关于“满洲国”外交承认的几个理论问题

钟 放

(东北师范大学日本研究所,吉林长春 130024)

1932年 3月 1日,《满洲国建国宣言》在沈阳发表;3月 9日,溥仪就任伪满“执政”的仪式在长春举行。“新国家”的成立,首先面临着国际法领域的一个承认问题。1932年 9月 9日,日本率先承认了伪满洲国。新中国国际法学科的奠基人周鲠生先生当年就写了《所谓伪满洲国之承认问题》一文,发表在《社会科学季刊》第 5卷第 1期。文章从“一般国际法原则”、“国际协定”、“国联决议”三个方面分析论证,指出:承认伪满是违法的。这是我国学术史上第一篇关于伪满承认问题的文章。70余年过去了,依据国际法常识,如今的学者常常得出如下结论:不承认伪满的国家遵守了国际法;承认伪满的国家侵犯了中国的主权。然而,问题并不那么简单。伪满洲国是世界反法西斯战争期间存在时间最长的伪政权,其控制范围也在日本、德国扶植的其他伪政权之上。研究伪满洲国的承认问题,至少有助于在学术上加深对下述问题的认识:各大国在 1931年至 1945年这段时期如何维护其在中国东北的既得利益;日本作为伪政权的制造者,与不承认伪政权的各国以及仅仅对伪政权默示承认的苏联之间,在外交上如何协调与斗争;中国在这一阶段为维护国家主权做了哪些艰难的斗争以及暂时让步的原因是什么。

1932年 3月 12日,伪满洲国外交总长谢介石向 17个国家发出“对外通告”,希望建立正式的外交关系。这些国家包括:日、英、美、法、德、意、苏联、澳大利亚、比利时、丹麦、荷兰、爱沙尼亚、拉脱维亚、立陶宛、波兰、葡萄牙、捷克。接到通告的国家,除列强和苏联外,主要是欧洲新兴的独立国家。在通告中,谢介石阐述了伪满洲国“对外交往的原则”。

对谢介石发出的通告,应者寥寥。凡尔赛华盛顿体系的一项重要内容是:列强“共同尊重中国主权”。在这样的国际体系中,伪满洲国的“合法性”找不到任何依据,这个傀儡政权自始至终也没能得到多数国家的承认。根据 1943年伪满洲国出版的《满洲建国十年史》统计:当时世界上约有 80个独立国家或政权 (包括傀儡国和占领国),其中,承认伪满洲国的共 23个,篇幅所限,无一一列举的必要。相关重要情况见下页表格。

承认伪满的主要国家或政权

第一,如何看待伪满洲国承认问题中的默示承认与明示承认?这个问题又可以分为两个方面:如何看待对伪满默示承认的国家与中国的关系;对伪满默示承认和明示承认是否存在程度上的差别。

国际法上的承认主要有两种形式:明示承认和默示承认。明示承认是一种直接的、明文表示的承认。默示承认是一种间接的、通过某种行为表示的承认,通常是缔结双边条约、建立或维持外交关系或领事关系。

在伪满洲国刚刚成立的时候,列强在东北既有经济利益,又有侨民事务需要协调,因此,很多国家都没有立刻撤走在中国东北的公使馆①具体情况是:奉天设有美、英、苏总领事馆和德、法领事馆;哈尔滨设有美、英、苏总领事馆和法、德、意、波、捷、葡、丹麦、荷兰领事馆;齐齐哈尔、满洲里、绥芬河、黑河设有苏领事馆;营口设有英国、挪威领事馆;大连设有英、美、德、苏领事馆;其他有领事资格的爱沙尼亚、拉脱维亚、立陶宛代表驻在哈尔滨;芬兰、荷兰、瑞典、比利时、法国的名誉领事驻在大连。。这种不撤走公使馆的行为,一经伪满和日本认定,很快成为法律上的默示承认。有些认定是非正式的,比如,伪满当局单方面授予欧洲国家在中国东北的侨民“领事”地位,实际上,被授予者原本和政府毫无关系,但是经过日本和伪满的宣传,都会给外界一种伪满得到了新的支持和承认的印象。

