构建矿产资源开发补偿机制的思考

苏 迅,鹿爱莉

(中国国土资源经济研究院，北京 101149)

随着我国经济社会的发展，对矿产资源的开发力度加强。矿产资源的开发，一方面促进了资源开发地区社会经济的发展，给资源开发地区带来了巨大收益；另一方面，又给资源开发地区带来了一系列环境污染和损失等负面效应。

从可持续发展视角看，人们对资源的认识经历了一个无价到有价且需要进行代价补偿的较漫长的转变过程。日益严峻的矿产资源供需形势和不合理开发利用资源所造成的严重生态环境问题等，使得人们越来越重视对矿产资源的价值、开发矿产资源的代价及其补偿机制的研究。

构建矿产资源开发补偿机制的目的，就是要揭示符合矿产资源生产、消费和补偿的自然、经济和社会规律，理顺矿产资源开发中的诸多经济利益关系，解决因矿产资源开发所引起的社会经济、生态环境等问题，促进矿产资源的合理开发、生态环境的保护、区域之间的共同发展和协调发展。

1 矿产资源开发补偿机制的概念

矿产资源开发补偿机制，是一种为协调矿产资源开发收益分配关系，实现矿产资源合理开发和可持续利用、矿区环境友好、矿产资源地居民全面发展和资源开发地区可持续发展等目标，明确各利益相关者的权利和义务，内化相关活动产生的外部成本，以激励作用为主的制度安排，建立起经济、生态、社会效益相统一的政策生成、实施和监控体系。

目前，我国矿产资源开发补偿已经取得很多经验，并形成了一些较好的模式，但仍然很不完善。相关权利义务关系模糊，实施体制机制混乱，需要从国家角度出发，针对不同层次的问题综合利用法律、市场和行政手段，建立一个多层次的补偿系统。

2 矿产资源开发收益分配关系分析

2.1 矿产资源属性决定矿产资源管理的规律

首先，矿产资源的稀缺性，决定了我国必须实行矿产资源所有权的国家所有制度和严格保护和节约利用矿产资源的基本国策。

其次，矿产资源的生产性，决定了我国在矿产资源国家所有的前提下，实行所有权与使用权的分离，使用权受制于所有权，所有权有赖于使用权。

第三，矿产资源的地域关联性，即矿产资源由于产地的固定，其开发对当地生态环境与社会经济影响很大，与当地利益休戚相关。此属性决定了矿政管理必须正确处理国家利益与地方利益的关系，协调和处理好矿产资源开发各相关利益人，即矿产资源所有者、探矿权人、采矿权人、矿区所在地地方政府与居民的关系，努力营造中央与地方目标一致、利益分享、分级管理的和谐格局。

2.2 矿产资源开发收益的分配

矿产资源的全部收益体现在矿产品的销售收入上，它需要在各权益主体间进行合理地分配(表1)。

表1 矿产资源收益及其分配关系

表1全面反映了矿产资源勘查开发过程中的经济利益关系，反映了不同利益主体对矿产资源收益分配的诉求，能够根据权利评估求解各利益主体之间的合理分配比例，并通过法律、制度、政策等强制手段保证其实现。

从矿产品的销售收入中，可获取矿产资源勘查及采矿成本费用及其合理利润回报、当地矿山地质环境治理和其它污染的治理、矿产资源税费等，然后分配给相关利益主体。按照矿产资源开采销售的实际情况逐年计征。保证各权益主体的切实所得，确保矿产资源开发补偿政策意图的实现。探矿权人得到的是矿产勘查的补偿，它是鼓励勘查的政策保障；矿区所在地和当地居民得到的是区域生态环境影响和其它损失和影响的补偿，它是保护生态环境、维护区域间公平、促进矿产资源开发地区可持续发展的政策保障；矿产资源所有者国家(中央与地方政府)得到的是矿产资源所有权的利益体现，它是维护国家财产权的政策保障。目前，在矿产资源销售收入中，并未体现生态环境影响和对当地居民的其它损失和影响的补偿费用。

3 我国矿产资源开发补偿机制构建框架

构建矿产资源开发补偿机制，应具有应对市场变化的调节机制。各利益主体所得，应根据市场形势的变化和宏观经济的需要进行政策性调控，应很好地协调国家和其他利益主体之间的关系。引导矿产资源勘查开发投资和矿业权市场走势，是宏观调控的重要手段之一。

构建矿产资源开发补偿机制，主要体现在三个方面：一是完善矿产资源有偿使用制度，增强国家调控能力；二是完善矿产资源开发利益分配机制，并向基层、农村和社会事业倾斜，中央取得的收益要向矿产资源开发地区和西部地区倾斜；三是环境保护和生态恢复补偿等机制。

