水利工程建设项目设计变更划分和管理研究

吴允平，任铁军

（水利部水利水电规划设计总院，100120，北京）

近年，国家把加强水利等基础设施建设作为扩大国内需求、保持经济平稳较快发展的重要举措。2009年全国水利建设累计完成投资达到了创纪录的1430亿元。水利建设投入不断加大，水利工程勘测设计、建设和管理任务也明显加重。针对水利建设使用中央投资多的特点，国家加强了对水利工程建设的检查监督，通过一系列的稽察和检查，发现水利工程建设领域管理仍然存在一些薄弱环节和问题，其中水利工程设计变更较多、管理不严格、程序不规范问题比较突出。水利工程设计变更涉及工程安全、建设质量和投资控制，因此，做好设计变更类型分类，明确设计变更程序和要求，完善相关制度，加强和规范设计变更管理非常重要和紧迫。

一、水利建设项目设计变更管理现状

1.设计变更的概念

设计变更是指工程初步设计经批准后，在工程招标阶段、施工图设计和施工阶段对批准的初步设计进行的改变。这种改变包括工程任务和规模、工程等级及建筑物级别、工程布置方案、工程结构型式和结构尺寸、工程设备型号和数量、工程施工方案等内容的变化，工程子项目增加或减少等。引起这些改变的原因有很多，可能是工程所在地的水文、地质等自然基础资料的变化，也可能是工程所在地经济社会发展或环境要求的变化等，或是多种因素并存。

2.水利工程设计变更的特点

水利建设工程类别多、规模差别大、公益性强、涉及面广等特点，决定了水利工程设计变更具有种类繁多、情况复杂、影响因素多等特点。水利工程涉及水库工程、引调水工程、堤防工程、灌溉工程、城市供水工程、河道治理工程、水土保持工程等，不同工程建设内容差别大，涉及设计变更的主要因子不同，对质量、投资的影响程度也不同。水利工程划分为大、中、小型，施工方式和管理模式不同，对设计变更的控制手段也不同。大中型水利工程具有规模大、投资高、周期长、技术复杂等特点，工程建设的不确定性因素较多，在建设过程中常常由于枢纽布置及主要建筑物类型、工程地质条件以及施工方法等变化影响，较易发生设计变更。水利工程关系到公共安全和公共利益，涉及移民、占地、生态环境等广大群众的切身利益，政府部门的干预、经济社会发展政策和环境要求的变化也往往导致工程设计变更。

3.水利工程设计变更管理现状

各级水行政主管部门和项目法人对工程建设过程中的设计变更管理非常重视，积极加强设计质量管理，严格设计变更的各个控制环节，规范设计变更管理程序，保证工程质量、安全和进度要求。但是由于缺乏水利工程重大设计变更的明确界定标准和相应管理办法，设计变更的约束机制不够，目前设计变更管理上还存在着一些漏洞。有的建设项目利用设计变更改变工程规模或增加建设项目，违背规划设计原则；有的建设项目利用优化设计改变或减少建设内容，“报大建小”，缩减地方配套资金，并作为一般设计变更处理，躲避原审批单位对设计变更合理性和经济性的审查，给工程安全带来了隐患；有些建设项目以施工工期要求和度汛为由，不及时履行工程的设计变更报批手续，造成既成事实。2000年颁布执行的《建设工程勘察设计管理条例》（国务院第293号令）只规定了建设工程勘察、设计文件内容需要作重大修改的，建设单位应当报经原审批机关批准，而对重大修改的界定没有明确规定，也没有相关的实施细则。因此迫切需要研究和明确水利工程重大设计变更的界定标准。

二、设计变更的划分研究

根据水利工程特点和工程建设实践，水利工程建设客观上存在着各种设计变更，可能涉及工程开发任务和规模、设计标准、工程布置、主要建筑物结构型式等各个方面，会对工程的安全、质量、工期、投资和效益产生不同程度的影响。为加强水利工程设计变更的管理，保证工程安全和质量，同时尽量减少对工程施工和进度的影响，简化审查、审批程序，应对设计变更审查、审批采取分级管理模式。实行分级管理，首先要根据水利工程特点，对设计变更类型进行划分，针对不同类型设计变更采用不同的审批程序。