对伪满的默示承认是不是一定要被解读为对中国的不友好呢?这要看相关国家的具体情况。比如,苏联对伪满洲国采取的是默示承认。伪满洲国成立前,日本和苏联在中国东北地区是“南北对峙”。日本侵占东三省后,苏联不可能放弃在“北满”的利益,又不可能和日本发生直接冲突。最可行的办法就是默认伪满洲国的存在,换取日本对苏联在“北满”利益的尊重。日本驻哈尔滨总领事大桥忠一频繁地和苏联方面接触。1932年 5月 26日,日本驻长春领事田代致外务大臣斋藤的电报表明,苏联驻哈尔滨代理总领事已经有意承认伪满洲国领事驻在布拉戈维申斯克 (海兰泡),电报称:“本国(苏联)政府已有回训,承认满洲国任命的满洲国人领事及日本人副领事驻在布拉戈维申斯克,同时,亦有承认满洲国领事驻在赤塔、伯力、海参崴之意向。”[1]在国际法上,接受一个国家的外交代表就是对该国的默示承认。苏联已经在承认伪满洲国的道路上迈出了第一步。

国内有些学者认为 1932年 12月国民政府与苏联恢复邦交以后,苏联没有在承认伪满的问题上走得更远,这种说法值得商榷。本文认为,这种承认到《日苏中立条约》失效前,一直没有被撤销。因为 1941年签订《日苏中立条约》时,日本和苏联曾发表共同声明,苏联表示尊重伪满洲国的主权和领土完整[2]813。《日苏中立条约》终止的时候,作为“附件”的共同声明随即失效。

仅就苏联和美国来看,承认伪满洲国与否,不能作为评价反法西斯战争期间该国对华政策的主要依据。苏联出于国家利益的考虑,承认了伪满洲国。但是,全面抗日战争爆发以后,苏联始终支持中国抗战。苏联对华政策的主流还是积极的。1941年《日苏中立条约》签订后,苏联继续对华援助,所以,中国国内主要的政治力量并未否定这个条约。

相比之下,美国是国际法上“不承认主义”的倡导者,不承认伪满无疑对中国政府和人民是一种支持,不过,这种支持仅仅停留在道义上。全面抗战开始后的一段时间内,中国没有得到美国的任何经济与军事援助。直到 1941年对日宣战,美国才开始重视中国在反法西斯战争中的地位。

法律上,对伪满的默示承认和明示承认具有同样的效果,但是,二者在外交效果上却存在重大差别。主要原因是,伪满洲国存在的时期,中国急需国际支持,抗击日本的侵略。由于伪满是日本扶植的傀儡,因此,对伪满的默示承认,是对中国主权的侵犯。对伪满的明示承认,不但是对中国主权的侵犯,而且更是对正在进行抗日战争的中国政府和中国人民的一种公开挑衅。因此,两者存在程度上的差别。

第二,国民政府对承认伪满洲国的国家态度比较缓和,原因何在?

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1932年 3月,国民政府对日本扶植伪满的做法提出强烈抗议。在《塘沽协定》的善后谈判中,特别是在通邮、通车问题上,国民政府也步步为营,极力避免造成承认伪满洲国的事实。最后,伪满发往关内的信件采用的是不带“国号”、“国徽”的邮票;通车问题则在表面上委托给民间机构。在全面抗战开始以后,国民党和蒋介石本人对伪满洲国主要采取的是拒绝承认、不谈收复的政策。

目前资料显示,国民政府很少对除日本以外的承认伪满的国家强烈抗议。以德国为例,1938年 2月,德国驻华大使陶德曼在汉口会晤中国外交部长王宠惠,宣称在承认伪满以后,德国对中日冲突的中立政策不变。当时的伪满洲国问题对于国民政府来讲,已经居于次要地位。更何况,在全面抗战爆发后的一段时间里,德国是西方各国中唯一向中国提供军售的西方国家;国民政府还非常需要德国的军事顾问和技术人员。此时,即使在主权问题上对德国强烈抗议,也无法改善外交处境,还可能出现德国政府完全倒向日本的情况。基于以上原因,国民政府对于德国的决定表现得非常温和。1938年 2月,《大公报》发表了题为《中德关系大变化》的评论员文章,指出:“从大战以后多年培植的中德国家间及国民间的深厚友谊,希特勒氏在精神上业已弃之如敝屣了”;“欧洲要大冒险、大示威,所以不惜牺牲中国,以取媚日本了”[3]。国民政府对类似的公众舆论进行了控制,蒋介石等国民政府高级官员也从未在公开场合就伪满承认问题批评德国。

