加强造价管理 满足水利工程建设需要

王治明，胡玉强

（水利部水利水电规划设计总院，100120，北京）

近年，国家加大水利建设投入，一批控制性水利枢纽工程相继竣工，大江大河堤防加固工程基本完成，南水北调等重大水资源配置工程正在建设，灌区续建配套与节水改造及农村饮水等民生水利工程陆续开工，水利建设取得重大进展。水利工程造价管理伴随着水利工程建设取得了长足进步，在水利工程建设投资的确定与管理方面发挥着愈加重要的作用。水利工程建设均已实行项目法人责任制、项目设计与施工招标投标制、项目建设监理制。“三制”的实施表明，水利工程建设已引入市场经济机制且逐步完善，水利工程造价管理通过不断改进，适应并满足了水利工程建设管理的需要。

一、适应水利建设新形势，推进水利工程造价管理体系建设

1.健全水利工程造价标准，水利工程造价体系日趋完善

2002年水利部颁布第一套水利工程系列定额，结束了水利工程没有行业定额以及水利水电工程共用一套定额的历史。近几年水利部又陆续颁布了水利工程补充定额、水利水电国际招标工程概算编制方法指南、水土保持定额、环境保护与征地移民补偿概（估）算编制规定等水利工程造价标准，初步形成了水利工程造价标准体系，并随着水利工程建设和管理体制的改革不断完善。现行水利工程造价体系主要包括以下几个方面。

（1）主体工程造价标准

《水利工程设计概（估）算编制规定》（水总〔2002〕116 号）（正在修编）

《水利建筑工程概算定额》（水总〔2002〕116 号）

《水利工程施工机械台时费定额》（水总〔2002〕116 号）

《水利水电设备安装工程概算定额》（水建管〔1999〕523 号）

《水利工程概预算补充定额》（水总〔2005〕389 号）

《水利工程概预算补充定额 （掘进机施工隧洞工程）》（水总〔2007〕118号）

《水利水电工程设计工程量计算规定》（SL 328—2005）

《水利国际招标工程概算编制方法指南》（水总造〔2004〕1 号）

（2）水土保持工程造价标准

《水土保持工程概（估）算编制规定（水总〔2003〕67 号）》（正在修编）

《水土保持工程概算定额（水总〔2003〕67 号）》（正在修编）

（3）环境保护工程造价标准

《水利水电工程环境保护概（估）算编制规程》（SL 359—2006）

（4）征地移民补偿工程造价

《水利水电工程建设征地移民补偿投资概（估）算编制规定（报批稿）》

（5）水文专项工程造价标准

《水利工程概算补充定额（水文设施工程专项）》（水总〔2006〕140 号）

上述造价标准和规程基本满足了水利工程建设项目对前期投资确定与管理的需求。

2.改进造价标准内容，反映水利工程建设实际

（1）根据国家相关政策，调整人工工资内容及标准

水利定额人工工资计量单位由原定额的工日改为工时，精确了计量单位；由综合平均工资改为岗位等级工资，细化了人员配备，按级别计算工资，反映现场实际情况；工资计算中纳入了国家有关新政策、新规定，如医疗保险、住房公积金等内容，使工资构成更加合理；现正在根据国家新要求增加边远地区津贴等内容并调整工资水平。

（2）跟踪新工艺、新材料、新设备的应用，补充新定额子目

目前，我国水利工程施工机械化水平逐步提高，掘进机、塔带机、反井钻机、重型卡车等重型、大型机械的投入使用，使劳动生产率有了较大提高。为了满足投资计算，补充了重型、大型机械施工的定额和子目。

随着新的环保型止水填缝材料、新型护坡材料、新型节能机电设备等在工程中的应用，定额相关内容也进行了补充调整。

（3）增加或取消费用项目，执行国家规定并满足建设管理需求

根据国家安全生产监督总局的统一要求，正在修编的概（估）算编制规定增加安全文明施工措施费，保证施工单位对安全生产措施的投入；根据水利工程相关规定，增加蓄水安全鉴定费，确保水工建筑物投入运行后的安全。根据国家发改委文件要求，取消定额测定费、质量监督检测费。

（4）深入调研建设管理费使用情况，完善内容调整水平

针对目前管理单位反映及审计稽查中发现的问题，组织有关人员对建设管理费的使用情况进行了大量调研，发现建设管理费水平偏低，开支范围偏广，造成建设管理费用额度和内容均不能满足工程建设管理的需要。现修编的编制规定已根据财政部、国家发改委的要求和目前国家相关行业总体水平进行调整，补充了相关内容并调整了管理费费率。

