浙江省水域滩涂养殖证制度建设有关问题浅析

郁 芳

(浙江省海洋与渔业执法总队，浙江杭州 310007)

水域滩涂养殖证制度，是我国渔业管理的一项重要制度。1986年，修订前的《渔业法》确定了“核发水面滩涂养殖使用证，确认使用权”制度，2000年，修订后的《渔业法》规定“由本级人民政府核发养殖证，许可其使用该水域滩涂从事养殖生产”制度，并增加了国家对水域利用实行统一规划以及养殖证发放的优先原则等规定。浙江省于1983年、1984年实行了定权发证，2002年开始全面实施水域滩涂养殖证制度，取得了初步的成效，但由于法律法规不尽完善等多方面的客观原因，也存在着一定的问题[1-3]。笔者对浙江省实施过程中遇到的有关问题，就如何建设和完善养殖证制度作简要地分析与探讨。

1 水域滩涂养殖证制度产生背景和法律依据

1.1 水域滩涂养殖证制度产生背景

渔业是大农业的重要组成部分，是一项重要的基础性产业。目前，我国有渔业乡镇1 004个，渔业村9 770个，从事渔业生产的劳动力1 300多万人，渔业人口2 000多万。水产养殖业是渔业的两大基础产业之一(水产养殖业和捕捞业)，2006年，全国水产养殖总面积779×104hm2，产量3 590×104t，产值3 346亿元。目前，水产养殖品种达到50个以上，养殖方式按水域不同包括浅海养殖、陆基养殖、滩涂养殖、外荡养殖、水库养殖、山塘养殖等10余种。我国水产养殖业在国际上具有重要的地位，规模、产量均居世界第一，其产量约占全球的70%。

养殖生产是大多数沿江河湖海而居，世代以渔为生的渔业人口重要的生产方式和生活来源，水域滩涂是其重要的生产和生活资料。因此，在不同时期不同制度下一直为国家政策和法律所确认和保护。如1929年“中华民国政府”颁布的第一部《渔业法》，养殖渔业权视为物权。新中国成立后，全国渔区建立起了单一的生产资料公有制的渔业合作社集体经济新体制，在众多政策性文件中明确规定要落实水面滩涂使用权和定权发证，并分别在1986年、2000年的《渔业法》中分别以法律形式予以了明确和规定。2000年新修订的《渔业法》，修订最主要的一个方面，就是进一步完善了水域滩涂养殖使用制度。

1.2 水域滩涂养殖证制度法律依据

2000年12月1 日颁布的《中华人民共和国渔业法》第十一条明确规定：国家对水域利用进行统一规划，确定可用于养殖业的水域、滩涂。单位和个人使用国家规划确定用于养殖业的全民所有的水域、滩涂的，使用者应当向县级以上地方人民政府渔业行政主管部门提出申请，由本级人民政府核发养殖证，许可其使用该水域、滩涂从事养殖生产。

《中华人民共和国土地管理法》第十一条第四款明确规定：确认林地、草原的所有权或者使用权，确认水面、滩涂的养殖使用权，分别依照《森林法》、《草原法》和《渔业法》的有关规定办理。

2 水域滩涂养殖证制度内容

2.1 水域滩涂养殖证制度主要内容

其核心内容：一是编制以区域布局为主的水产养殖规划并由同级政府批准实施；二是根据水产养殖规划，核发水域滩涂养殖证，实现持证养殖。

2.1.1 水域滩涂养殖规划

《中华人民共和国渔业法》第十一条明确规定：国家对水域利用进行统一规划，确定可用于养殖业的水域、滩涂。《浙江省渔业管理条例》第九条规定，省渔业行政主管部门制定省水产养殖规划，由省政府批准后执行；市、县渔业行政主管部门根据省规划，编制本行政区域规划，报本级政府批准。其作用在于明确水产养殖的具体范围，并加强对养殖水域滩涂生态环境调查评估，确定养殖容量，再者为养殖证核发、水产养殖行业管理提供科学依据。

2.1.2 水域滩涂养殖证

县级以上地方人民政府是养殖证的发证主体，各级渔业行政主管部门具体负责辖区内水域滩涂养殖证的审核工作。依据水产养殖规划，按照《中华人民共和国行政许可法》有关行政许可实施程序的规定办理。发证程序包括：申请、审核、公示、批准等。

