我国蓄滞洪区规划与建设的思路

侯传河，沈福新

（水利部水利水电规划设计总院，100120，北京）

我国主要江河洪水普遍峰高量大，而河道泄流能力相对不足，在江河中下游设置一定数量的蓄滞洪区是保障流域整体防洪安全、减少洪水灾害损失的有效措施和重要手段，在我国历次防御大洪水、特大洪水过程中发挥了重要的、不可替代的作用。我国主要蓄滞洪区大多位于七大江河中下游平原地区，历史上大都是洪水的自然滞蓄场所，区内经济发展和居民生活水平普遍较低，灾后自救恢复能力较差。随着人口增加、经济发展，许多蓄滞洪区不断被开发利用，蓄滞洪区安全、及时、有效蓄滞洪水与区内居民安居、防洪安全与经济发展之间的矛盾日益突出；而社会补偿救助等保障体系尚不完善，蓄滞洪区一旦运用不仅损失严重，甚至可能影响社会稳定，蓄滞洪区已逐渐成为我国江河防洪减灾体系建设和管理中最为薄弱的环节。为解决好蓄滞洪区建设与管理问题，确保蓄滞洪区及时安全有效启用，迫切需要统一和增强对加强蓄滞洪区建设与管理的必要性和紧迫性的认识，以科学发展观与人水和谐理念为指导，按照构建社会主义和谐社会和建设社会主义新农村的要求，适时改变与调整蓄滞洪区规划思路，采取法律、经济、行政、工程、科技等综合措施，在保障流域整体防洪安全的同时，确保区内居民群众的生命财产安全，合理利用蓄滞洪区内的土地资源，促进蓄滞洪区经济社会发展，提高区内居民生产条件和生活水平。

一、我国蓄滞洪区基本情况

1.蓄滞洪区建设管理

我国江河中下游平原地区自然条件相对优越，人口密集，经济社会发达。这些地区分布着众多湖泊洼地，历史上就是调蓄洪水的天然场所。

新中国成立以来，国家十分重视防洪建设，针对我国主要江河洪水峰高量大，而河道泄洪能力不足的特点，规划建设了一批蓄滞洪区，在历次抗洪实践中有效地分蓄了江河的超额洪水，取得了较好效果。新中国成立初期，政务院就颁发了 《关于治理淮河的决定》和《关于预防黄河异常洪水的决定》，确定在淮河和黄河上建设蓄滞洪区以分蓄超额洪水。1985年，国务院批转了《关于黄河、长江、淮河、永定河防御特大洪水方案》，从而进一步明确了蓄滞洪区在防御主要江河特大洪水中的作用和运用方式。在蓄滞洪区设置初期，由于区内人口较少，工矿企业很少，经济比较落后，蓄滞洪区启用较为顺利，分蓄洪水时造成的损失也相对较小。

20世纪80年代后期，在主要江河防洪减灾体系初步形成的情况下，针对蓄滞洪区人口增加、经济发展和分蓄洪水时区内居民的安全保障问题，在开展蓄滞洪工程建设的同时开始重视蓄滞洪区安全建设。1988年国务院批转了水利部关于《蓄滞洪区安全与建设指导纲要》，确定了以撤退转移为主、就地避洪为辅的安全建设方针。纲要的颁布实施为合理和有效地运用蓄滞洪区，指导区内居民的生产、生活和经济建设，促进蓄滞洪区建设与管理逐步实现制度化和规范化发挥了重要作用，有力地推进了全国蓄滞洪区安全建设工作。

