构建生态环境友好的水工程规划设计体系

朱党生，周奕梅，邹家祥

（1.水利部水利水电规划设计总院，100011，北京；2.长江流域水资源保护局，430010，武汉）

我国地处季风气候区，水资源短缺且时空分布不均，水旱灾害频繁，部分地区生态环境脆弱。新中国成立60年来，特别是改革开放30年来，我国的水工程建设事业取得举世公认的成就，为经济社会发展提供了坚实支撑。未来相当长的时期，出于保障国家防洪安全、供水安全、粮食安全、生态安全等方面的需要，我国仍需要修建大量的水工程。

水工程是指在江河、湖泊和地下水水源上开发、利用、控制、调配和保护水资源的各类工程。水工程的建设改变了水资源的时空分布和河流形态，对生态环境产生诸多影响。对我国水工程建设的环境保护工作进行认真总结与回顾，构建生态环境友好的水工程规划设计体系，实现水工程建设与生态环境保护的和谐是我国水利水电事业面临的重大课题。

一、我国水工程环境保护工作发展历程

1.法规和标准建设

20世纪50—60年代，我国进行了以柘溪、新安江、新丰江等为代表的大规模水利水电工程建设，但当时严格意义的环境保护还未提到议事日程。20世纪60年代至80年代初期，随着新建工程的陆续投产运行，工程对生态环境的各种影响不断显露并引起重视。随即水利部、能源部组织有关单位开展了新安江、狮子滩、龚嘴、三门峡、柘溪等已建工程的环境影响回顾调查研究和湖南省东江水电站、河北省桃林口水库等工程环境影响评价试点工作，逐步提出适合我国特点的水利水电工程环境影响评价方法。水利部于1982年颁发 《关于水利工程环境影响评价的若干规定》，1988年水利部和能源部共同颁布 《水利水电工程环境影响评价规范》 （SDJ 302—88），水工程环境影响评价工作逐步走上正轨。在该规范基础上，2003年国家环保总局与水利部联合颁布了《环境影响评价技术导则——水利水电工程》（HJ/T 88—2003）， 进一步增强了规范的执行力。1992年水利部、能源部颁布 《江河流域规划环境影响评价规范》 （SL 45—92）， 成为最早开展规划环评工作的部门。在完成上述环境影响评价技术规范编制的同时，水利部于2002年制定并颁布试行 《中国水功能区划》，成为水利水电工程建设中水资源和水环境保护的重要依据。

2002年修订的《中华人民共和国水法》对水资源开发和水工程建设明确规定应保护生态环境，满足生态环境用水，保护水生生物。针对水利水电工程建设中环境保护的主要问题，2005年国家发改委与国家环保总局联合下发了 《关于加强水电建设环境保护工作的通知》，2006年国家环保总局印发 《水电水利建设项目河道生态用水、低温水和过鱼设施环境影响评价技术指南（试行）》。

近年，水利部就水利工程环境保护工作发布了以下文件：2002年印发《关于水利工程报审工作有关事宜的通知》《水利水电工程施工期环境保护管理办法》，2004年印发《关于水生态系统保护与修复的若干意见》，2005年印发《关于进一步加强水利建设项目前期工作中征地、移民、环评和水保等工作和完善立项报批程序的通知》。以上文件对加强和规范水利工程环境影响评价、设计文件审批、水生态系统保护与修复工作起到重要作用。

2003年《中华人民共和国环境影响评价法》实施，为适应新形势的需要，水利部门从法规、标准规范等方面进行了调整和完善；2006年修订颁布了《江河流域规划环境影响评价规范》（SL 45—2006）；2007 年颁布 《水利水电工程环境保护概估算编制规程》（SL 359—2007）， 首次规范了水利水电工程环境保护投资概估算编制方法；2010年发布了《水工程规划设计生态指标体系及运用指导意见》；还有即将颁布的“水利水电工程环境保护设计规范”，正在编制的“水利水电工程环境监理技术规程”“水利水电工程环境影响后评估技术导则”“水资源保护规划编制规程”等。