发证期限根据养殖区域生态环境、养殖方式、收益等因素，浅海、滩涂最高15年，池塘30年，湖泊、外荡、水库10年，临时养殖区2年。养殖证内容包括持证单位或个人基本情况，养殖区域分布等。

2.2 水域滩涂养殖证制度作用

一是稳定养殖水面经营管理制度的重要基础。长期以来，将水域滩涂直接确权或承包给农村集体经济组织和渔民个人使用(如1984年我省浅海滩涂的定权发证，1986年我省外荡水域的定权发证)，以承包责任制为主的多种经营方式在养殖生产中得到了广泛实施，已经形成了稳定的生产关系和产权制度，依法完善和实施养殖证制度是对上述渔业基本制度的逐步规范，也是养殖业经营和管理进一步法律化、制度化的需要。

二是维护渔民切身利益的重要保障。养殖水域滩涂是从事养殖业的渔民的基本生产资料，是广大渔民的生存保障。实施养殖证制度，依法确立养殖渔民对水域滩涂的养殖使用权，明晰养殖水域滩涂的产权关系，是维护渔民切身利益的重要措施[5]。

三是养殖业管理的基础工作。通过核发养殖证，将水产养殖业逐步纳入法制化管理的轨道，可以有效地改变我省目前水产养殖业发展过程中存在的行业管理基础工作薄弱、管理手段不足的不利局面。

四是合理利用和保护渔业资源的基础工作。在容量研究、合理布局、科学规划的前提下，实施养殖证制度，明确和保护养殖发展的一些重要水域，如重点养殖港湾、种质资源保护区、重要商品鱼基地等，将有助于水产养殖资源的合理开发和利用。

3 浙江省水域滩涂养殖证制度实施情况

3.1 浙江省水域滩涂水产养殖现状

浙江是水产养殖的主产省和出口大省。自1995年实施“主攻发展养殖”的方针以来，该省的水产养殖业经过“九五”的快速发展，目前已进入稳步提高期，成为该省农业增效、农民致富的重要产业。至2008年，全省水产养殖面积30.8×104hm2、产量168×104t、产值256亿元，分别比1995年增长28%、150%、230%；养殖产量占渔业的比重已从2000年的26%提高到37%；养殖产值占渔业总产值的比重已从2000年的49%提高到57%，占全省大农业产值16%。并在全省形成了龟鳖类、对虾类、海水蟹类、珍珠、泥蚶、大黄鱼等六大优势特色产业，其产值已占水产养殖总产值的45%。浙江省水产养殖面积、产量、产值分列全国第10、8和6位，出口居全国第3位。与此同时，快速发展的水产养殖业也对渔业行业管理和制度建设提出了新的更高的要求。

3.2 水域滩涂养殖证制度实施概况

2000年《渔业法》修订前这一阶段养殖证的核发，主要是从有利于生产发展的角度，为解决养殖水域权属纠纷，采用定权发证的形式，明确和稳定水域滩涂的使用权，鼓励养殖渔民大力发展生产。

20世纪80年代初，为了加大我省浅海、滩涂、淡水外荡水域的开发利用力度，根据中央有关文件精神，浙江省下发了《关于确定浅海滩涂使用权问题的通知》(浙政[1983]34号)、《关于外荡水域定权发证的通知》，自1984年和1986年分别开始浅海滩涂定权发证和外荡水域的定权发证工作。截止1986年底，共发放养殖使用证5 557本(张)，其中海洋授证单位1 032个，证书1 254张；内陆4 303本。发放面积15.19×104hm2，其中海洋9.1×104hm2，内陆6.09×104hm2(占全省外荡可养面积88.8%)。发证范围为已经利用和可以利用但尚未利用的10 m等深线内的浅海、滩涂和非封闭的湖荡、河道等外荡水面；发放对象一般是国营养殖企业、社办养殖企业和生产大队(村)，部分发到乡镇。使用证由当地县人民政府颁发。以上工作的开展，明确和稳定了水域滩涂的养殖使用权，调动了养殖渔民开发积极性，促进了生产的快速发展，提高了养殖渔民的经济效益。因此，在1986年的《渔业法》和《浙江省渔业管理条例》中，以法律形式对此进行了确认。

