全民共享体育公共服务的制度困境与优化

杨冬钧

(浙江工业大学体育军训部,浙江杭州 310032)

全民共享体育公共服务的制度困境与优化

杨冬钧

(浙江工业大学体育军训部,浙江杭州 310032)

本文以制度依赖理论和网络治理理论为基础,对目前我国政府转变行政职能,提高公共体育服务的质量和效率,保障和维护全民基本体育权益过程中遇到的成本困境、模式困境等相关问题进行了探讨,并提出了解决途径:一是制度保障,从制度层面创新公共体育服务的模式;二是主体协同,从网络治理视角分析各服务主体间的关系。

体育公共服务;制度困境;解决路径

建立基本公共服务体系,推动基本公共服务均等化是服务型政府的重要职责,也是构建社会主义和谐社会的内在要求。作为基本公共服务的重要内容之一的体育事业肩负着增强人民体质,增进国民健康的重任,是社会主义事业的重要组成部分,也是全面建设小康社会和构建社会主义和谐社会的重要内容。政府提供体育公共服务,完善体育公共服务体系,旨在维护公民的基本体育权利,满足大众基本体育需求,使全体社会成员分享体育成果,参与体育活动,开展体育比赛,创造体育文化,这也是贯彻落实科学发展观,为民办实事的重要举措。

一、全民共享体育服务的制度依赖困境

(一)路径依赖问题

路径依赖即制度惯性依赖,最初是由 W· Brain Arthur于 1994年提出的[1]。所谓路径依赖,是指制度变迁中存在着报酬递增和自我强化机制。这种机制制度一旦走上了某一路径,它的既定方向会在以后的发展中得到自我强化,从而形成对制度变迁轨迹的依赖。体育公共服务体系,就是针对全民的体育根本利益和公共需求,由政府所做出的一种体育制度安排。这种制度安排包括了三个方面的内容:(1)体育服务是一种社会公共产品,实现体育共享和平等获取是保障公民体育权利的基础;(2)体育文化是自社会产生之始就形成的一系列社会道德、观念、习俗等思想意识产物的总称,是一种社会文明;(3)制度化的体育结构,包括一些类似体育馆、体育场、健身房、体育阅览室、体育器材等的体育基础设施。

在体育公共服务体系发展过程中,群体的路径依赖现象明显,主要表现在以下几个方面:

1.计划经济体制下对政府一元中心治理形式的制度路径依赖。“人们过去做出的选择决定了他们现在可能的选择”。由政府主导公共体育服务符合我国的经济政治需求,但单一制的政府总揽限制了体育发展的灵活性和体育管理的全面性,基层群体的体育权利保障往往被边缘化。尽管国家相关体育部门先后出台了一些相关政策,如“雪中送炭工程”、“体育彩票工程”等,改进了落后地区和基层的一些体育设施,但是还不能满足广大人民群众的健身需求。据调研报告显示,中国西部地区和农村群众体育服务机构的数量在逐年减少,这在一定程度上表明中国基层体育阵地正在收缩。

2.市场经济体制下制度变迁的行为路径依赖。“行为者的观念以及由此形成的主观抉择在制度变迁中起着更为关键的作用”。我国体制建设上的长期“二元结构”导致城乡之间的机会不均等,导致行为路径依赖下的各种“发达”、“落后”效应的自强化循环,这样的一种恶性循环导致城市和农村、东部和西部的体育公共服务差距明显。根据中国农民体育协会的估算,拥有至少一块标准运动场地和体育设施的行政村只占全国村落总数的不到五分之一,而且这些村庄大多集中在东部富裕地区。《农村体育工作暂行规定》(体群字 [2002]53号)指出,目前中国农村公共基础设施落后,体育产品和体育服务供给不足,体育活动贫乏,城乡体育发展水平差距较大。因此,农村体育工作应当坚持从实际出发,以农民为主要对象,以乡镇为重点,面向基层,服务农民;以开展全民健身活动为基础,以加强体育设施建设、繁荣农村体育为中心,深化体育改革,推动体育发展,不断满足广大人民群众日益增长的体育健身需求,提高农民身体素质,丰富农村文化生活,为农村两个文明建设服务。