2.水工程环境保护规划设计

水利水电行业较早就关注并开展了水利规划的环境影响评价工作。迄今，已在叶尔羌河、渭干河、塔里木河等流域综合规划，长江口综合治理、太湖综合治理等区域规划，吉林中部城市引松供水、引嫩入白等工程规划中编制了规划环境影响报告书，其他规划基本编制了环境影响评价篇章。近年，水电行业开展了澜沧江、大渡河、雅砻江、金沙江等河流的水电规划环境影响研究和评价，对乌江干流水电开发进行了环境影响回顾评价。

按照现行规范，水利工程项目各设计阶段均有相应的环境保护要求：项目建议书阶段应分析工程的环境影响，明确是否存在制约性环境因素，拟定环境保护措施；可行性研究阶段应评价工程的环境影响，提出保护措施，估算环保投资，并编制环境影响报告书，经水利部门预审后报环保部门批复，作为可行性研究批复的必备文件；初步设计阶段应专门进行环境保护设计及环保投资概算，与工程初步设计一并进行报批。经初步统计，近10年工程环保投资 （含水土保持投资）一般占工程总投资的 2%～5%。

从1999年起，原国家环保总局开始对完建工程的环保设施进行竣工验收。迄今为止，已有小浪底、万家寨、江垭、东深供水等数十项水利工程通过环保专项验收。2002年，按照国家环保总局关于开展环境监理试点工作的要求，水利部选择在建的百色、尼尔基、紫坪铺工程作为水利环境监理的试点。目前在建工程基本都实行了环境监理。

近年，水利部还组织开展了大量水生态保护与修复工作，实施了塔里木河生态补水、黑河分水、扎龙湿地补水、黄河水量调度、引江济太、引岳济淀、浙江万里清水河道等工程。2004年以来开展了无锡、武汉、桂林、邢台、佛山等城市水域和鄱阳湖、瓯江、查干湖的水生态保护与修复试点工作，探索和积累了丰富的实际经验。2010年，根据国家发改委安排，水利部编制完成 《全国主要河湖水生态保护与修复规划》。

3.技术力量与行业管理

目前，水利行业有黄河、长江、珠江、淮河流域的水资源保护科学研究所、中国水利水电科学研究院和新疆水利水电勘测设计研究院等共6家环境影响评价甲级资质单位，专业技术人员约200人。水利行业勘测设计单位基本持环境影响评价乙级资质，主要从事环境影响评价辅助工作和环境保护设计工作。水电行业的中南、成都、昆明等7家勘察设计院持有甲级环境影响评价资质。

《中华人民共和国环境影响评价法》和《建设项目环境保护管理条例》规定工程环境影响评价文件应经行业主管部门预审后报环境保护行政主管部门批复。水利部水资源司是水利工程环境影响报告书预审工作主管司局，水利部规划设计总院负责具体技术和管理工作。

4.科研及学术交流

传统的水利科学和近代环境科学相互渗透、融合产生了新兴的环境水利学科，具有多学科交叉、内容综合、分支众多等特点。1981年，经中国水利学会批准，成立了中国水利学会环境水利研究会。研究会成立以来召开20余次全国性学术研讨会，内容涉及流域开发的环境影响、水利水电工程环境影响、水资源保护、环境水利经济、环保措施设计、河湖生态需水、水生生物影响及保护措施、城市水环境等；举办10余次技术培训班，刊印13套《环境水利论文集》，发布 《环境水利动态》。研究会参与编写 《中国大百科全书》 《中国水利百科全书》《中国水利》的环境水利内容，编写《水资源保护工作手册》，协助编辑出版《水资源保护》《水利水电环境》等学术刊物，对我国环境水利学科、水利水电工程环境保护的科技发展和学术交流作出了重要贡献。2005年起，第五届研究会挂靠在水利部水利水电规划设计总院，并建立专业网站。

