中国防洪规划与建设

梅锦山

（水利部水利水电规划设计总院，100120，北京）

受特殊的自然地理条件和季风气候的影响，我国有2/3的国土面临着不同类型和不同程度的洪水灾害威胁，洪水发生频次高，量级大，影响广，损失巨大。新中国成立以来，全国各大流域以历次防洪规划为指导进行了较为系统的治理，开展了大规模的流域防洪建设，目前已初步建成了以堤防、蓄滞洪区、干支流水库为主体的流域防洪工程体系，流域整体防洪能力有了较大提高，在抗御新中国成立以来历次大洪水和特大洪水中发挥了重要作用。

近年，随着我国经济社会的快速发展和人口的不断增长，人水争地的矛盾日益突出；受全球气候变化的影响，极端洪水事件日趋频繁，防洪减灾面临着新的问题；现有防洪工程体系尚不完善，还存在着明显的薄弱环节，2010年我国南北方局部洪水频发，防洪形势依然严峻。为保障经济社会可持续发展，需要以洪水风险管理与人水和谐理念为指导，以防洪减灾、水资源综合利用、生态环境保护综合协调为目标，适时改变与调整防洪工程体系规划思路，进一步完善各流域防洪工程体系布局，以适应社会发展新阶段提出的更高要求。

一、防洪规划与建设历程

1.防洪规划编制

防洪规划是防洪建设和洪水管理的基础，也是政府行使社会管理和公共服务职能的重要依据。20世纪50年代末至70年代，主要江河均开展了流域综合规划编制工作，防洪规划是这次流域综合规划的重点，防洪规划思路主要是蓄泄兼筹、以泄为主。在这一思想指导下，开展了大规模的河道水系整治和综合治理。其中，在中下游修筑加固堤防，增辟排洪河道，巩固和扩大蓄滞洪区；在下游开辟和扩大泄洪入海通道；在上中游开展水土保持，修建水库拦洪；同时结合水资源开发利用，修建了大量的水资源调控工程，初步建立了以河道堤防、水库和蓄滞洪区为主的防洪工程体系。

20世纪80年代初我国进入了改革开放的新时期，随着城市化进程的不断加快，城市防洪问题被提到重要议事日程。为适应经济社会发展的要求，在原规划成果的基础上，开始全面补充修订各江河流域的综合规划，防洪规划仍然是这次大江大河综合规划补充修订的重点。防洪不再仅局限于保障人民生活、生产安全，而是要从国土利用、维护人类和自然生态环境的高度，把防洪纳入国家防治重大自然灾害的长远规划之中。

1998年长江大水之后，按照保障经济社会可持续发展对防洪减灾工作的要求，根据防洪法的规定，全国各大流域开展了新一轮的防洪规划工作。这次规划以20世纪50年代和80年代的流域综合规划及防洪规划为基础，系统补充了大量新的观测和调查资料，根据可持续发展的治水思路，站在全局和战略的高度，从妥善处理改造自然与适应自然、控制洪水与给洪水出路、防洪与减灾等关系出发，制定了国家防洪减灾目标和总体战略；运用洪水风险分析以及风险管理的理论和技术，构建了以防洪工程体系和非工程体系组成的综合防洪减灾体系框架，明确了全国防洪区划、防洪总体布局及分区防治对策与重点、洪水管理制度与政策建议、防洪建设总体安排等战略性和政策性问题。本次规划涉及全国七大江河等国家确定的重要江河的防洪，主要建制城市的防洪、沿海受风暴潮威胁地区的防洪 （潮）、山洪威胁地区的防洪、部分重要中小河流的防洪以及易涝地区的治理，对有效防治洪水，减轻洪涝灾害，维护人民生命和财产安全，保障经济社会全面、协调、可持续发展作出了部署。目前，七大流域新一轮防洪规划已经国务院批复。

2.防洪工程体系建设

我国防洪工程体系大体上由拦、排、泄、蓄、分等工程措施组成。一般是在上游兴建控制性水库，拦蓄洪水，削减洪峰；在中下游平原进行河道整治，加固堤防，开辟蓄滞洪区和分洪道，使其形成一个较完整的防洪工程体系。新中国成立以后，我国防洪工程体系的建设历程体现了不同历史时期的治水思路与导向，基本上与我国经济社会发展阶段相对应，大致上可以分为3个阶段。

20世纪 50—70年代为第一阶段。新中国成立之初各大江河流域缺乏控制性工程，河道失治，堤防残破，水旱灾害极为频繁，这一时期的治水思路确定了蓄泄兼筹的江河治理方针。防洪治理以保障农业生产与重要城市的安全为导向，以修筑控制性水利枢纽工程及农田水利基本建设为主要建设内容。采取的防洪措施主要为整修加固堤防、连圩并垸建闸、开挖排涝渠系、兴修防洪水库等，以提高流域整体防洪排涝能力。同时疏浚河道，控导河势，增强过洪能力，并安排建设相关分蓄洪工程。这一时期的防洪工程体系建设成效非常显著，极大地缓解了全国频繁遭受洪水灾害的严峻局面，对稳定社会秩序、保障农业生产安全发挥了巨大作用。