3.注重资料收集整理，奠定造价标准修编基础

对水利工程建设的技术资料注意收集与整理，为定额的补充和修编准备基础资料。如在对高海拔地区的施工过程中，人工和机械降效问题一直存在不同意见，定额站组织人员对高原降效问题进行了专题研究并提出了初步成果，对南水北调工程中应用的混凝土衬砌机和穿黄盾构机施工的相关效率资料进行收集并进行分析研究，均提出了研究报告，为定额的修编奠定了基础。

4.加强专业知识培训，提高造价从业人员素质

为了提高水利工程造价人员专业素质，定额站专门组织水利工程系列定额宣贯培训，共在全国范围培训业务骨干约240人；为规范工程量计算，针对设计单位举办水利水电设计工程量计算规定培训班，共培训约100人；对引进外资工程相关人员进行培训，举办内外资概算编制方法培训班，培训约50人。各种培训对水利工程系列定额的使用和工程量计算及引进外资工程概算的编制，发挥了重要作用。

二、结合水利工程建设实际，加强水利工程造价控制与管理

1.合理确定工程投资，确保重大水利工程顺利建设

根据现行水利工程造价标准体系，设计、审查和评审单位相继编制、审查与核定了南水北调东、中线一期工程，治淮、治太工程，尼尔基、百色等大型水利枢纽工程，全国大型灌区、大型泵站改造等工程投资约数千亿元。目前，上述工程一部分基本完工，一部分正在建设，工程造价基本满足工程建设需要。现行水利工程造价标准对合理确定和控制工程造价起到了重要作用，基本满足了国家对工程决策、设计单位对投资编制和业主对投资控制的需要。现行水利工程造价标准体系也得到了国家发改委和中咨公司等部门的认可，据其评估已核定了大量水利工程投资。

2.改进造价控制方法，提高造价管理水平

（1）对工程投资实行静态控制、动态管理

静态投资控制是指在水利工程建设过程中，项目法人（建设单位）负责建设的工程项目，在保证工程建设功能、质量、安全、环保和工期的前提下，保证静态总投资完成额不超过国家批准的初步设计概算静态总投资。

动态投资管理是指在水利工程建设过程中，项目法人对因价格变动、国家政策调整、税费变动、融资费用变化等因素引起的工程动态投资变化进行动态管理。

南水北调工程静态控制的主要措施是编制项目管理预算，根据招标投标情况，对工程初步设计概算进行合理调整，使各部分投资更符合工程实际需要，为建设期静态投资控制定下框架，严格控制静态投资总额。

动态投资中，国家政策调整、税费变动、融资费用均按国家政策进行调整，因此动态管理主要是对因物价导致的价差的计算与管理。这就要求价差计算必须准确、合理并规范计算方法。

为了对南水北调工程投资实行静态控制、动态管理，结合南水北调工程特点，专门制定了《南水北调工程项目管理预算编制办法》和《南水北调工程价差报告编制办法》，目前已应用在南水北调工程造价的管理工作中，对提高管理水平发挥了重要作用。

静态控制、动态管理在水利工程投资管理中的实行丰富了水利投资管理手段，必将对水利工程造价管理产生深远影响。

（2）改进概算编制方法，严格控制工程投资

部分水利工程由于地质条件变化、物价变动和政策调整导致工程需要修改概算，如何修改概算使投资既满足工程建设需要，又不造成投资浪费，关键在于修改概算的编制方法。针对这一要求，工程修改概算编制方法必须紧密结合工程招标、设计及实施的具体工程量和合同单价，有的放矢地进行编制，达到既满足工程建设需要又控制投资的目的。目前修改概算编制方法摒弃了原来主要依据设计及变更的图纸工程量和依据初步设计施工方法编制单价计算投资的方式，避免了计算投资与实施投资有可能脱节的问题。

（3）对水利工程前期各设计阶段投资进行有效控制

水利工程前期三个设计阶段投资分别为项目建议书阶段投资估算、可行性研究阶段投资估算及初步设计阶段设计概算。针对三个阶段的不同设计深度和特点，分别制定编制规程，保证编制质量。同时，要求后一阶段投资不得超过前一阶段投资的一定比例，否则需要重新进行前一阶段设计。后阶段投资超过前阶段投资在容许幅度内，要说明投资增加原因，并从工程方案、政策因素、物价因素等方面进行分析对比，有效控制设计阶段投资。