1998年长江、松花江大洪水后，针对蓄滞洪区存在的突出问题和矛盾，在进一步加强主要江河防洪工程建设的同时，以科学发展观为指导，按照防洪减灾战略逐步从控制洪水向洪水管理转变的新理念，进一步加强了蓄滞洪区建设和管理。国家有关部门在部分蓄滞洪区实施了以 “退人不退耕”为主要形式的“平垸行洪、退田还湖、移民建镇”工程。为合理补偿区内居民因分蓄洪水遭受的经济损失，2000年5月，国务院颁发了《蓄滞洪区运用补偿暂行办法》，建立了蓄滞洪区运用补偿政策，为蓄滞洪区内群众灾后重建、恢复生产提供了必要的扶持和救助。2006年6月，国务院办公厅批转了水利部、国家发改委、财政部联合提出的 《关于加强蓄滞洪区建设与管理的若干意见》，进一步明确了蓄滞洪区建设与管理的指导思想和原则、目标和任务，为推进蓄滞洪区建设与管理工作提供了重要的政策依据，对指导蓄滞洪区建设管理发挥了重要作用。2005年，依据《中华人民共和国水法》《中华人民共和国防洪法》等有关法律法规，按照党中央、国务院有关文件精神，在国务院已批复的七大江河流域防洪规划确定的蓄滞洪区布局基础上，水利部组织开展了全国蓄滞洪区建设与管理规划编制，2009年11月国务院批复了该规划。

2.蓄滞洪区现状基本情况

在新一轮流域防洪规划制定以前，根据流域防洪安全保障的需要，我国主要江河流域综合规划和防洪规划确定设置了一批蓄滞洪区，其中列入《蓄滞洪区运用补偿暂行办法》国家蓄滞洪区名录中的有97处（长江流域40处，黄河流域5处，淮河流域26处，海河流域26处）。据统计，1950—2004年，全国重点蓄滞洪区运用458次，共蓄滞洪水1 230亿m3，实现了舍弃一般保重点、牺牲局部保全局的防洪战略，有效遏制了洪水泛滥，以较小的代价保护了重要地区的防洪安全，为流域防洪减灾作出了巨大贡献。

根据流域防洪形势变化，新一轮全国及流域防洪规划对蓄滞洪区进行了调整。根据国务院已批复的七大江河防洪规划，调整后各流域设置的蓄滞洪区共有94处，其中，长江流域 40处，黄河流域2处，淮河流域21处，海河流域28处，松花江流域2处，珠江流域1处。蓄滞洪区总面积约3.4万km2，总蓄洪容积约1 070亿m3，内有人口1600多万、耕地近173万hm2，GDP总量约1100亿元。

二、蓄滞洪区面临的问题和挑战

随着经济社会的快速发展和人口的不断增加，人水争地现象日渐加剧，蓄滞洪区内土地开发利用程度不断提高，天然湖泊洼地逐渐被围垦和侵占，蓄滞洪区调蓄洪水能力大大降低。与此同时，蓄滞洪区安全建设滞后，区内安全设施越显匮乏，分蓄洪水时居民生命财产安全得不到有效保障；加之缺乏有效管理，区内无序开发问题突出，决策启用蓄滞洪区困难，运用时需转移大量居民，转移安置难度大，致使蓄滞洪区分蓄洪水与保障区内居民生命财产安全和发展经济之间的矛盾越来越突出。蓄滞洪区面临的形势变化主要有3个方面：

（1）流域防洪形势发生了显著变化

一是受自然因素和人类活动影响，一些江河流域产汇流条件和水沙情势发生变化，造成洪水量级和特性产生了一定改变；二是部分江河天然洪泛区的过量开发利用或泥沙淤积等，使洪水蓄泄情势发生了一定变化，归槽洪水加大，同等量级洪水的洪水位抬高；三是随着防洪减灾体系的建设，一些控制性防洪骨干工程投入运用或即将投入运用。