20世纪90年代初，浙江省提出了“主攻养殖”的发展思路，出台了“谁投资、谁开发、谁经营、谁受益”的产业发展政策，水产养殖业工作侧重于加强对养殖生产发展的服务和引导，在行业管理上相对薄弱。到90年代末期，随着水产养殖业的大发展暴露出了一些问题，如水域滩涂大规模开发和有限的水产养殖资源保护、合理利用的矛盾，大量的征、占用养殖水域滩涂和养殖者合法权益保护的矛盾，加上养殖水产品质量安全问题、环境污染问题、病害加剧问题等，迫切需要渔业行政主管部门加强水产养殖行业的宏观调控和监管力度。从观念上开始转变，工作上开始转向，着手建立以养殖证制度为核心的水产养殖管理制度。在此期间，到2000年底，累计共发放养殖使用证5 564本(张)，其中海洋1 261张，内陆4 303本。发放面积15.4×104hm2，其中海洋 9.3×104hm2，内陆 6.1×104hm2。

自2002年始，浙江省根据农业部统一部署，积极推进养殖证制度建设工作。一、完成了省级水产养殖规划编制工作；二、在《浙江省渔业管理条例》(2006年4月生效)制订过程中完善养殖证发放有关规定和内容；三、在总结前些年工作经验的基础上，采取了有效措施，基本完成全省养殖证核发工作，截止目前，全省共已发放养殖证3.3万多本，发证面积 24×104hm2，全省50%左右的市、县已完成规划编制；四、制订出台《浙江省水域滩涂养殖证管理办法(试行)》(浙海渔业〔2007〕1号)，规范全省养殖证发放和管理程序。

4 存在的主要问题

由于水域的公共性、多功能性等特点，水域滩涂养殖证制度的实施，养殖证的核发，需要与海域管理、交通航道、港口开发、通信部门等多方面相协调，证书的功能性质也备受争议，发放工作具有很强的政策性，又涉及养殖渔民切身利益，加上历史的变革，情况较为复杂[4]。归纳一下，在实施过程中，主要存在以下几个问题，这些问题，既有共性的，也有个别的。

4.1 现行《渔业法》对养殖证制度的有关规定不完善影响实施成效

养殖证的属性问题，自《中华人民共和国海域法》2002年施行，《中华人民共和国渔业法》2000年修订以来，就争议不断，是养殖证工作的核心问题。争论的焦点就是由谁来确定养殖使用权。其根源在于，现行《渔业法》对养殖证的属性规定不够明确，不像1986年制订的《渔业法》明确是确认养殖使用权。目前，主要有以下两种观点[5]。

一种观点认为，海域使用证是确认养殖使用权的唯一凭证，而养殖证仅具备行业的许可功能。理由是：根据《海域法》第十九条规定，“地方人民政府批准用海的，由地方人民政府登记造册，向海域使用申请人颁发海域使用权证书。海域使用申请人自领取海域使用权证书之日起，取得海域使用权。”养殖用海作为海域使用的一种形式，纳入管理范畴。而与此同时，在修订后的《渔业法》第十一条中则规定，“由本级人民政府核发养殖证，许可其使用该水域、滩涂从事养殖生产”。与之前《渔业法》第九条规定的“核发水面滩涂养殖使用证，确认使用权”相比，很明显有两个变化，一是将“水面滩涂养殖使用证”改名为“养殖证”，二是将“确认使用权”改为“许可其使用该水域、滩涂从事养殖生产”。

另一种观点则坚持认为，养殖证仍是确认养殖使用权的合法凭证。理由是：一、海域使用权是广义的，类似于土地使用权，而养殖使用权是一项具体化的权属，仅仅是众多用海方式的一种；二、养殖证是由本级人民政府核发的，如果仅仅是行业的许可，是不需要政府发放的；三、“许可其使用该水域、滩涂从事养殖生产”并不影响对确认养殖使用权的理解，因为许可的是“其使用该水域、滩涂”，而不是许可其从事养殖生产；四、如果养殖证仅仅是一种行为的许可，那么内陆地区外荡、内塘等的养殖水面的养殖使用权该由什么来确认，养殖者的合法权益由什么来维护，一本证书不可能在不同水域承担不同的功能。

但从我省实施情况看，第一种观点明显具有很大的代表性，在内陆地区，对养殖证的发放基本没有争议，但在海洋地区，该项工作由于证书权属性质不明，争议较多，进展不快，并影响证书在维权方面的法律效力，也使养殖渔民和行政管理人员对养殖证的作用、效力产生怀疑，认为发放与不发放一个样，作用不大。从长远来看，这一问题的不明确(两项证书的发放管理办法需要由国务院制订、明确)，将对水产养殖业的管理和健康可持续发展造成很大的负面影响。

