FDI推动自主创新的影响因素与政策建议

李玉梅 桑百川(教授)

改 革开放30年的实践证明, FDI已经成为推动我国技术进步的重要动力。在我国工业化进入加速发展阶段,外需依赖型经济增长方式遇到巨大挑战,经济结构升级和自主创新迫在眉睫之际,如何在巩固对外开放成果基础上,从中国视角提出利用FDI推动自主创新的政策建议,就成为重要的课题。

一、FDI推动自主创新的影响因素

在看到FDI的技术外溢效应、促进着企业自主创新的同时,也不能忽视一些拉美国家大量吸收外商投资却丧失了自主创新能力,一些企业利用外资却成为跨国公司的加工车间。同样是吸收外商投资,为什么会有不同的结果?

其实,FDI对于自主创新具有二重性影响,既有技术扩散效应,也有技术挤出效应。FDI对于提高自主创新能力的作用,一方面取决于FDI技术转移和技术溢出效应的大小;另一方面则取决于利用FDI的政策体制框架及企业自主创新的动力和能力。从实践看,制约FDI推动自主创新的因素主要有内外部两个方面。

(一)外部因素

1.跨国公司的投资方式

从企业控制权看,外商采取合资、合作或独资方式投资,对外商投资企业的控制能力存在差异。在合资企业中,如果外商控股,则外商往往能够获得企业控制权;如果外商不具有控股地位,只能通过财务、人事、管理等取得企业实际控制权,难度较大。在合作企业中,外商通过契约、协议参加企业治理,对企业的控制力具有不确定性。在外商独资企业中,外商具有完整的企业控制权。简而言之,外商在独资企业的控制权大于合资企业,外商对控股企业的控制权大于非控股企业和合作企业。而外商在企业中的控制权大小决定着外商投资的技术外溢水平。一方面,外商利用控制权往往会限制企业的技术溢出,从而影响FDI对东道国自主创新的作用;另一方面,从长期来说,外商对企业控制力提高后,对企业技术外泄的担心减少,往往更愿意在企业中采用先进技术,或增加技术研发投入,这会提高外商投资企业的技术先进性程度,间接增加对东道国的技术溢出,促进东道国的自主创新。

从市场竞争性看,外商采取并购投资、绿地投资即新建企业方式投资,对市场竞争性存在不同影响。并购投资不会增加,甚至会减少东道国国内竞争对手数量,而绿地投资会增加企业数量。在东道国存在完善的反垄断法规制度的条件下,外资并购下竞争者减少虽然一般不会导致垄断,但外资在并购中往往把被并购企业的优质资产、销售渠道、品牌、优秀员工等企业核心资产网罗旗下,提高对市场的控制力,减少技术溢出,从而也会间接降低FDI推动东道国自主创新的作用。

2.跨国公司母国政府的限制政策

跨国公司母国政府为了保持本国技术垄断优势,往往制定有关政策限制跨国公司向国外转移先进技术,以抑制东道国的国际竞争力和企业竞争力。在许多战略性产业,发达国家政府都实行严格的技术限制政策。类似的技术转让限制政策一旦延伸到投资领域,就会对跨国公司对外投资的技术路线选择产生影响,制约正常的技术转让,从而降低外商投资对推动自主创新的贡献。

(二)内部因素

1.引进技术的先进程度

当代国际经济竞争主要表现为技术的竞争,技术创新优势是跨国公司所拥有的最重要的优势。为了在竞争中处于优势地位,跨国公司不可能将所拥有的一流先进技术以技术转让或对外直接投资的方式转移出去。维农的产品生命周期理论认为,跨国公司在生产技术和产品本身已趋于标准化阶段时,进行大规模国外直接投资。巴克莱和卡森等人的内部化理论认为,跨国公司对 “知识产品”的内部化动机最强,其根本原因就在于避免外部化导致的技术泄密和壮大竞争对手。小岛清的边际产业扩张理论认为,跨国公司在对外直接投资中应当转移“边际产业”(即已经或即将失去竞争力的产业)。这些理论都从不同侧面诠释了跨国公司并不愿意在对外投资中转让先进技术,防止技术外溢的事实。外国投资者的技术水平低,则FDI的技术外溢效应小。