（2）经济社会状况发生了深刻变化

随着我国经济社会的发展，特别是改革开放30多年来，我国经济社会状况发生了深刻的变化，部分地区经济发展迅速，财富积累很快，现有的防洪标准与经济社会发展的需要已不相适应，需要适度提高流域或重点区域的防洪能力。随着经济社会发展和洪水形势的变化，部分江河洪涝灾害的程度和分布情况也发生了一定的变化，需要根据流域和区域防洪体系总体布局和流域洪涝水蓄泄总体安排方案，对蓄滞洪区的布局、设置、功能、作用和任务等进行必要的调整。我国的蓄滞洪区设置初期，区内人口稀少，经济落后，分洪与发展的矛盾并不十分明显。但近20年，部分蓄滞洪区内城镇和经济发展很快，区内人口不断增加，蓄滞洪区运用决策难度不断加大，一旦运用将会造成较大的损失。

（3）流域综合治理和开发保护有了更高要求

多数蓄滞洪区设置时主要考虑单一的防洪功能，对蓄滞洪区作为当地群众的安身立命之所没有足够重视，忽视了发挥蓄滞洪区在改善居民生产、生活等方面的作用，同时也忽视了蓄滞洪区在水资源利用、生态环境保护等方面的综合功能。随着经济社会的不断发展，河流治理、开发和保护的思想观念有了很大改变，生态环境保护和修复意识日益增强，对蓄滞洪区建设提出了新的要求。

因此，蓄滞洪区一要能够有效蓄滞洪水，二要确保居民生命安全和保障主要财产安全，三要经济社会协调发展，四要环境得到保护。但目前还存在不少问题。蓄滞洪区存在的不仅是分洪问题和环境问题，也面临着突出的农村、农业、农民等“三农”问题。主要表现在：

（1）分蓄洪水对社会的影响

目前，除少数蓄滞洪区外，大都没有分洪闸、退洪闸，主要靠人工爆破或自动分洪蓄水，不仅影响蓄滞洪区与人民生命财产的安全，而且会对区内居民心理造成恐慌。分洪蓄水后，农田荒芜，生产不能发展，农民长期生活在贫困线上。

（2）蓄滞洪区建设不适应发展的要求

目前，蓄滞洪区内的安全区圩堤标准低，分蓄洪水时存在不安全因素；安全区内缺乏必要的公共设施，水电不通，基本没有上下水道，不能满足村民起码的生活需要；有的安全区距离耕地过远，村民务农十分不便，因而不愿迁进安全区。庄台上住房面积过小，人居拥挤，人畜混居现象很普遍，垃圾、粪便遍地，卫生条件很差。临时撤退道路不齐全，布局不甚合理，缺乏管理维修机制，有的年久失修，已很难在撤退人员时发挥作用。

（3）移民安置困难

蓄滞洪区建设的宗旨是将居民安置在安全地区，以规避洪水，其长远方向应当逐步使蓄滞洪区内人口外迁。然而，最大的困难正是迁移农民、解决移民安置问题。移民安置包括将蓄滞洪区内村民迁出蓄滞洪区，如“移民建镇”；以及将村民在蓄滞洪区内整村或并村迁移到蓄滞洪区内新的居民点，如“移民迁建”。其目的都是将村民迁入安全地区。安全地区既可以是原来的乡镇，亦可在原镇址基础上扩建，还可以新建村落。移民安置成功，在于使迁进安全地区的农民稳定下来不返迁。关键一是耕作半径的远近，距离远了农民生产不方便，因而不愿搬迁；二是能否使农民的生产发展与生活富裕，妥善解决农民的生计问题。然而，目前的蓄滞洪区，解决这些问题有很大难度，因而实施“移民建镇”或“移民迁建”存在很多困难。

三、区内居民避洪安置思路

蓄滞洪区安全建设的核心是人的安置，无论是移民外迁安置还是就地避洪安置，在目前蓄滞洪区条件下，实施都会碰到困难。新的解决思路是使蓄滞洪区居民安置同建设社会主义新农村紧密结合起来。