苏联允许伪满在布拉戈维申斯克和赤塔设置领馆是一种默示承认,但至今仍未发现国民政府就此事抗议苏联的资料。

只要列强在中日战争中保持中立,至少不明确加入日本一方,中国政府就不愿意因为伪满的承认问题而丧失来自于各国的军事、外交支持。至于一些小国承认伪满,除法律意义的侵犯外,不能对国民政府造成军事外交上的压力,当然也就无足轻重了。比如,中美洲国家萨尔瓦多,为了经济利益承认伪满,国内舆论一片哗然,但国民政府没有做出激烈反应。

台湾大学的何辉庆博士在其论文《1934年华满通邮谈判》中,将国民政府和伪满的关系与今天的两岸关系类比,称其为国际法上的“断裂国家”[4]。这种比较是没有道理的。虽然伪满问题、台湾问题都关乎国家主权,但二者的产生原因、实际情况均有很大不同,不能进行比较。

第三,在国际法上,各国都有不承认非法政权的义务。但是,除宗主国外,也有少数国家从本国利益出发,承认傀儡政权,于是就出现了一些大国围绕傀儡政权的外交博弈。

世界反法西斯战争期间,傀儡政权不止伪满,比较典型的还有法国维希政权。1940年 6月 22日,以贝当为首的法国政府向德国投降。1940年7月 2日,政府所在地迁至法国中部的维希 (Vichy),这就是法国历史上的维希政权,正式国号为“法兰西国”,统治大约五分之三的法国领土。维希政权也存在着和戴高乐领导的抵抗运动争夺正统地位的问题。提出“不承认主义”的美国,对维希政权却采取了违背“不承认主义”的政策,其根源还是在于国家利益。

维希政权对外听命于法西斯德国,屈从于德意日法西斯同盟的战略需要。但其在内政方面自主性强于伪满洲国,至少未出现由宗主国官员以副职形式掌控各级政府部门的情况。维希政权“继承”了法兰西第三共和国 (1875～1940)的舰队,名义上接管了西非和北非、印度支那的部分殖民地。这和德国直接占领上述地区存在很大差别。

美国和英国认为,如果西非和北非落入德国手中,将严重威胁两国的战略利益。所以,两国希望维希政权留在上述地区,不让这些殖民地直接被德国占领。维希政权刚成立的时候,美国还没有直接参加反法西斯战争。和国内问题相比,美国既不重视东亚的国际正义,也不过多地关心欧洲的政治秩序。前者表现在提出了“不承认主义”,却长期对中国抗战没有任何实质性援助;后者表现在从 1940年 7月到 1942年 4月,一直保持和德国扶植起来的维希政权的外交关系[5]。那段时间,美国还刻意与戴高乐领导的“自由法国”运动保持距离。

对伪满的“不承认”和对维希政权的承认,表面上看是完全相反的两种政策,实质上却都是美国孤立主义的外在表现。英国作为欧洲国家,明显比美国看重法国在反法西斯战争中的地位。出于团结一切反法西斯力量的需要,英国一直支持戴高乐领导的抵抗运动,拒绝承认维希政权。

第四,如何评价美国提出的“不承认主义”。

1932年 1月 2日,关东军侵占锦州。面对日本对中国东北的全面侵略,美国被迫作出反应。1月 7日,美国国务卿史汀生在给中、日两国政府的同文照会中声明:

“中华民国政府于 1931年 9月 18日以前,在南满所有的行政权的最后参与,业已随同锦州附近的军事行动而遭受摧残”,“美国政府不能认许任何事实上的情势的合法性,也无意承认中、日两国政府或其代理人之间缔结的可能有损美国或其在华侨民的条约权利的任何条约和协定,包括涉及中华民国的主权、独立、或领土及行政完整,或通称为门户开放政策的这一有关中国的国际政策在内的条约和协定,也无意承认因违背中、日、美均为缔约国的 1928年 8月 27日《巴黎公约》的条款和义务所导致的任何局势、条约或协定”[2]660。

这就是著名的“不承认主义”照会。对这个照会的研究已经很多,本文不再重复。多数学者倾向于肯定“不承认主义”的积极作用,但也有学者持否定意见,例如,罗荣渠就认为:“在 1931年的九一八事变中,中国实际上又一次被史汀生的所谓不承认主义愚弄了。”[6]

对美国的“不承认主义”究竟应该如何评价呢?