20世纪80—90年代为第二阶段。改革开放极大地促进了国民经济的高速发展，为防洪工程建设提供了强大的物质保障，江河流域防洪能力的提高又为经济社会发展提供了安全保障。这一时期的防洪治理坚持全面规划、统筹兼顾、标本兼治、综合治理的原则，实行兴利与除害结合，工程措施与非工程措施并重，防洪工程体系建设取得了飞速发展。在进一步加强主要江河防洪工程建设、巩固和完善已有防洪工程体系的同时，开始了对江河的综合治理，并逐步加强了流域管理工作。随着水法、防洪法、河道管理条例等一系列法律法规的出台，防洪减灾工作逐渐走上了有法可依的轨道。

1998年至今为第三阶段。1998年长江、松花江大洪水后，水利部调整治水思路，按照科学发展观的理念坚持人与自然和谐发展，实行防洪减灾从控制洪水向洪水管理转变的战略调整。在重视江河治理、开发的同时，重视水资源配置、节约、保护和生态环境建设，在加强防洪建设的同时，逐步推进洪水风险管理，有效克服了单纯控制洪水的缺陷和不足。主要体现在：通过科学规划和建设，制定合理可行的防洪标准和洪水调度方案，提高流域洪水的调控能力；重视和增强风险意识，适度承担洪水风险，实施风险管理；加强防洪区、堤防保护区和洪泛区的社会化管理，规范经济社会活动，通过建立社会保障机制化解和承受风险；深入研究洪水资源利用的技术和方法，在确保防洪安全的前提下，合理利用洪水，实现洪水资源化，以缓解水资源紧缺局面。

3.防洪组织及法律法规建设

防洪组织体系是落实防洪规划、实施防洪工程建设、科学进行洪水管理的保障。新中国成立以来，我国逐步建立了国家层面、流域层面和地方层面的防汛组织指挥体系。1950年6月7日，政务院成立中央防汛总指挥部，1992年改为国家防汛抗旱总指挥部，由国务院以及相关部委局组成，负责领导、组织全国的防汛抗旱工作。国务院水行政主管部门、流域管理机构在所管辖的范围内负责防洪的组织、协调、监督、指导等日常工作。地方有关部门在同级人民政府的领导下，各尽其责，负责有关的防洪工作。20世纪90年代以来，我国的防汛抗洪工作实行了各级行政首长负责制，并逐步形成了以行政首长防汛责任制为核心，包括部门负责制、岗位责任制、技术负责制、工程建设和管理责任制等责任制体系。组织体系的不断健全为我国防洪规划与建设提供了组织保证，推动了我国防洪体系的发展和完善。

我国的防洪法律法规建设经历了从无到有、逐步完善的发展过程。1988年1月 《中华人民共和国水法》的颁布施行，标志着我国进入了依法治水的新时期。至今国家先后颁布了《中华人民共和国水法》《中华人民共和国防洪法》《中华人民共和国防汛条例》《中华人民共和国河道管理条例》《重要江河防御特大洪水方案》《蓄滞洪区安全与建设指导纲要》《蓄滞洪区运用补偿暂行办法》等与防洪有关的法律、法规。1998年1月1日起施行的 《中华人民共和国防洪法》是我国防洪工作的基本法律依据，其为依法防洪和规范人们的水事行为奠定了基础。防洪法明确了防洪工作实行全面规划、统筹兼顾、预防为主、综合治理、局部利益服从全局利益的原则。防洪法的颁布施行，标志着我国防洪事业进入了依法防洪的新阶段。各级地方人民政府根据国家有关防洪的法规条例，制定了本地区的实施细则及有关配套法规，初步形成了国家和地方的防洪法制体系，防洪管理逐步规范化、制度化和法制化。

4.防洪建设成效

新中国成立60年来，国家先后投入上万亿元用于防洪建设，防洪工程规模和数量跃居世界前列，防洪工程体系初步形成，江河治理成效卓著。目前，长江、黄河干流重点堤防建设基本达标，治淮19项骨干工程基本完工，太湖防洪工程体系基本形成，其他主要江河干流堤防建设明显加快。黄河干流小浪底水利枢纽的建成，大大缓解了花园口以下的防洪压力，使黄河下游防洪标准从原来的不足百年一遇提高到千年一遇，同时，基本解除了黄河下游凌汛的威胁。长江三峡工程的投入运行，使长江荆江河段的防洪标准达到100年一遇。淮河临淮岗、入海水道等一批骨干工程的建设，较大程度地减缓了淮河多年来洪患频发的压力。