蓄滞洪区是具有洪水风险的农村地区，蓄滞洪区建设与管理与“三农”问题休戚相关。开展蓄滞洪区建设与管理规划，要认真解决蓄滞洪区内农民的出路问题，要逐步实现三个“改变”，即改变农民身份，化解社会二元结构矛盾；改变农民生活方式，让农民生活逐渐宽裕起来；改变农村生产方式，让农业得到持续的发展。在规划蓄滞洪区人员避洪安置时，应创建适当的发展空间，包括生活居住空间和经济发展空间，为建设新农村提供发展的平台。可以结合蓄滞洪区的具体情况，借鉴各地建设社会主义新农村的经验，编制蓄滞洪区规划。

蓄滞洪区建设与管理规划同建设社会主义新农村相结合的思路如下：

（1）蓄滞洪区规划应与乡村规划结合

开展乡村规划是在农村贯彻各项法律、法规，落实中央惠农政策，严格依法行政的具体体现。社会主义新农村建设的基础不仅是资金，还必须首先有一个合法、合理并能够贯彻可持续发展原则的乡村规划。在乡村规划的指导下，统筹来自各级政府部门的要求与资金，统一解决农村的问题。这是当前农村工作的一件大事，编制蓄滞洪区建设与管理规划，必须适应这种形势,必须与乡村规划紧密结合起来。

（2）明确蓄滞洪区规划与乡村规划的结合点

蓄滞洪区规划编制部门，在将蓄滞洪区（特别是重点蓄滞洪区）建设与管理规划要求与内容融入乡村规划时，要根据每个蓄滞洪区的具体情况，抓住结合点。例如在乡村规划中明确蓄滞洪区调整与分类的定位，落实分类采取的蓄水模式，以及按照蓄滞洪区洪水风险图提出规避与降低洪水风险的措施；落实蓄滞洪区分洪蓄水工程与公共基础设施建设项目，将农田水利基本建设、农村饮水安全保障、防汛抗旱、除涝减灾等水利服务内容放在突出位置；分类提出蓄滞洪区经济社会发展的思路与对策；原则上应将每个安全区（大型安全台）划作一个或几个独立的村，以便蓄滞洪区规划与村镇规划结合。

（3）积极开展试点

选择有条件的安全区或大型安全台作试点。在地方政府的统一领导下，结合新农村建设要求，制定解决农民生产与生活出路问题的措施，做好移民安置工作规划，使蓄滞洪区建设与管理规划真正落到实处。例如，海河流域文安洼的安全区，淮河流域董峰湖行洪区的董岗安全区、濛洼的王家坝安全区，长江流域洞庭湖地区钱粮湖蓄洪垸中的层山安全区、澧南垸的乔家河后靠安置区、屈原垸的兔子港安全台等，可以作为试点。

四、蓄滞洪区规划与安全建设模式

1.蓄滞洪区调整

根据蓄滞洪区形势的变化，需要对蓄滞洪区进行调整。调整思路与原则如下：

①对构建流域防洪减灾体系、提高流域整体防洪减灾能力确有必要的蓄滞洪区予以保留，维持其蓄滞洪区性质不变。

②运用概率很低、在流域防洪减灾体系中作用已不大的蓄滞洪区，具备条件的予以撤销，设为防洪保护区；或按照蓄洪的实际需要，调整缩小蓄滞洪区的蓄洪范围，将部分区域设为防洪保护区，使这些地区的经济社会发展不再受蓄滞洪水的影响和制约，以改善区内居民生存生产条件。

③对由于流域整体防洪能力提高、启用概率大为减少的蓄滞洪区，调整其运用标准。根据流域防洪的实际需要，必要的调整为蓄滞洪规划保留区，以备应对流域超标准洪水发生时临时分洪使用。

④对运用概率很高、进洪频繁、区内居民生活极不稳定、面积相对较小的沿河蓄滞洪区，具备条件的可以全部退建，恢复作为行洪通道和天然蓄洪场所；或调整蓄洪范围，结合河道整治，实施部分退堤还河，扩大河道行洪能力。