4.2 缺少配套管理制度影响后续管理

20世纪90年代以来，由于各种原因，养殖使用证的核发、养殖证制度的建设和研究工作基本处于一种停滞状态，2002年浙江省在全面推进养殖证核发工作时，明显体会到实施养殖证制度存在一定的缺陷，成为争论最多的问题之一。在国务院尚未出台具体发放管理办法的情况下，配套的申请、审核、核准等发放程序和管理办法、征占补偿办法等相对缺乏，直接影响养殖证核发后的规范管理，养殖证发放后的管理基本处于空白，很多地区的渔业行政主管部门只能根据管理需要制订了本地区的管理办法，从严格意义上讲，这是没有法律效力的，这种发而不管，后续管理上的缺失，打击了各地发放养殖证的积极性，对养殖证的正常发放工作造成了很大的负面影响。

4.3 用海(水域)矛盾突出影响实施进度

近年来，随着工业化、城市化的快速推进和土地整理、河道整治、城镇建设及航运、水利等公用事业的发展，浙江省海洋和内陆国有渔业水域环境污染加剧，渔业资源衰退，被征用占用面积逐年增加，养殖空间日趋缩小，导致专业渔民“失水、失海”现象不断增多，用海(水域)矛盾突出，引发了不少社会矛盾和纠纷，在杭嘉湖绍台等经济相对发达地区，这一现象尤为普遍。以受影响最严重的外荡水面为例，20世纪80年代外荡定权发证水面6×104hm2，由于各方面原因，目前可供渔业生产利用面积仅有4.4×104hm2。在这些地区，核发养殖证，实施养殖证制度，各级地方政府都非常慎重，主要是考虑到政策性强，涉及面广，一方面直接影响到广大养殖者的切身利益，一方面又涉及到相关领域的产业发展和利益，所以在实施过程中，开始大多采取等待和观望的态度，这直接影响了我省养殖证核发工作进度。与此同时，国有渔业水域征用占用补偿机制、损害救济机制不健全，使失水渔民的生产生活问题已成为当前迫切需要解决的一个突出问题。

5 对策与建议

2007年10月1 日，《中华人民共和国物权法》正式施行，其中第123条规定：“依法取得的探矿权、采矿权、取水权和使用水域、滩涂从事养殖、捕捞的权利受法律保护”。规定了使用水域、滩涂从事养殖、捕捞的权利属于用益物权范围，依法享有占有、使用和收益的权利，因被征收、征用致使用益物权消灭或者影响用益物权行使的，用益物权人有权依法获得相应补偿。这将有助于解决现行养殖证制度缺乏民法根据，维权难，养殖证属性等一系列问题，对养殖证制度建设、水产养殖管理体制完善具有十分重要的意义。

5.1 建设渔业权制度，解决好养殖证的属性问题

养殖证制度实施的核心问题是明确养殖证的属性。综合各方面的情况分析，养殖证作为“使用水域、滩涂从事养殖的权利”，即用益物权的表现形式是适当的、可行的，将有利于水产养殖业的规范管理和健康发展。这主要从以下几方面考虑：

一是在我国实施养殖证、捕捞许可证制度之前，渔民世世代代地在特定的水域从事养殖、捕捞活动。实施了养殖证、捕捞许可证制度之后，获得许可的渔业经营者一直在从事养殖业和捕捞业。就是说，渔业经营者拥有在特定的水域从事养殖、捕捞的资格，客观上存在着渔业经营者从事养殖、捕捞的事实。国家及法律承认这种资格和事实，并给予保护。这种资格和事实，从权利的角度描述，实际上就是权利，至少是事实上的权利，或称习惯上的权利。也就是说，在现阶段，我国存在着事实上的养殖权、捕捞权，《物权法》的规定就是明确了对这两个权利用益物权的特性，也就解决了养殖证的属性问题。

二是从《渔业法》对养殖证发放规定上看，“由本级人民政府核发养殖证，许可其使用该水域、滩涂从事养殖生产”，这与《物权法》第123条的规定是相符的，就是由本级政府通过核发养殖证的形式，来明确其使用水域、滩涂的权利。