3.贯彻可持续发展治水思路，保证工程环境生态投资需求

在工程投资审核过程中转变过去只注重工程自身投资，忽视甚至严控与环境相关投资的观念，认真遵循可持续发展治水思路，在重视工程自身的同时重视环境保护、水土保持及河湖自身需求，尽可能做到工程与环境和谐。在具体工作中，工程绿化、渣场复耕、鱼道建设、环保材料应用等方面的投资应与工程投资同等重视。

4.提高工作效率，支持民生水利建设

近年，我国加大了对病险水库、泵站、水闸和大型灌区改造及饮水安全的投入，民生水利建设全面铺开，但这些工程由于先天不足、经济指标差等问题，造成投资审定难度大，工作中应秉持以人为本、注重民生的观念，认真分析，仔细论证，合理确定投资。

近几年，我国自然灾害频发，先后发生汶川、玉树地震及西南五省大旱、甘肃舟曲泥石流等自然灾害。水利部在党中央、国务院领导下，采取有利措施，迅速制定涉及水利灾害的处置方案，并编制灾后重建规划，为应急救灾和灾后重建作出了重要贡献。为了满足应急救灾和灾后重建的需要，投资的确定既要快速又要基本准确。在缺乏完整工程资料的情况下，采用典型设计、经验估算及宏观复核等不同方法，迅速测算出投资，满足救灾建设需要。

三、解放思想，开创水利工程造价管理新局面

1.现行水利工程造价标准存在的不足之处

现行水利工程造价的主要方法是定额法。定额法的特点是人工、材料、机械的消耗量根据社会平均劳动生产率确定，确定后不能随意更改，要求不同地域、不同规模、不同类型的工程全部采用统一定额，因此，工程投资的确定总体是合适的，宏观是合理的。但存在以下不足：

①对具体单个工程没有反映其特点，因此投资不一定很准确。

②由于人工、材料、机械的消耗量固定，因此无法反映规模效应。

③定额法还有子目不全等其他缺点。

2.水利工程建设管理的新需求

随着市场经济的不断深入，对水利工程造价管理也提出了新的更高要求。如：工程建设采用代建制，如何合理确定代建费用；工程建设采用招标投标制，如何确定标底才更合理；工程建设期投资控制与管理如何才能更适应市场经济的要求；如何结合国际、国内经济形势对水利工程投资风险进行评估；如何完善水利工程的后评价机制等。

3.水利工程造价管理设想

工程造价较为理想的方法是实物量法，即把工程项目分成若干施工工序，按完成该项目工序所需时间配备劳动力、施工设备和消耗材料，根据分析计算的基础单价计算直接费，再分摊间接费后计算工程投资。该方法的优点是计算准确合理，能反映每个工程特点和实际，但对资料的积累和造价人员的水平要求更高，目前实行有困难。

不同的工程其效益不同。商业性项目工程效益好，还贷能力强，贷款利率要低；反之要高。对不同工程要实行差别利率，对涉及国计民生的公益性工程要实行优惠利率。

市场经济的特点是物价会随着供需变化进行调整，水利工程建设期长，投资大，应根据国家权威部门发布的价格指数逐期计算建设期价差，满足水利工程建设的实际需要。

4.结合水利工程造价工作实际，吸收国外造价管理经验，探索中国特色水利工程造价管理之路

工程造价主要有预测、控制、调控和评价等四个方面的职能，水利水电工程造价也不例外。首先，它是投资主体决策项目、筹集资金的依据;其次，它是控制项目投资或工程实际成本的依据;再者，它是评价项目投资合理性和投资效益的主要依据；另外，国家可以通过工程造价调控和管理对国计民生有重大影响的重要资源和资金流向。工程造价的职能决定了工程造价的重要性，只有工程造价得到有效控制，才能达到工程投资的预期目标，因而如何提高工程造价的科学性、准确性和合理性，形成具有中国特色的水利水电工程造价控制管理模式，是当前需要探索、研究和解决的重要课题之一。

西方发达国家实行的实物量法有其准确并针对具体工程的优点，但计算繁琐复杂，对相关专业要求高。定额法有不能反映规模效应和具体工程特点的缺点，但有计算简单、总体合理的优点。结合我国的实际情况，工程投资在前期预测阶段即国家决策阶段采用定额法，在工程实施阶段采用实物量法是较为合理的选择。