⑤因地区经济社会发展、保护对象的防洪标准提高以及部分江河设计洪水发生较大变化等需增加调蓄洪水能力的区域，经流域防洪规划科学比选、充分论证后新增设蓄滞洪区；对确有必要且已在流域防洪体系中承担了流域防洪任务、在以往防御流域大洪水过程中已经发挥分蓄洪水作用的区域，实际上已经是蓄滞洪区的部分蓄滞洪洼地，经充分论证后认定纳入为蓄滞洪区。

⑥对部分面积、容积较大，在一定时期内还需使用的蓄滞洪区，根据防洪形势的变化，调整其分洪运用方式。具备条件的建设分洪隔堤，按洪水调度方案分区使用，以增强防洪调度的灵活性。对面积、容积较小的个别蓄滞洪区，为便于防洪调度与运用，结合防洪工程建设进行联圩合并。

⑦结合水资源综合利用和湿地湖泊生态环境保护的需要，改变或调整部分蓄滞洪区的使用功能，充分发挥蓄滞洪区在水资源利用和生态与环境保护方面的作用。

2.蓄滞洪区分类与风险分区

（1）蓄滞洪区分类

根据国务院办公厅转发的 《关于加强蓄滞洪区建设与管理的若干意见》中的分类定义和原则，根据流域防洪系统的格局、蓄滞洪区在防洪系统中的作用与功能以及蓄滞洪区运用概率，结合蓄滞洪区建设与管理工作的实际需要进行综合分析，将蓄滞洪区划分为重要、一般与规划保留三类。

重要蓄滞洪区：在保障流域和区域整体防洪安全中的地位和作用十分突出，涉及省际防洪安全，对保护重要城市、地区和重要设施极为重要，由国务院、国家防汛抗旱总指挥部或流域防汛抗旱总指挥部调度，运用概率较高的蓄滞洪区。

一般蓄滞洪区：对保护重要支流、局部地区或一般地区的防洪安全有重要作用，由流域防汛抗旱总指挥部或省级防汛指挥机构调度，运用概率相对较低的蓄滞洪区。

蓄滞洪保留区：为防御流域超标准洪水而设置的，运用概率低、但暂时还不能取消仍需要保留的蓄滞洪区。

分类的目的主要是为了明确各类蓄滞洪区在流域或区域防洪中的地位，分类指导蓄滞洪区的建设与管理；同时也是为满足蓄滞洪区规划编制与实施的需要，做到全面规划、急用先行、分期实施，并为选用安全建设模式提供依据。对全国蓄滞洪区建设与管理规划中的94处蓄滞洪区进行分类，其中重要蓄滞洪区33处，一般蓄滞洪区41处，蓄滞洪保留区20处。

（2）洪水风险分区

蓄滞洪区是一种特殊的洪水风险区域，蓄滞洪区的启用概率和洪水风险程度是制定蓄滞洪区建设内容和方案、落实不同管理政策的主要依据。因此，洪水风险分析的目的是为蓄滞洪区不同风险区的建设和管理的对策提供依据，为确定蓄滞洪区内不同区域居民避洪安置方向和安全建设模式，规划蓄滞洪区工程设施和安全设施建设方案，拟定蓄滞洪区洪水风险管理政策和措施奠定基础。由于蓄滞洪区所在流域和河段的洪水特性不同，其洪水风险呈现出不同特点，即使是同一个蓄滞洪区，由于各分区运用标准不同以及不同区域的蓄洪淹没水深、淹没历时等的差异，蓄滞洪区内不同区域的洪水风险状况也不相同。

为有针对性地指导不同风险地区安全设施建设和经济发展，根据蓄滞洪区洪水特性和地貌特点，在调查区内人口、财产分布的基础上，对94处蓄滞洪区的洪水风险进行统一分析、评价，并根据洪水风险程度对各蓄滞洪区进行风险分区。分区结果表明，在整个分洪淹没影响范围内，重度风险区面积、人口分别占风险区总面积、总人口的33%、30%，中度风险区面积、人口占风险区总面积、总人口的36%、40%，轻度风险区面积、人口占风险区总面积、总人口的31%、30%。