跨国公司对外投资中采取的技术路线与东道国的市场竞争状况、知识产权保护体系的完善程度、跨国公司的投资战略等息息相关。如果东道国的市场竞争激烈,竞争对手强大,跨国公司要想在市场竞争中立足,就不得不采用先进技术;如果东道国的知识产权保护完备,跨国公司便能够有效利用技术垄断优势,减少对技术扩散的担心,更多采用新技术;如果东道国投资环境优越,能够吸引跨国公司采取长期投资策略,则有利于跨国公司在投资中采用先进技术。

2.技术差距

在研究FDI技术溢出效应中,东道国企业与外国企业之间不同的技术差距是不可忽视的影响变量。然而以往的研究往往将技术差距因素完全外生化了。事实上,不同国家之间技术差距的客观存在是FDI和技术转移的必要条件。

跨国公司母国政府为了保持本国技术垄断优势,往往制定有关政策限制跨国公司向国外转移先进技术,以抑制东道国的国际竞争力和企业竞争力。在许多战略性产业,发达国家政府都实行严格的技术限制政策。

技术差距理论认为,在国际技术外溢过程中,技术外溢效果与发展中国家、发达国家之间的技术差距,尤其是初始的技术差距成正比。技术差距理论的技术扩散模型一般假设由于落后国家对先进国家的技术模仿成本要远远小于先进国家的技术创新成本,而且初始技术水平差距越大落后国家的模仿回报率越高,因此落后国家完全有可能利用这一后发优势实现赶超效应,即存在技术趋同效应。但当技术差距太大时,跨国公司采用的技术可能与东道国企业采用的技术完全不相关,同时,本土企业也缺乏技术提升所需的学习能力和吸收能力,从而无法进行学习和追赶。Damijan et al(2003)认为发展中国家和发达国家之间技术差距过大,直接导致了其低水平的吸收能力,从而不利于技术扩散。关键原因在于如果内、外资企业技术水平差距过大,虽然可供国内企业进行技术模仿、学习的机会很多,然而由于内资企业自身没有足够的技术能力去吸收、模仿外资企业的技术,导致最后技术外溢效果很小。

3.市场机制发育程度

自主创新的动力主要来自利益的驱动和竞争的压力。而市场竞争机制越健全,其竞争压力的传导机制越完善,因而经济主体进行自主创新的动力就越大。究其原因在于外商投资企业的进入打破了东道国,尤其是发展中东道国原有的国内市场垄断局面,加剧了市场竞争激烈程度,因而国内生产竞争度与外资比重存在着正相关性。跨国公司一般都具有某种技术优势,并且这种优势都是在竞争中形成、在竞争压力下不断成长的。跨国公司进入东道国市场后,如果跨国公司之间,跨国公司与当地企业之间的竞争激烈,产品创新、工艺创新不断,为求得技术在东道国所具有的相对优势而带来的高额利润,跨国公司往往主动对外进行技术转移,跨国公司对子公司技术转让的同时,也就形成技术的外溢可能性,只是溢出的快慢有别而已。相反,跨国公司进入东道国市场后,发现市场机制不健全,国内的竞争对手实力弱,不必依赖努力改进技术、改善经营管理,就能站稳市场,轻易地保持竞争优势,获得高收益,跨国公司就不会把最先进的技术向东道国转移,FDI的技术溢出效应就会缩小,从而间接制约企业自主创新能力。