1.水利工程设计变更类型划分应遵循的主要原则

①设计变更类型划分要与工程建设管理体制相匹配，充分发挥不同管理层次的作用，体现不同管理层次的责任和权力，尽可能地降低设计变更的管理成本，有利于促进工程建设进度。②设计变更类型划分应主要考虑设计变更对工程功能和效益、工程投资和工期、工程运行安全和工程质量等方面的影响程度。对工程影响较大的应由原审查审批机构批复，影响很小的则可将批复权限放在项目管理机构。③设计变更界定标准主要针对新建和改扩建的大中型水利工程特点，小型水利工程情况复杂，建设体制多样，可参考大中型工程设计变更的分类原则专项制订分类和管理办法。

2.水利工程设计变更类型划分

按照以上原则，为便于水利工程设计变更的分级管理，将水利工程设计变更按重大设计变更和一般设计变更两类进行划分。重大设计变更是指工程建设过程在工程开发任务、工程规模、设计标准、总体布局、工程布置、主要建筑物结构型式、重要机电金属结构设备、重大技术问题的处理措施等方面，对工程的工期、安全、投资、效益产生重大影响的设计变更；其他变更为一般设计变更。

3.重大设计变更界定标准

通过对典型水利工程设计变更情况和对工程建设影响的调研和分析，认为以《水利水电工程初步设计报告编制规程》（DL 5021—93）的专业划分为主线进行重大设计变更界定，概念明确，结构清晰，可以适用各类水利工程。主要考虑设计标准、规模是否突破批准的初步设计，枢纽布置及主要建筑物方案是否影响到工程安全、工期和后期正常运用，投资去除政策性、物价因素是否超过一定额度。征地移民等其他非工程变化影响可单独界定设计变更。

主要的界定指标包括：

（1）水文

当水文、泥沙等设计成果引起水库库容、防洪保护对象、治涝面积、灌溉面积、供水规模及对象、装机容量等变化时，应视为重大设计变更。

（2）地质

①地震基本烈度和地震动参数发生变化应视为重大设计变更。②如果地质条件的变化影响到工程建筑物的安全，从而改变了地基加固处理方案、防渗处理方案，或对建筑物设计方案进行调整或修改，应视为重大设计变更。③引起主要建筑物设计方案改变或工期延长的天然建筑材料质量、储量及主要料场场地的变化，应视为重大设计变更。当料场条件变化对工程影响较小时，应视为一般设计变更，如河道治理工程的砌石护坡改为混凝土预制块护坡型式的变化等。

（3）工程任务、规模、建筑物等级及设计标准

①工程开发任务变化及主次顺序的调整应视为重大设计变更。②水库库容、特征水位的变化，引（供）水工程的供水范围、供水量、输水流量、关键节点控制水位的变化，电站或泵站装机容量的变化，可能会给地方社会环境、经济等方面带来较大的影响，从而产生工程等级或建筑物级别的变化，这些应视为重大设计变更。在工程等级或建筑物级别未发生变化的情况下，特征水位、装机规模、引水规模的变化，灌溉或治涝范围与面积、河道及堤防工程治理范围的较大变化，也应视为重大设计变更。③工程等级、建筑物级别、抗震设计烈度、洪水标准、泄流排沙规模、水位衔接、治涝标准的变化应视为重大设计变更。