我国矿产资源开发补偿机制构建框架见图1。

图1 矿产资源开发补偿机制构建框架图

从我国矿产资源开发补偿现状分析，各种补偿都已不同程度得到体现，但目前主要问题是矿区所在地及当地居民的补偿不足。一是矿产资源开发的收益本身存在问题。如矿产资源税费率低，使国家的财产权益不能充分体现，导致收益不足；又如环境污染和当地居民的其它损失和影响考虑不足，没有在销售收入中体现，也导致收益不足。二是补偿不到位。矿产资源产地和当地居民的补偿几乎没有。

4 完善矿产资源开发补偿机制需要解决的难点问题

要完善矿产资源开发补偿机制，通过市场实现对矿产资源的合理配置，通过市场交换实现矿产资源的价值，应能按照资源价值构成理论，在不同经济主体间做合理分配和补偿。其中，矿产资源价值完全实现，是建立矿产资源开发补偿机制的必要条件，矿产资源收益合理分配或者说矿产资源开发相关主体得到应有补偿是充分条件。但是，目前我国矿产资源开发补偿机制形成的难点，一是我国现行资源价格构成不合理；二是资源收益分配不合理。

我国资源价格只反映资源开发成本，尚未包括开发而引起的生态破坏和环境治理成本，以及给当地居民造成的其它损失；价格不反映资源外部成本，资源开发过程中对生态环境破坏等外部成本并没有合理内部化。应对我国资源价格进行改革，落脚在要通过市场调节实现对资源的合理配置上，这符合市场经济的宗旨，与理论指向相契合。实现这一基本目标，需具备两个基本条件。一是资源价格要能充分反映资源价值及其稀缺，即要有资源价值的完全实现；二是通过市场充分实现的资源价值，要能在与资源开发相关的各经济主体之间，进行合理的收益分配和价值补偿。

资源价值实现不完全与资源价值补偿不充分，是资源价格扭曲的实质，导致资源价格改革基本目标没能得以实现，即资源价格改革的两大基本条件没能得以满足。由于第一个基本条件得不到满足，资源价格不能充分反映资源价值及其稀缺性； 由于第二个基本条件得不到满足，通过市场交换实现的资源价值，没能在与资源开发相关的经济主体之间进行合理分配和价值补偿。因此，我国资源价格扭曲的实质，就是资源价值实现上的不完全与资源价值补偿上的不充分的综合反映。资源价值补偿不充分的症结，是我国资源开发补偿机制存在缺失。

从资源价值的完全实现来看(表2)，资源的生产价值通过市场的自发作用是能够实现的，因为它本身是和效率相关的价值。但资源的产权价值、代内与代际补偿价值和外部生态环境补偿价值，却因其公共性特点，很难在市场作用下自发实现，旨在建立资源开发补偿机制的资源税费制度管重构。仅从资源价格的市场化改革入手，不能为资源价值的完全实现和资源价值的充分、合理补偿提供根本性机制保证。

表2 资源价值完全实现的基本构想

如表2所示，资源的天然价值(产权价值)是需要通过完善资源的基础市场，即产权市场和资源税费制度改革来实现的;而资源的代内与代际补偿价值和对生态环境等的外部补偿价值，是需要通过完善矿产资源开发补偿机制和理顺资源收益分配关系来实现的。

矿产品价格形成机制改革和资源税费制度改革，是建立和完善矿产资源开发补偿机制的基本手段，也是难点问题。要实现资源的完全价值，须分两步走：一是资源产品价格形成机制改革，将由行政干预为主且明显偏低的价格，转变为由市场作用为主反映资源完全价值和供求变动的价格；二是资源税费制度改革，籍以理顺资源收益分配关系，使与资源开发相关的各利益主体都能获得合理补偿。当然，这两步只有逻辑上的先后，而在现实改革实践中，不是绝对谁先谁后的关系，应互为配套、互为推动、交叉进行(图2)。

图2 资源价格改革的步骤及矿产资源开发补偿机制的构建

5 结论

完善矿产资源开发补偿机制需要解决的难点问题，是矿产资源价格形成机制改革和矿产资源税费制度改革。

一是改革矿产资源价格及其体系，以使矿产资源价格能真正反映矿产资源价值及供求关系，以促进矿产资源可持续利用。

二是要改革矿产资源税费制度，提高现行税费率，使国家的财产权益得以体现并合理取得。收取资源税费的宗旨是还利于当地，还利于民。

进而理顺矿产资源收益分配关系，使矿产资源开发地区和当地居民的补偿合理并到位，以实现矿产资源的合理开发与资源开发地区的可持续发展。

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