水工程环境影响和保护涉及环境水利的生态水文学、环境水化学、水生物学、环境水力学、环境水利医学、景观美学、环境地质学、环境经济学等分支学科，并处在快速发展和不断丰富的阶段。

二、存在的主要问题

长期以来，由于诸多原因，我国已建的水利水电工程在不同区域显现出诸如泥沙淤积、河道断流、湖泊萎缩、绿洲消失、土地退化、生物种群退化、水质恶化等生态环境问题，规划设计方面的不足是重要原因之一。存在的主要问题有：

①水利规划与生态环境的统筹协调不足，重开发轻保护问题依然普遍，对规划的环境影响评价重视不够。传统的规划设计以兴利除害为主要目标，强调对水资源的功能性开发，重视供水、发电、灌溉等经济效益指标，缺乏生态环境保护的具体目标和指标。如水资源规划重视需求和利用，造成需水量预测普遍偏高；水系河道整治、滩涂海涂围垦、蓄滞洪区建设与区域生态环境协调不够；防洪规划强调各级保护区的安全和对洪水的控制，但对洪水的出路、疏导考虑不足等。

②工程设计理念较为落后，相关标准规范薄弱。在强调工程安全可靠、技术可行及经济合理的同时，忽视了工程布置、结构、材料等与自然的和谐，工程多呈 “三面光”形式，河流形态直线化，河道断面规则化，护岸材料硬质化，使河湖基本的生态功能受损或丧失。河湖水生态的保护经常需要通过调度运行实现，但由于相应运行管理设计的缺失，保护目标难以实现。我国现行水利技术规范体系中环境保护专项规范较少，尚未形成较为完整的生态环境类标准体系。环境保护内容一般分散在水工程建设其他相关标准之中，且相应的内容稀少，要求模糊，造成规划设计及其审查中缺乏可操作的技术依据。

③对发挥水工程生态保护修复功能的认识不足。水是生态环境控制性因素，水工程可通过对水资源调控进行流域和区域的生态保护和修复，但长期以来对这方面缺乏深入的认识，水利规划体系中生态保护类规划薄弱，即使近年实施的生态治理、生态补水等也多是出于应急考虑的临时性措施，缺乏长远规划安排，水生态保护和修复没有实现常态化。

④能力建设滞后，环保设计缺乏协调和保障机制，移民安置中的环境保护工作薄弱。由于目前我国水利行业规划设计单位不能承担大中型水利工程的环境影响评价工作，相关工作在规划设计单位得不到应有的重视，工作条件差，技术手段落后，必要的设计周期和投入得不到保障，造成环境保护规划设计产品质量较差；水工程的生态保护、生态需水保障、过鱼设施、分层取水等许多环保措施的设计与工程规划、水工、施工、概算等专业密切相关，由于现行的规划设计管理在环境保护与其他相关专业间的协调、沟通和配合机制较为薄弱，造成环保措施与工程实际脱节；由于移民安置在设计、实施主体等方面有别于主体工程，涉及众多部门，社会因素复杂，移民安置中环境保护已成为难点和薄弱环节。

⑤科技创新和技术开发不足，不能满足水利规划和工程设计需求。有关水工程建设环境保护方面的科研工作缺乏长远的战略性、系统性计划，生产实际中急需的技术开发滞后。科研投入不足与大量低层次的重复工作并存，造成有限的科研力量分散，成果不够深入，流域生态环境基础资料严重短缺。

⑥对外宣传和公众参与不够。在当今信息时代，面对国际、国内各方面的众多质疑和反对，水利水电行业对外宣传薄弱，少有自己的主张和声音，许多偏颇的观点长期得不到澄清；作为现代科学决策的重要环节和手段，公众参与在水利水电工程决策中尚未找到可行的操作方式。

三、构建生态环境友好的水工程规划设计体系

1.发展趋势

水利正处在从传统水利向现代水利、可持续发展水利转变过程中，水利水电工程环境保护必须遵循现代水利“人水和谐”的核心理念，主动调整人与水的关系，构建生态环境友好的水工程规划设计体系。其发展趋势主要有以下方面：