3.基于洪水风险分区的安全建设模式

蓄滞洪区是受洪水影响较大、洪水风险较高的特殊地区，其安全建设模式需要根据洪水风险程度的不同进行选择。对于淹没水深相对较深的高风险区，特别是重要蓄滞洪区中的高风险区，其建设方向是应尽量创造条件，鼓励人口外迁。而且要对这类蓄滞洪区的经济社会发展施加严格限制，避免人口和资产向高风险区集中，如控制人口，调整产业结构，引导发展淹没损失影响相对较小的农业等。暂时还难以外迁安置的，可酌情在蓄滞洪区内选用其他适宜的安建模式。

对于轻度风险区，尤其是运用标准在50年一遇以上的蓄滞洪区中的轻度风险区，一般可不进行安全建设，必要时可适当采取临时撤退措施。蓄滞洪保留区主要是为应对超标准洪水而备用的，使用机会很少，一般可不考虑安全建设。这类蓄滞洪区除禁止发展有毒污染企业外，可不对其经济发展加以限制。

对于运用标准在50年一遇以下，特别是20年一遇以下的蓄滞洪区中重度、中度风险区，以及某些淹没水深相对较深的中度、轻度风险区，情况比较复杂，除考虑淹没水深、淹没历时与风险大小外，还应考虑耕地远近、周边有无城镇和中心村、附近有无岗地、当地有无土源等经济社会与自然条件。只有这样，才能为蓄滞洪区内部因地制宜地选用适当的安全建设模式提供技术支撑。安全建设模式比选的原则性意见如下：

①淹没水深小于0.5 m的轻度风险区，一般以自行安置为主。

②淹没水深超过3 m的重度风险区，一般以区外移民安置为主；水深超过5 m的重度风险区，除对居民进行异地安置外，可根据条件，将风险区改作鱼塘、湿地。

③耕作半径大于5 km者，一般不推荐建设安全区。

④耕作半径小于5 km者，可根据有无城镇、有无中心村或岗地依靠以及有无土源等组合条件，推荐采用安全区、围村埝或庄台等模式。

⑤避水楼是在不具备区外移民安置条件，又难以采取其他就地安置措施情况下的一种选择，仍需要二次转移，故一般不鼓励修建避水楼。

⑥淹没水深较浅而无需采取其他安全建设模式的低风险区，以及淹没水深虽相对较深但难以采取其他安全建设模式的地区，临时撤退可作为一种选择。

五、全国蓄滞洪区建设与管理规划情况

全国蓄滞洪区建设与管理规划以科学发展观为指导，根据人与自然和谐、给洪水以出路、全面规划、统筹兼顾防洪保安与改善民生的理念，按照保障蓄滞洪区有效启用、保障居民生命和主要财产安全、改善民生状况、促进区内经济社会发展的思路，从全局和战略的高度，对我国主要江河蓄滞洪区的建设与管理作出总体部署。

1.蓄滞洪区建设与管理的方向与主要任务

蓄滞洪区承担着蓄滞流域超额洪水的防洪任务，同时又是区内居民赖以生存和发展的基地，因此，蓄滞洪区建设与管理需要妥善处理有效分蓄洪水、保障生命安全、促进经济发展之间的矛盾。要加强蓄滞洪区工程建设，实现蓄滞洪区的有效规范运用；要加强蓄滞洪区安全设施建设，实现蓄滞洪区分蓄洪水时可基本不出现居民频繁、大范围的转移，安全条件和基本生活有保障；要加强蓄滞洪区管理，实施有效的蓄滞洪区社会管理和公共服务，根据蓄滞洪区特点，合理利用土地资源，引导调整产业结构，实现蓄滞洪区经济社会与防洪安全的良性发展。针对我国蓄滞洪区存在的主要问题，全国蓄滞洪区规划明确了蓄滞洪区建设和管理的主要任务。