截至目前，全国已建成各类水库8.6万多座，堤防长度28.69万km。我国大江大河主要河段已基本具备了防御新中国成立以来发生的最大洪水的能力，中小河流具备防御一般洪水的能力，重点海堤设防标准提高到50年一遇，防洪工程保护人口5.7亿，保护耕地4600万hm2。全国639座有防洪任务的大、中、小型城市，有299座通过防洪工程建设达到设防标准。据不完全统计，全国防洪减灾直接经济效益累计（1949—2009年）约4万亿元，死亡人数由20世纪50年代的年均8900多人，降低到2001年以来的年均1500人。防洪建设为保障经济社会持续平稳发展作出了巨大贡献。

二、新时期的防洪形势、问题与建议

1.防洪减灾面临的新形势与问题

我国人多地少，人水争地矛盾突出且将长期存在，随着经济社会的快速发展及近年全球气候变化影响，防洪形势面临一些新的变化。

（1）水情

近年全球气候变化异常导致了我国水文极端事件增多，同时受人类活动影响，流域下垫面变化剧烈，改变了流域产汇流条件，小洪水、大流量、高水位的情况时有发生且有增多的趋势。

（2）工情

我国目前防洪工程体系还不完善，很多防洪工程都已运行多年且年久失修，加大了工程失事风险概率。干支流防洪工程体系不配套，大江大河的许多重要支流防洪工程薄弱，河道行洪能力衰减严重，堤防隐患较多。蓄滞洪区工程及安全建设严重滞后，启用难度大，管理工作薄弱，运用后社会影响大，难以按规划要求发挥其应有的作用。防御山洪泥石流灾害能力普遍偏低，灾害预测、预警、预报能力亟须加强，部分流域规划的防洪体系中尚有一些重要工程仍未实施或正在实施。

（3）灾情

随着我国经济社会的快速发展以及城市化进程的不断加快，人口与财富向洪水高风险地区大量聚集，单位面积财富迅速增加，相同量级洪水淹没条件下，洪灾损失明显增加；人多地少使得侵占河道及湖泊洼地等现象严重，滞蓄洪水的空间减小，河道行洪能力降低，高水位行洪历时延长，新时期呈现出“小水大灾”的新特点。目前我国约有40%的人口、35%的耕地和70%的工农业生产总值集中在各大流域中下游地区，这些地区既是财富集中地区，也是受洪涝灾害威胁最严重的地带。这些地区一旦遭遇大水，将对我国经济社会发展造成很大影响。

（4）管理

防洪管理体系不完备，管理设施和手段落后，洪水管理基础工作薄弱，政策、法规尚不配套，防洪设施缺乏良性运行机制。

2.对策与建议

我国地域辽阔，各流域的自然地理、水文气象、立地条件、经济布局等各不相同，所面临的洪水风险及防洪工程体系也有较大差别。防洪规划与建设要针对各流域特点，不断探索和实践以人为本、人水和谐的防洪减灾新理念。

（1）坚持以人为本，把保障人民的生命财产安全放在首位

要加强防洪建设与管理，提高抗御洪水灾害的能力，为经济社会全面、协调、可持续发展提供防洪安全保障。

（2）尊重自然规律和社会经济规律

要正确处理改造自然与适应自然的关系，有效调控洪水，合理利用水土资源，妥善协调防洪与避洪的关系。不断完善防洪规划，规范人类活动行为，避免人为加大洪水风险。

（3）工程措施与非工程措施并重

要坚持建设与管理、防洪与减灾相统一。在搞好防洪工程建设的同时，加强洪水预警预报，规范防洪区社会管理，给洪水以出路，制定洪水风险图，逐步实现由控制洪水向洪水管理的转变。

（4）全面统筹规划，科学合理进行社会经济布局

防洪减灾工作要为经济建设和社会发展提供安全保障，同时经济社会发展布局与建设也要符合防洪的总体要求。统筹协调处理上下游、左右岸、干支流、城乡间等各种关系，以全局综合利益最大、整体风险和损失最小为原则，妥善合理地安排流域和区域洪涝水的出路，最大程度地降低洪涝灾害损失。

（5）加强基础研究，提升管理水平

防洪规划与建设涉及面很多，要重视基础研究工作。当前要特别注重气候变化和人类活动对水文情势的影响、洪灾损失评估手段与技术、洪水风险分析与管理及防洪应急等方面的研究。

三、结 语

我国的防洪规划与建设已经取得了很大成就。自然条件决定了我国的防洪体系建设是一项长期而又艰巨的任务，在我国经济社会发展的进程中，将会面临一系列新的问题。人多地少是我国的基本国情之一，在防洪规划与建设中对这一基本国情要有充分的认识。由控制洪水向洪水管理转变是防洪工作的必由之路，对洪水实施有效的管理，科学合理地调控洪水，坚持 “给洪水以出路”的原则是防洪的基本策略。加快防洪体系的建设，全面提高抵御洪涝灾害的能力，唯此才能保障广大人民群众的生命财产安全和经济社会的可持续发展。

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