(二)制度依赖困境的具体表现

分析我国公共体育服务方面的制度依赖困境,可以发现,其本质问题是体制机制不健全,制度上的职责不明造成了财政上支持的软化,财政资助有限,尚未建立起多元社会参与机制和有效的监管机制,体育服务模式功能欠佳。

1.成本困境。与公共需求相比,公共财政永远是紧缺的。发达国家的地方政府对大众体育管理得到强化的最明显标志,是大幅度地增加了对大众体育的经费投入,远远超过了中央政府的投入力度。欧美许多国家体育公共服务经费占GDP的 1%。而我国,从计划经济至今,政府对体育公共服务体系总体投入规模增长一直远小于对财政和基建投资规模的增长。在经济快速发展的近些年中,体育公共事业的投入比例却不升反降。相关研究表明,能保障广大市民享有基本体育服务的基本经费严重短缺。据统计,公共财政支出的群众体育事业经费只占公共财政体育事业费的3.2%。这种体育公共服务经费严重不足,且不能随财政收入的增长而增加的情况,必须引起有关部门的关注[2]。基于此,2007年《关于深化体育体制改革的若干意见》要求进一步加大公益性体育事业投入,调整资源配置,进一步完善鼓励捐赠和赞助等各项政策,拓宽渠道,引导社会资金以多种方式投入体育公益事业,形成公共服务可持续的财政支持制。

2.模式困境。公共服务模式的选择一定程度上依赖于公共行政制度的选择。20世纪 80年代以来,西方主要发达国家都在积极地进行政府的机构改革,将竞技体育推向社会和市场,强化政府(特别是地方政府)对大众体育的管理。在美国联邦政府中,尽管没有管理竞技体育的专门机构,然而对大众体育的管理却不断地得到加强。美国总统体育与健康委员会的中心工作就是对大众体育的管理。在“健康公民 2000”目标体系中,体育活动目标被排在第一位。日本于 1995年 5月制定了《地方分权推进法》,将政府对大众体育的行政管理从严格的上下级行政隶属关系向基层社区自主管理转化,使得社区体育蓬勃发展。法国采用多元体育管理模式,推行“分散体育权力”的政策;对营利性的体育产业和体育单位,则交由市场调节,采取国家垄断与自由放任相结合的方式。英国的体育管理体制可以用三个字概括“专、宽、浅”。即所有体育事务均由一个专门独立的政府体育主管部门管理,只要涉及到体育的事务都由政府体育主管部门管理,政府体育主管部门对体育建设、发展和管理只进行宏观政策指导和财政拨款,而不直接插手具体的体育事务和体育经费的分配。近年来,英国政府通过横向上集权、纵向上分权的体育管理改革,探寻政府在“不能不管”和“不能多管”之间的平衡,有力推动了体育公共服务体系的发展①英国体育管理“三字诀”:专、宽、浅,http://www.investland.cn/html/2007-8-8/20078899507.htm.2008-4-27.。

我国的体育公共服务模式基本上是沿着大政府—小政府的模式展开的。随着政府职能转变改革的深入,我国政府的职能由传统管制型转向“小政府、大社会”,进而向“服务型政府”转型,截止目前,我国体育公共服务中依然存在着供给不足及效率低下的困境,相关配套措施还不完善,服务成效还不明显。例如,如何使各级财政收人和支出能够和体育公共服务的事权相对称;如何有效平衡体育公共需求及供给的矛盾;如何引入竞争机制,协调公共体育服务各主体间的利益分配和合作问题;如何在制度路径依赖中进行结构自我优化调整,形成有效多边治理模式等。所有这些都对我们现阶段的公共体育服务提出了挑战。