国际法并没有司法执行机构,其效力的依据是国家间意志的协议。实际上,所有国家就某一法律原则在意志上达成协议需要时间过程,因此,国际法上并不存在提出后即时生效的法律原则。许多著名的法律原则从提出到确立为各国普遍接受的国际法原则,都经历了一个漫长过程。评价一项国际法原则的作用,要看法律事实在这一过程中发生的时间点。国际法原则刚提出时在法理上的积极意义可称为“法律意义”,在国际关系中实际发挥的作用可称为“实际意义”,两者是不能等同的。

比如,“和平解决国际争端”是 1899年和1907年两次海牙和平会议初步提出的。一战后的《国际联盟盟约》第十条提到了制止侵略的问题:“盟约会员国尊重并保持所有联盟会员国之领土完整及现有之政治独立,以防止外来侵略。如遇此种侵略或有此种侵略之任何威胁或危险之时,行政院应筹履行此项义务之方法。”[7]这是《国联盟约》最重要的条款,依据这一条款,国联初步构建了集体安全体系。然而,“行政院应筹履行此项义务之方法”,具体是什么方法?《国联盟约》没有规定任何制止侵略的有效措施。后来的事实表明,这种有原则而无实际内容的集体安全体系在侵略者面前完全无能为力。国际联盟对日本扶植的伪满洲国只有法律上的否定,而无实质的解决办法。

1928年的《非战公约》对“和平解决国际争端”的原则作了进一步发展。直到二战后的《联合国宪章》,这项原则的“实际意义”才得以实现。这项原则在一战后发挥的作用和在二战后发挥的作用显然不一样。

不承认原则也是如此。古代罗马法就有“非法行为产生的结果也非法”的原则。“不承认主义”的实践也并非始自 1932年的史汀生照会。早在 1915年 5月 11日,美国就曾向中国和日本发出不承认“民四条约”的照会,内容如下:

“美国政府对于日中两国政府已经缔结或今后缔结之任何协定或谅解,若有侵害美国国家或其国民条约上之权利、有损害中华民国政治上或领土保全者,尤以对人所稔知的作为国际门户开放主义之中国,发生违反有关于此的国际政策时,美国政府不予承认,特此荣幸地通告日本政府。”[8]

说 1932年的美国老调重弹有些过分,但是,史汀生照会的“法律意义”远远超过“实际意义”。中国因为美国的态度一度欢欣鼓舞,但美国并没有采取任何实际措施制止日本的侵略。

国际法是法律,但是,国际法效力的根据是国家间意志的协议。其有效实施还有赖于国际环境的改善等多种因素。随着时间的推移,到二战后,非法政权的承认问题没有再度引起大的争议。无论是“南罗德西亚”的独立、“特兰斯凯”的独立,还是外国侵略者扶植的韩桑林政权、卡尔迈勒政权,国际上的态度都是一致的,并未发生大国间的外交分歧。

[1]孙继武,郑敏主编.九·一八事变资料——日本外交文书选译[G].吉林省内部资料,2000:255.

[2]王绳祖选编.国际关系史资料选编 17世纪中叶——1945[G].北京:法律出版社,1988.

[3]陈仁霞.中德日三角关系研究 (1936—1938)[M].北京:三联书店,2003:277.

[4]何辉庆.分裂国家的政治性与事务性谈判——以一九三四年华“满”通邮谈判为例[J].(台湾地区)中大社会文化学报,2002(12):87.

[5]金重远.挫败“两个法国”的阴谋——二次大战期间法美关系回顾与剖析[J].江苏行政学院学报,2001 (1):42.

[6]罗荣渠.美洲史论[M].北京:中国社会科学出版社, 1997:303.

[7]国际条约集 (1917—1923)[G].世界知识出版社, 1961:284.

[8]俞辛焞.辛亥革命时期中日外交史[M].天津:天津人民出版社,2000:528.