三是从与海域使用权证关系上看，在2006年10月，全国人大法律委员会关于《物权法(草案)》(六审稿)的说明作出了明确的解释：法律委员会经反复研究认为，“海域使用权是包括利用海域从事建设工程、海水养殖、海底探矿采矿等多种活动的权利。草案对用益物权的规定，是根据土地的不同用途产生的不同法律关系分别规定为‘土地承包经营权’、‘建设用地使用权’、‘宅基地使用权’的，没有综合规定为土地使用权。”“渔民使用国家所有的水域、滩涂专门用于养殖，类似于国家所有由农民集体使用的耕地、林地、草地，由农民承包经营，专门用于种植业、林业、畜牧业，只是土地使用权具体化的一项用益物权，渔业养殖权同样是海域使用权具体化的一项用益物权。”因此，《物权法》的规定很好地明确了两个权利之间的关系。海域使用权类似于土地使用权的概念，没有明确的独立的用益，只是包括利用海域从事建设工程、海水养殖、海底探矿采矿等多种活动权利的概括性权利类型。使用水域、滩涂从事养殖或捕捞的权利有明确的独立的用益，是独立的用益物权。

四是参照国外有关渔业权的法律规定。在日本、韩国，均形成了渔业权制度，渔业权在经政府许可获得对水域的利用权和从事某种渔业行为的权利后，保护水产动植物的采捕权或养殖权，视为物权，准用土地的有关规定。日本的区划渔业权、共同渔业权，韩国的养殖渔业权和村庄渔业权均包括了养殖渔业权，并设定了取得条件、优先顺序、存续期限，在许可中，确定渔业的种类、位置、区域及其他许可事项。在核准过程中，还应听取渔业调整委员会关于是否允许的意见。可见，这样的许可，涉及水产养殖种类、时间、类型、位置等，需要在综合考虑养殖业的现状、水域滩涂资源状况，根据养殖业的发展规划、布局来作出决策，因此，由包含这些内容的养殖证来调节是可行的。

5.2 完善养殖证制度相关配套法律法规

在《渔业法》刚经过修订、不可能马上再修改的情况下，要通过制订《水产养殖管理条例》来对养殖证制度的配套法律法规进行规定。

首先，建立完善与《物权法》理念相适应的养殖证制度。到目前为止，养殖权制度建设和养殖证发放工作，在法理认识、制度设计等方面还存在着很多与用益物权要求不相适应的情况。因此，需要制订《水产养殖管理条例》，明确养殖权概念、基本特征、养殖权的取得、变更、消灭，养殖权的登记、公示，养殖证发放、转让、期限等。“养殖权”是指自然人、法人依照法律规定取得的占有并使用特定水域、滩涂从事养殖生产的权利。养殖权的取得，应当依照法律规定经渔业行政主管部门批准，取得养殖证，并办理登记。养殖证优先发放给当地渔民。

其次，探索建立征用、占用补偿机制。渔业是一个传统产业，现行法律法规未明确规定渔业权的法律性质，在实际的行政管理中，更强调的是其行政许可的性质，而忽视权利性质，在合法权益受到侵害时，渔民无法积极主张自己的权利。在一些地方，在流转渔民使用的养殖水域时，给予的补偿与渔民实际损失和合理要求相比过低，有的开发项目占用养殖水面而不补偿或只给予少量象征性补偿，一些重要的传统的养殖水域和重要种苗繁育场被侵占。为此，要加快养殖证制度建设，完成养殖规划工作，核发养殖证，建立起征用、占用补偿机制，解决失去水域滩涂的渔民生产生活问题，以保障失水渔民的基本生活为核心，明确对征收、使用、租用国有渔业水域的具体审批程序、补偿标准、办法和渔民安置办法，出台《浙江省全民所有渔业水域征用补偿办法》，将失水渔民社会保障工作纳入失地农民安置保障体系，突出重点区域、重点人群，分期分批推进。

[1]孙宪忠.《物权法》：渔业权保护的新起点——谈渔业权制度建设的意义及其内涵[J].中国水产,2007(5):6-7.

[2]崔建远.关于渔业权的探讨[J].吉林大学社会科学学报,2003(3):36-45.

[3]崔建远.论争中的渔业权[J].法商研究,2005,22(6):49-61.

[4]胡增祥,马英杰,高金诚,等.中国渔业权制度的基本框架研究[J].渔政,2005(3):9-12.

[5]许剑英.论渔业权[J].法学丛刊,1991,36(1):115.