二、全民共享体育服务的制度优化

如何健全体制问题,优化全民共享体育服务机制;如何克服路径依赖的困境问题,实现全民共享体育服务模式的创新发展?笔者认为,主要的解决途径有两条:一是制度保障,从制度层面创新公共体育服务的模式;二是主体协同,从网络治理视角分析各服务主体间的关系。

(一)创新公共体育服务的模式

功能学派体育学者马林诺夫斯基认为,制度和文化是分不开的,制度就是一种文化,“社会制度是构成文化的真正要素”[3]。体育作为文化的一个子系统,体育公共服务的路径依赖受到公民的体育意识和体育制度的相互影响,互为路径依赖。意识性体育的存在会制约我们对制度性体育的选择,制度性体育的存在又能进一步改造意识性体育的结构。因此,全民共享体育服务的制度保障研究应兼顾正规制度保障和非正规制度保障。正规的体育制度保障是指为民众提供和建设各种体育机构设施,如图书馆、档案馆、体育馆、群艺馆等。非正规的体育制度保障是指为民众提供所有一切与体育相关的习俗、道德等意识形态的体育内在制度,以及像体育书籍、音响用品等载体化了的体育表达制度。随着政府体育职能转型以及全国体育事业发展的有力推进,我国的体育制度保障工作得到了较大的发展,正规的体育制度由最初的面向传统科层结构所缔结的正规组织及其关系,逐渐转为向提高服务效率和民众响应性改革的扁平化组织及其关系。非正式的体育制度则日益受到重视并渗透到社会组织、社会群体中。尤其是现阶段,我国政府加大了体育服务主体改革力度和体育服务路径探索。公共体育服务主体已由单一制过渡至由政府主导的,以企业、非政府组织、社区等社会各方共同参与的治理共同体,一个以政府为主导、动员社会参与、群众共建共享的体育服务网络初步形成。公共体育服务路径探索则通过一系列体育设施工程,体育“创强”工程等得到了较好的拓展。为了实现相关目标,《体育事业十一五规划》明确了一系列事关体育发展全局的重要工程和举措。比如群众体育方面,除继续实施“全民健身路径工程”、“雪炭工程”外,实施农民体育健身工程,即在“十一五”时期,通过在农村兴建公共体育场地设施,推动包括体育组织、体育活动在内的农村体育事业全面发展。每年将在全国有条件的行政村扶持建设公共体育场地设施,把体育服务体系覆盖到农村。这项工程是国家的一件大事,是社会主义新农村建设的重要组成部分。同时,鼓励各地区自由创新公共体育服务模式,总结典型进行推广。如北京市深入开展群众体育活动,构建以基层为重点的公共体育服务体系;上海市完善“一轴、两河、多圈、特色体育街区以及体育服务网点”的体育形态布局,构建“十五分钟体育圈”等等。此外,关于公共体育服务的供给模式,有学者提出了三种可资借鉴的类型①论我国公共文化服务及其模式选择,http://www.china.com.cn.:一是权威型供给,即政府主要扮演政策制定者、资金的供应者和生产安排者的角色;二是商业型供给,政府与市场供给之间是以公共利益为核心的合作伙伴关系,共同提高公共体育供给的效率和质量;三是志愿型供给,充分发挥第三部门的专业性和志愿性,与政府合作共同解决诸多社会问题。