4.东道国引资政策取向

东道国倾向于资金引进型还是技术引进型的外资政策和产业导向,对于外商投资结构会产生不同影响,从而对于自主创新的作用也不同。如果政府为了追求政绩,一味强调FDI数量上的扩张,盲目迁就外商的要求,虽然引资规模巨大,但相当一部分仍属于技术水平比较低的劳动密集型一般加工项目,项目质量偏低,规模偏小,高技术水平的项目比较少;或者,地方政府争相让渡优惠政策给外商,对于外商投资不加选择,低技术水准的外商投资流入,对于东道国技术溢出少,推动自主创新作用低。

东道国的引资政策是否遵循公平的国民待遇原则,不仅对外资,而且对东道国的内资企业也会产生影响,并进一步影响FDI对于自主创新的贡献率。如果东道国设定歧视性的外资政策,内外资企业之间存在不平等竞争关系,或行政权力在很大程度上左右着资源配置和企业的盈利水平时,东道国国内企业可以利用这种不平等的竞争环境维持高利润,则导致国内企业缺乏技术创新的压力和动力,不利于国内企业培育研发创新能力和技术学习能力,FDI的技术溢出效应就小。

5.企业消化吸收再创新能力

由FDI引致的国际技术扩散不会自动地提高东道国的技术水平,技术转移和技术外溢的效果是与当地企业吸纳能力相联系的,FDI的国际技术扩散效率最终取决于东道国的消化吸收创新能力。企业的技术消化吸收创新能力强,利用外资对促进自主创新的贡献就大;反之贡献就小。

企业消化吸收创新能力大小是两个维度的因素相互作用的结果:一方面取决于企业的主观愿望,另一方面取决于企业的客观实力。技术创新说到底是一种盈利模式,如果技术创新的投入产出比低于其他投资活动,企业往往不会选择创新;自主创新存在着制度、资金规模、管理能力等方面的壁垒,不是任何企业都能够进行自主创新的。

针对影响FDI推动自主创新的因素,设计并实施利用FDI推动我国自主创新的政策体系,拓展FDI的技术溢出效应,对于促进我国经济结构升级,提升我国国际竞争力,具有不可替代的作用。

东道国的吸收能力由东道国的人力资本与国内研发来共同作用,因此,FDI推动自主创新的作用大小也与人力资本、研发投入相关。首先,人力资本水平。东道国的人力资本水平是影响东道国吸收能力的重要因素。吸收能力主要表现为发展中国家投入更多的R&D以提高本国的人力资本积累,从而促进本国的技术创新能力和对外来技术的吸收、模仿和学习能力。其次,国内研发投入。国内研发投资对于理解和评估新技术的趋向以及创新具有至关重要的作用,是东道国本土企业获取国外技术的必要条件。此外,东道国国内研发投入不足,容易使东道国缺乏及时了解和掌握国际技术发展最新动态的能力,难以对引进技术做出客观评价,往往引进一些行将淘汰的技术,结果使其陷入引进、落后、再引进的恶性循环。

二、利用FDI推动自主创新的政策建议

在我国市场开放程度高、利用外资规模巨大的现实条件下,忽略外资因素搞自主创新的思路是根本行不通的。针对影响FDI推动自主创新的因素,设计并实施利用FDI推动我国自主创新的政策体系,拓展FDI的技术溢出效应,对于促进我国经济结构升级,提升我国国际竞争力,具有不可替代的作用。

1.注重股权联系,提高跨国公司研发机构的技术外溢效应

第一,鼓励跨国公司与国内企业、科研教学机构共同投资,建立联合研发机构。第二,加强本地企业与跨国公司的配套合作,充分利用跨国公司的技术力量提高配套企业的技术水平。第三,鼓励跨国公司研发机构与本地科研机构在基础技术、技术信息等方面的交流与合作。第四,鼓励跨国公司研发机构与本土研发机构联合承担研发课题。第五,完善技术交易市场,便于研发成果的扩散。