①注重流域的综合治理和管理，从流域角度将其水文气象、河流水系、地理地貌、生物及其生境、社会经济作为一个密切联系的系统进行规划，使流域水系的资源功能、环境功能、生态功能得到均衡发挥，实现流域的可持续发展。

②对水资源开发利用的同时，注重水生态保护、水资源保护和节约。水资源开发利用管理中明确取水总量、用水效率、排污总量方面的刚性约束，统筹经济社会与生态环境需水量的合理配置。

③充分考虑水利规划布局、工程布置、水工设计、调度运行中的生态环境问题。建立人与洪水和谐共处的防洪减灾体系，维护河湖自然形态和水系联通，保证河湖基本的生态需水，注重生物多样性保护；建立环境保护与规划、勘测、设计、施工、运行管理等各专业协调、配合的规划设计机制。

④充分发挥水利工程对生态环境的保护和建设作用，适应未来社会对水环境、水域景观、水文化建设的要求，重视水域空间环境和生态状况的长效管理，注重生态保护与修复。

⑤探讨建立合理的水工程生态补偿政策和机制，以调整相关利益主体间的环境与经济利益的分配关系为核心，以内化相关生态保护或破坏行为的外部成本为基准，调整相关利益主体间的环境与经济利益的分配关系，注重利益受损区域和社群的保护和补偿。

⑥注重民生，充分发挥水利对保障和改善民生的基础作用和社会服务功能。注重防汛抗洪、饮水安全、水利建设，运用技术、经济、行政、法律等非工程措施服务民生。

2.重点工作

（1）建立现代水利规划体系

对现有规划设计体系进行梳理和完善，将有关流域水生态功能分区、河湖水生态保护与修复、水源地保护、环境需水配置、湖库富营养化防治、入河排污口整治、水资源监控管理、城市水环境建设、河口生态保护等涉及生态环境保护的内容纳入规划体系；明确相应的层次关系和与其他水利规划的相互关系，建立现代水利规划体系。

（2）完善标准，规范体系

补充水工程生态环境保护类标准规范，完善水利规划设计标准体系；建立水利规划设计生态指标体系，并在此基础上修订完善现行规范标准相关内容，制订生态监测评估及相应保护设计、水生态保护与修复、河湖生态需水量评估及计算、水源地保护、环境监理、环保设施验收、水工程生态调度等方面的规程、规范。

（3）加强行业管理

研究制定水工程建设环境保护管理办法，加快与水有关的生态补偿机制建立和相关制度建设；协调工程设计各相关专业，建立工程环保设计协调机制；加强工程的环境管理设计，保障工程生态保护设施长效运行；强化环境保护设计审查。

（4）加强基础和重大科学研究

梳理并明确水利规划设计中环境保护热点和关键技术问题，提出计划，对已有研究成果进行跨学科、高层次的整合和提升，开展系统性研究和联合攻关。主要研究领域有：水资源与水环境承载力，流域规划环境影响评价理论方法，水工程的生态影响机制和效应，梯级电站开发的生态累积效应，河湖生态需水评估，水生态保护与修复措施体系及关键技术，水库温室气体排放及其生态效应，湖库富营养化防治，城市水环境建设，饮用水水源地保护，市场经济条件下开发投资型移民模式等。

（5）加强队伍和能力建设

鼓励并引导规划设计单位以高素质生态环境专业技术人才培养为重点，有计划、分领域、多层次地开展培训工作，加大环境保护业务建设和投入，并力争取得相关资质；联系生产实际，进一步加强学术研讨和交流活动；积极开展水工程环境保护宣传，对外树立良好的公众形象，营造良好的工作氛围。

（6）加强水工程生态监测评估，建立基础数据库

选择典型工程和流域建立生态环境监测系统，推动大尺度、长系列、多要素的流域生态监测基础数据库建设。在此基础上对已建工程及流域 （区域）生态环境影响进行系统、客观的评估，为相关科研、评估和后续规划设计提供支撑。

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