(二)运用网络治理理论,促进各利益主体的协调发展

制度优化不仅仅是一种简单的制度保障,它还应该包括制度维护和制度的有效运作。这就必然涉及上述两种制度形式的复杂关系的处理。如正规制度内的关系整合、非正规制度内的关系获得和两种制度间的关系协调等。受制度路径依赖影响,西方体育公共服务在发展过程中都曾不同程度地借鉴行政学和管理学相关理论来求得服务模式上的突破,如采用行政学上的公共选择理论对政府与市场、政府与社会的关系重新界定,引入市场机制和社会力量,采用政府与非政府公共服务机构分权的形式,来改善体育服务供给范围并提高效率;关注新公共管理中有关政府公共部门内部的论述,主张通过引进市场机制来完善政府公共组织;学习新公共服务理论,注重服务的高效率和服务对象的多元化需求与满意度;在公共体育服务机构管理评价标准的制订和修订过程中,引进管理学中的体育管理理论,强调组织间的体育共享和体育创新,建立基于体育交流合作的战略伙伴和各种联盟等等。但这些研究大多还是局限于本组织或职责范围内,在如何协调多边组织关系上成效不大。

20世纪 90年代,网络治理理论的出现在很大程度上鼓舞了公共服务管理改革的继续探索。这种基于多中心治理和多样化管理、自由式互动的管理,能够在地区、国家和国际层面上构筑起一个较为完整的、具有某种独立自治性的网络体系,能够提高制度安排的灵活性,是一种较为新颖而可行的国家—市场经济—公民社会三维结构框架模式[4]。政府提供纯体育公共产品,例如奥运争光战略、学校阳光体育等;市场提供那些具有市场价值,又具有准公共产品性质的体育公共产品;非盈利组织提供政府和市场不能提供的那一部分体育公共产品,满足少数市民的异质性体育健身需求。一直以来,非营利体育组织都是政府提供体育公共服务的配角,其功能和作用没有得到充分发挥。在政府职能转变的过程中,非营利体育组织将配合政府,发挥自己的优势,向社会提供更多的体育公共服务。它以正式或非正式的体育组织及其所镶嵌的组织关系和社会关系为治理对象,对于调动体育公共服务体系中多个利益主体协调发展、进而实现覆盖全面及全民共享的服务效益具有鲜明的优越性。从我国社会治理的现状来看,多元体育主体参与管理体育事业不仅是可能的也是可行的。网络治理视角下的全民共享体育服务制度优化研究,其着眼点可以从体育设施、信息共享、多方服务主体共同治理角度来阐述分析,研究的重点内容包括:了解公共体育的内涵、内容和研究范围;了解公共体育服务的多元主体间如何进行有效的职责划分和协调配合;了解以体育传播和体育共享为核心的公共体育服务体系如何构建并发挥作用等。尤其需要了解从复杂网络环境中探讨体育传播和共享共建的有效途径。

[1]ArthurW J.Increasing Returns and Path Dependence in the E-conomy[M].Ann Arbor:The University of Michigan Press, 1994.3-4

[2]王兴才.体育公共服务国际比较与启示[J].体育科研,2009, (29):78-81.

[3]赵晓男,刘霄.制度路径依赖理论的发展、逻辑基础和分析框架[J].当代财经,2007,(7):118-119.

[4]任志安.企业知识共享网络理论及其治理研究[M].北京:中国社会科学出版社.2007.105-106.

An Analysis of the System Predicament and Optim ization in Sports Service of theW hole Nation

YANGDong-jun
(PE Department,ZhejiangUniversity of Technology,Hangzhou 310032,China)

Based on the System Dependence Theory andNet workManagement Theory,thispaper analyses the transition of the administrative function of our government,the quality and efficiency enhancement in public sports service,the cost predicament and mode predicament in the process of maintaining and ensuring sports rights of the entire nation.Furthermore the paper suggests two approaches to copewith the problems:firstly,the system insurancewhich innovates themode of public sports service from the system perspective;secondly,the subject coordination,a thorough analysis of various sports service subjects and their relationship from the network management perspective.

public sports service;system predicament;solution to problems

book=3,ebook=72

G80-05

A

1006-4303(2010)03-0286-04

(责任编辑:金一超)

2009-10-30

杨冬钧(1978-),男,河北邢台人,讲师,硕士,从事体育社会学研究。