由谁补偿”就是确定生态环境修复责任主体和生态环境补偿主体。“补偿多少”就是要确定补偿的标准。如何补偿则是确定实施生态修复的模式、补偿资金的筹集方式，以及补偿资金的运作方式。

3.1 明确生态环境修复责任主体

按照“新、旧账”分治的原则以及煤矿区生态环境补偿对象的类型，确定煤矿区生态环境环境修复责任主体。对于“旧账”，可以区分两种情况：一是受益者明确的废弃矿山，可以按照“谁受益，谁治理”的原则，解决这部分废弃矿山生态环境的修复治理；二是找不到受益人的废弃矿山，则由政府来组织治理。对于新建矿山和正在开采矿山，应区分煤矿区生态环境补偿对象的类型，确定生态环境修复责任主体。对于开采者可以恢复治理的生态环境问题，煤矿开采者有责任和义务在开采的同时修复治理生态环境；对于开采者难以修复治理的的生态环境问题，则由政府来组织实施。

3.2 确定补偿标准

在理论界，确定矿山生态环境补偿标准，主要有损失补偿法和重置成本法两种方法。损失补偿法，就是以煤炭资源开发造成的生态环境价值损失，为确定生态环境补偿标准的依据。重置成本法，就是将受到损害的环境质量恢复到受损以前的环境质量所需要的成本，作为环境恢复治理补偿的依据[8]。从理论上讲，生态补偿标准应以生态损失价值为标准。由于其计算的难度，我国大部分学者认为，生态环境补偿标准应以生态环境的重置成本为依据。

3.3 生态环境补偿资金的运作方式

为确保煤炭开采者在生产经营的过程中履行生态环境修复义务，应采取保证金制度。当企业修复治理验收合格后，应将保证金及其利息归还给企业；如果企业修复治理不合格，而且逾期不治理的，其保证金将不予退回。由政府通过征收税费形式形成的生态环境补偿基金，以及矿山环境恢复治理未达标企业交纳的保证金，应通过招投标制度，将生态环境修复基金最优的配置到生态环境修复治理中，同时也要采取修复治理验收制度。

4 结 论

煤矿区生态环境补偿，是对因煤炭资源开采而给生态环境造成污染、破坏、生态功能下降所进行的补偿、恢复和综合治理等一系列活动的总称。煤矿区生态环境补偿机制，则是对这一系列活动所作的制度安排。笔者从“新、旧账”分治的原则和生态环境补偿对象的类型两个维度，确定煤矿区生态环境修复责任主体、构建生态环境补偿机制。煤矿区生态环境补偿机制，包括明确生态环境恢复责任主体及其实施修复模式、明确生态环境补偿主体及其补偿方式、确定补偿标准和制定生态环境补偿资金的运作方式。

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