人性化执法、说理式文书在动物卫生监督中的探索与应用

高丰

（如东县动物卫生监督所，江苏如东 226400）

长期以来，动物卫生监督执法不被社会认同，一直误认为《动物防疫法》是软法律，每处罚一个违法生产经营动物、动物产品的案件，都是以简单的对当事人罚款了事，因此，执法的社会效果一般。2007年，我县依照《动物防疫法》第8条规定，专门设立了动物卫生监督机构，依法负责全县的动物、动物产品的检疫监督工作和其他有关动物防疫的监督管理执法工作。

我县是畜牧业生产大县，栏存母猪总量常年保持20万头以上，每年生产优质苗猪近400万头，居全省之首，苗猪和肉猪远销省内外，家禽生产同样很多，每年上市家禽3 000多万羽，主要市场在沪与本省的苏、锡、常等地，动物防疫和检疫任务非常繁重。动物防疫监督执法不仅事关畜牧业生产的健康发展，而且上升为事关保护人体健康和维护公共卫生安全的高度，更加凸现了履行这项工作的社会责任和历史使命。2009年11月15日，最高人民法院颁布了《关于保护行政诉讼人诉权的意见》，人民法院在接理行政诉讼案件时，从不得以任何借口限制“民告官”和不能决定是否受理的应先受理，从两个环节保护当事人诉讼权利，切实解决行政诉讼“告状难”问题，这对行政执法工作提出了更高的要求。我们因此开展了《人性化执法、说理式文书在动物卫生监督中的探索与应用》课题研究，并在实践中加以规范，逐步形成了一套既维护法律尊严又贯穿以人为本，构建和谐社会的时代要求的行政执法处罚办法。

《人性化执法、说理式文书应用》课题的具体做法，我们初步归纳为“三部曲”。第一步，围绕“全、准、链”，做好调查取证工作。“全”就是对案件相关的证据要收集齐全，包括必须收集的书证、物证、佐证材料，尽量做到不遗漏；“准”就是收集的材料要有针对性，对案件的定性裁量有用，特别是要把握当事人就轻避重的侥幸心理。调查制作笔录的过程实际是监管双方智力较量的过程，要求现场执法人员根据当事人的具体个性采取适宜的询问办法，弄清事实的真相。在工作实践中我们体会到，做到这一点其实是很难的，难在我们不能对当事人采取强制措施，调查取证的环境往往错综复杂，干扰因素无法预见，当事人还会对供述出尔反尔，无端耍赖现象，因此其难可想而知。“链”就是把所收集到的证据，能够按照一定的逻辑关系串联起来，形成客观的证据链，为下一步的案件审理打好基础。第二步，是对案件进行定性讨论，充分听取与会人员的意见，进一步明晰事实真相，准确认定违法性质和对社会的危害性。从合法、合情、合理方面考虑，恰当应用自由裁量权，审慎形成《行政处罚事实告知书》并送达当事人。第三步，起草格式规范、内容周密、说理透彻的执法文书，即《行政处罚决定书》。这是前期工作基本成熟，决定处罚关键的法律文书，其质量是整个案件处理水平的综合反映，也与后续当事人是否提起行政复议或行政诉讼有关。说理式文书必须具备的要件是：当事人的身份信息必须准确无误，当事人的违法事实必须十分清楚，当事人的违法事实必须有证据一一得到印证，当事人的违法事实和给予的行政处罚必须有法律依据，告知当事人对行政处罚的履行方式以及复议和诉讼的有关事项。处罚机构的主体必须合法，执行的处罚程序也必须合法。从而在整个处罚过程中真正体现“以事实为依据，法律为准绳”的基本原则。

自2009年以来，我们通过应用这一创新案例，解决了发生在我县动物、动物产品生产经营中的诸多法律问题，成效显著。立案处理7起案件，罚款2.8万元，对违法经营未经检疫或检疫不合格动物、动物产品而牟取利益行为以极大的震慑。在我县，淘汰母猪收购点往往是病死猪经营的集散地，对经营、加工病死猪的查处一向是我们依法打击的重点，其危害是在利益驱动下，经营者将本应无害化处理的死因不明的动物尸体进入流通环节，进而加工成熟肉制品，坑害消费者利益，危害人体健康和公共安全。因此，我们加大对淘汰母猪经营点的执法巡查和日常监管工作，无害化处理疑似染疫动物价值数十万元，将有可能危害人体健康的动物食品有效控制在源头。这些案件的严肃而有效的处理，无一提起复议和提起诉讼，社会反响良好，案件的处理过程不仅对当事人是一次普法教育，同时对周围群众也是一个普法宣传的良机。动物卫生监督和执法的社会环境逐步好转，处罚执行顺利，结案率达到100%，能得到广大群众的支持和拥护，对构建和谐社会、推动社会主义精神文明建设起到了积极作用，动物卫生监督所的行政执法形象得到提高。

在规范执法案卷组卷归档方面，我们以省市动物卫生监督所评卷活动为契机，努力抓卷宗质量的提高。首先是周密收集基础性的调查取证材料，力求完整性；其次是各项文书都依照法律程序送达，力求执法程序合法；第三是执法主体合法，遇有不属于本所处理的案件及时向有关部门移交；第四是坚持“以事实为依据，法律为准绳”和以人为本的执法理念以及公平、公开、公正原则，集体研究合理把握自由裁量权，制作既维护法律尊严又体现以人为本精神的《行政处罚决定书 》，这样说理透彻，便于执行。2009年，本所的执法案卷在参加全市评比中，有一宗获得三等奖，2010年还将向全省推荐。