（4）总体布局、工程布置及主要建筑物

①总体布局、主要建设内容、主要建筑物场址、坝线的变化应视为重大设计变更。骨干渠 （管）线、堤线的变化对工程投资、工期、施工方案、建筑物型式、安全标准以及相关的征地移民等影响较小时，可视为一般设计变更；附属建设内容变化对工程投资、工期、安全等不产生较大影响的，可视为一般设计变更，如场内道路、临时建筑物等建设内容的增减。②工程布置、主要水工建筑物型式的变化应视为重大设计变更。主要建筑物指失事后会造成下游灾害或严重影响工程效益的建筑物，如堤坝、泄洪建筑物、输水建筑物、电站厂房及泵站等。堤防上规模较小的涵闸等穿堤建筑物的结构型式变化，对工程投资、堤防安全等影响较小时，可视为一般设计变更。③主要水工建筑物基础处理方案、消能防冲方案的变化，应视为重大设计变更。对于桩基的数量、桩径、桩长，防渗墙、帷幕灌浆、固结灌浆的深度、范围等基础处理的变化，对工程安全、工程投资不产生较大影响时，可视为一般设计变更。④边坡处理、地下洞室支护方案的变化应视为重大设计变更。在边坡处理或地下洞室支护设计方案或措施项目不变的情况下，边坡治理参数、支护参数、支护范围等发生变化时，可视为一般设计变更。⑤除险加固或改建工程的主要水工建筑物型式、基础处理方案、机电设备及金属结构更新改造方案等主要技术方案发生变化，应视为重大设计变更。

（5）机电及金属结构

①电厂或泵站主要水力机械设备型式和数量的变化应视为重大设计变更。但是，当电厂或泵站投资占整个工程投资比重较小，且其水力机械设备型式和数量的变化不会对工程安全或工程效益的发挥产生较大影响时，可视为一般设计变更。②接入电力系统方式、电气主接线和输配电方式及设备型式的变化应视为重大设计变更。但是，当灌溉排涝、河道综合治理、供水工程等项目内的接入电力系统方式、电气主接线和输配电方式及设备型式对整个工程的安全和效益等影响较小时，可视为一般设计变更。③主要金属结构设备及布置方案的变化应视为重大设计变更。但是，当闸门、启闭设备、压力钢管等金属结构设备投资占整个工程投资比重较小，且其位置、型式、数量及主要设计参数的变化不会对工程安全或工程效益的发挥产生较大影响时，可视为一般设计变更。

（6）工程投资

投资变化后的工程投资不超过总概算情况下，对于总概算小于2亿元的项目，投资变化超过工程部分投资10%的设计变更，或对于总概算大于 2亿元 （含2亿元）的项目，投资变化超过工程部分投资8%的设计变更，应视为重大设计变更。

三、加强设计变更管理的建议

1.强化勘测设计质量意识

勘测设计是工程建设的龙头，是保证工程质量、工程安全和生产安全的源头。勘测设计单位应切实加强设计质量意识，提高勘测设计水平，减少不必要的设计变更。首先，要提高前期工作质量，确保合理的勘测设计周期，确保正常的资金和技术力量投入，保证勘测设计深度，加强基础工作，完善方案论证，避免设计缺项、漏项。其次要加强与业主、建设各方的协调沟通，严格执行工程强制性标准，坚持设计原则，强化安全意识，避免人为的设计变更。勘测设计单位还要正确理解和对待设计质量、优化设计、勘测设计与报酬的关系，建立良好的市场信誉。

2.尽快出台水利工程设计变更管理办法

重大设计变更对工程建设的质量、安全、进度和投资都具有重要影响，政府主管部门要根据水利工程实际，对设计变更类型进行划分，研究相关管理程序，明确各部门责任，建议尽快提出水利工程设计变更管理办法，促进前期工作质量提高，严格基建管理程序，更好地适应水利工程建设的需要。

3.重视中小型水利工程的设计变更管理

长期以来，大型水利工程建设管理积累了丰富的经验，管理制度健全，管理程序明确，设计变更管理也很规范。而对于中小型水利工程建设，由于建设管理体制多样，管理制度不健全，管理经验不足，因此，需要更加重视设计变更管理。近年，在水利建设投资稳步提高的同时，中小型的民生水利工程投资比重也在逐步加大，因此，建议对病险水库除险加固工程、灌区节水配套和续建改造工程等出台专项建设管理制度，明确设计变更管理要求，杜绝 “报大建小”等现象出现。