①建立完备可靠的蓄洪控制工程体系。按照流域防洪总体要求和蓄滞洪区洪水蓄泄控制的实际需要，进行分蓄洪控制工程建设，重点加强以蓄滞洪区围堤、分区隔堤和进退洪设施为主的分蓄洪控制设施，逐步形成体系完善、设施齐全、调控灵活的蓄滞洪控制工程体系，保障蓄滞洪区能适时适量运用。

②建立有效的生命财产安全保障体系。根据蓄滞洪区分类和不同区域的洪水风险状况，因地制宜地采取区外安置、区内安置、临时撤退转移等各种方式进行安全设施建设，逐步使区内居民脱离洪水高风险区，最大程度减轻分洪蓄水影响，确保居民的生命安全，改善民生，维护正常的生活、生产秩序。

③建立较为完善的蓄滞洪区风险管理体系。制定完善蓄滞洪区社会管理的法律法规体系，建立健全蓄滞洪区洪水风险管理制度和综合管理与专业管理相结合的管理体制和运行机制。对人口、土地、经济发展等社会活动，实施分类与分区相结合的风险管理，规范蓄滞洪区内各类经济社会活动和资源开发利用行为。

④建立符合蓄滞洪区特点的产业体系。根据不同类型蓄滞洪区的特点和蓄滞洪区不同区域的洪水风险状况，研究确定适宜的经济发展模式，制定产业结构调整和蓄滞洪区扶贫补偿等方面的相关政策建议，引导区内经济结构、产业结构和生产布局的合理调整，建立社会化保障体系和洪涝灾害损失保险体系，提高蓄滞洪区抗御蓄滞洪损失的承受能力。

2.居民避洪安置总体部署

全国蓄滞洪区建设与管理规划针对分类蓄滞洪区的特点和洪水风险分区，在现有安全区、安全台等安全设施基础上，根据各蓄滞洪区的具体情况和各风险分区居民分布状况，对全国94处蓄滞洪区中居住在设计蓄洪水位以下受分洪蓄水影响的近1 600万人拟定了居民安全避洪规划方案，较大程度地减少了分蓄洪水时对居民带来的影响。

规划利用现有安全设施按照规划拟定的标准实施永久性避洪安置的居民，占避洪安置总人数的11.7%；规划以区外安置、区内安置方式新建安全设施实施永久性避洪安置的居民占46.3%；规划通过应急避险设施和临时撤退转移方式实施临时避洪安置的占42.0%，临时避洪安置总人数的约70%分布在运用标准50年一遇及以上的蓄滞洪区内。规划进行区外安置的居民中，绝大部分（占规划实施区外安置总人数的95%）采取后靠蓄滞洪区外岗地方式进行安置，不改变原有耕作方式，具有离水不离地的“单退”性质。

六、结 语

我国人多地少的特殊国情决定了蓄滞洪区建设与管理是一项长期而又艰巨的任务，在我国经济社会发展的进程中，还将会继续面临一系列的新困难、新问题。

蓄滞洪区是具有洪水风险的特殊的农村地区，要解决蓄滞洪区建设与管理存在的问题，必须要体现以人为本的科学发展观，体现人水和谐共存的新时期治水思路，要与社会主义新农村建设紧密结合起来。蓄滞洪区建设与管理的对策、措施要直接面对蓄滞洪区分洪、安全与发展的目标，中央有关文件明确要求的建设社会主义新农村等一系列政策，为做好蓄滞洪区建设与管理工作开拓了新的思路。蓄滞洪区规划、建设与管理中，要继续落实以人为本的理念，加大蓄滞洪区建设力度，实施科学有效的管理，通过科学规划、建设、管理，全面提高流域防洪体系抵御洪涝灾害的能力，保障蓄滞洪区内人民群众的生命财产安全及经济社会的可持续发展。