2.制定鼓励政策,加强国内企业与跨国公司的技术联系

采取鼓励外商直接投资企业与本土企业建立技术联系的政策,一方面使外商直接投资企业在带来先进技术的基础上推动相关产业的技术升级;另一方面可迫使本土企业提升自身的自主创新能力。加强外资企业与内资企业的产品联系、技术联系和人员联系,促进跨国公司研发机构与国内大学、科研机构的技术联系,以推动我国自主创新的发展,这是今后利用FDI的一个重要政策方向。

3.加强FDI与自主创新相互作用的引资工作

第一,结合自主创新目标加强对引进项目的选择,提高技术引进的质量和水平,确保国家产业升级急需的重大关键项目的引进。第二,采取鼓励政策,提高软件引进的比重,支持服务业引进和采用先进技术与管理手段。第三,加强高新技术产业的引资工作,对外商投资高新技术产业给予优惠政策。第四,设立技术引进的消化吸收与再创新专项资金,支持企业和科研单位合作,加强对引进技术的消化吸收和再创新。

4.树立以增强核心竞争力为导向的开放式创新模式,强化技术创新主体地位和内生发展能力

第一,积极参与经济全球化,继续以开放促进体制、机制和管理的创新,进一步提高对外开放的广度和深度,实行开放的技术创新模式,全面优化技术创新环境。第二,推动和鼓励内资企业积极主动地学习吸收外资企业所带来的先进生产技术和经营管理经验,把外生技术能力转变为内生技术能力。第三,改善技术创新的市场环境,保证企业获得技术创新带来的超额利润,加快发展创业风险投资,加强技术咨询、技术转让等中介服务,加速科技成果向现实生产力转化。

5.实施促进企业自主创新的财税政策

第一,国家财政税收政策要增加对自主开发能力形成的支持,侧重支持战略性的高技术产业化项目、高技术企业创业期的引导资金、产业发展的关键共用技术,以及利用高技术促进传统产业技术升级和产品更新换代的补助资金等。第二,制定优惠的财税政策,对企业研发投入允许以较大比例直接抵扣税收,继续完善和实施促进高新技术企业发展的税收优惠政策。第三,对技术先进型企业继续优惠税收政策和倾斜的信贷政策,并加大政策倾斜度,有助于消除企业技术研发资金缺口。

6.加强金融政策倾斜

第一,加强对自主创新的金融支持。主要包括政策性的金融机构对国家科技重大专项、国家重大科技产业化项目的融资提供贷款;国家开发银行为高新技术企业发放软贷款,用于项目的参股投资。第二,加快发展创业风险投资事业。鼓励有关部门和地方设立创业风险投资引导基金;支持保险公司通过股权、债权投资等方式投资创业风险投资企业;允许证券机构开展创业风险投资业务等。第三,改善对中小企业开展科技创新的金融服务。商业银行对创新活力强的科技型中小企业予以重点扶持。建立中小企业信用担保机构,建立担保机构的资本金补充和多层次风险的担保分担机制。第四,引导各类金融机构支持企业的自主创新与产业化,鼓励有条件的高科技企业在中小企业板上市,努力形成一批集研究开发、设计、制造于一体,具有国际竞争力的大型骨干企业。

7.建立和完善开放灵活的人才流动机制,制定鼓励外资企业人员流动的相关政策

人力资本水平和技术吸收能力是跨国公司直接投资活动能否促进东道国技术进步的关键,而建立开放灵活的人才流动机制,有利于为人力资源流动创造良好的环境,提高本国的人力资本水平。为此,首先,要建立和完善开放灵活的人才流动机制,制定鼓励外资企业人员流动的相关政策,特别是由外资企业向内资企业的流动,或者是外资企业高层管理人员与技术人员的自主创业活动,为人力资源流动创造良好的环境,提高本国的人力资本水平。同时,要有针对性地引进海外顶尖人才和高水平人才团队,重点吸引高层次人才和紧缺人才。其次,借助于吸收更多的跨国公司来华设立R&D机构,强化对人力资本的开发。第三,改革户籍制度,降低人才流入的交易成本,促进科技人才流动,为科技人才更多地进入经济领域创造有利的政策与法律环境。