整合市郊铁路参与都市圈轨道交通的企业组织模式分析

黄 荣，毛保华，刘智丽，杨远舟

（北京交通大学 中国综合交通研究中心，北京 100044）

整合市郊铁路参与都市圈轨道交通的企业组织模式分析

黄 荣，毛保华，刘智丽，杨远舟

（北京交通大学 中国综合交通研究中心，北京 100044）

分析了东京、巴黎、伦敦、纽约等四个大型都市圈的轨道交通网络的投资建设与运营管理模式，归纳总结出七种企业组织模式；进而分析其移植到中国既有体制机制下可应用于市郊铁路参与都市圈轨道交通的企业组织模式及其优缺点。在此基础上，探讨各种模式的适应性，提出“公营”是其中的最有效模式。最后，以北京市市郊铁路S2线为研究案例，从线路改造、运营管理、运能分配等方面提出具体实施方案。

市郊铁路；都市圈轨道交通；既有线；企业组织模式

1 引言

在中国的特大城市，轨道交通网络从市区逐渐扩展到整个市域，在一定范围内与国有铁路中的市郊铁路的覆盖区域实现了重合。然而，长期以来，市郊铁路和城市轨道交通分属国家（铁道部）与地方政府，线路的规划、建设、运营、管理相互分离，难以天然形成整体的轨道交通网络。整合市郊铁路的既有线资源与城市轨道交通，使两者形成都市圈范围内的轨道交通网络，一方面，可以盘活国有铁路的存量资产，同时降低各级政府对区域内轨道交通建设的投资总额；另一方面，可以促进轨道交通土地资源的综合利用，改变城市轨道交通与国有铁路事实上分离的现状，避免重复建设。

纵观国外都市圈的轨道交通网络，其建设与发展均曾经或者仍然面临着整合不同圈层的轨道交通线路资源的问题，难点之一也是以投资与运营管理为核心的线路运营公司的企业组织模式。Goergen等[1]总结了伦敦地铁和铁路建设的投融资方式及其产权归属，甄小燕[2]总结并比较了东京都市圈与伦敦都市圈的轨道交通系统的建设与运营模式。为整合中国的市郊铁路参与都市圈轨道交通，近年来不少专家学者已经进行了有益的探讨。金辰虎等[3]提出了中国发展市郊铁路的若干种筹融资方式，支春红[4]分析了中国国有铁路的建设融资模式及其发展方向，颜湘礼[5]从运能分配和经济效益两方面分析了国有铁路兼顾城际客运的可行性，岳媛媛等[6]深入分析了美国铁路改革过程中政府管制政策的实施与得失，特别是政府在资产重组中的作用及其对我国的借鉴。总的来说，已有的研究主要借鉴国外相关线路的成功经验，结合某种轨道交通自身的建设和发展，提出可能的投资建设模式或者运营管理模式及其相应的政策建议。

本文将线路的投资建设与运营管理作为一个整体进行研究，以轨道交通线路运营公司的企业组织模式为线路的投资建设与运营管理的集中体现。尝试较为全面地探讨轨道交通线路的可选企业组织模式，并基于我国现状作比选分析，以期从线路的所有权和运营管理权的组合方式上探讨中国市郊铁路既有线参与都市圈轨道交通的企业组织模式。

2 企业组织模式

2.1 国外都市圈轨道交通的建设与运营管理概况

日本东京都市圈、法国巴黎都市圈、英国伦敦都市圈、美国纽约都市圈，均属公认的世界五大都市圈之列，都市圈内的轨道交通网络发达，以下简要介绍这些都市圈的轨道交通构成及相应的线路所有方和运营管理方。

东京都市圈的轨道交通主要由地铁、JR铁路和市郊铁路三个系统构成。地铁属于国有或地方政府所有、由地方政府管理运营；国有的JR铁路由民营化的JR东日本公司运营；市郊铁路以民铁为主，以民间资本建设、由民营公司运营。

巴黎都市圈的轨道交通主要由地铁、有轨电车、RER线和市郊铁路四个系统构成。地铁、有轨电车属于国家和地方政府共同所有、由国营公司运营；除A线和B线部分区间为国家与地方政府共有、国营公司运营之外，RER线大部分属于国有国营；市郊铁路均为国有国营。

伦敦都市圈的轨道交通主要由地铁和重轨两个系统构成。地铁属于地方政府所有并由地方政府管理运营；重轨属于国有性质，由国家管理，国有企业负责路网维护，而客运业务则分包给多个私有企业。

纽约都市圈的轨道交通主要由地铁、通勤铁路和国铁三个系统构成。地铁属于地方政府或私人所有，由公营单位运营或由公营单位转交给第三方公司运营；通勤铁路属于地方政府或公益单位所有，由公营单位经营；国铁为国有国营。

2.2 轨道交通企业组织模式

总结上述都市圈轨道交通线路的投资建设与运营管理，并结合我国的实际情况，移植到中国的轨道交通建设与运营中企业组织模式，主要有以下几种。

2.2.1 国有国营。轨道交通线路由国家出资建设或改造，由国家政府的直属机构及其下属单位（一般为“国铁”部门及下属公司）进行运营管理。

在中国，国有铁路由代表国家的铁道部所有，由铁道部下属的各个铁路局负责管理并组建的运营公司进行运营。

国有国营是传统的企业组织模式，从所有权到经营权不发生变化，在早期的轨道交通建设与运营中得到广泛应用；但是，在市郊铁路与地方轨道交通系统互联互通时存在较大障碍。

随着西方都市圈轨道交通运营理念的革新，特别是铁路私有化进程的推进（如伦敦都市圈的轨道交通私有化），一些线路的国有国营模式也得到了相应的改革，主要思路是采取“上下分离”的办法，即对于所有权属于国家的轨道交通线路，通过某种形式（如转让、租赁、特许经营等）以资本运营的方式让渡于国家铁路之外其他经济实体负责经营管理，这些经济实体经营移动设备，与国家（“国铁”部门）形成经济上的互相清算关系。

根据承担运营管理的经济实体的性质，国有国营“上下分离”后的模式可以分为“国有地营”、“国有公营”与“国有民营”三大类。

2.2.2 国有地营。由国家出资建设或改造的线路，资产仍由国家所有，以资本运营的方式让渡于地方政府及其直属组织机构负责经营管理。

在中国，线路资产由铁道部所有，将线路租赁或直接转让经营权予地方政府，后者不享有线路的所有权，仅负责运营管理。

2.2.3 国有公营。由国家出资建设或改造的线路，资产仍由国家所有，以资本运营的方式让渡于国家或地方政府直属的一家公有制经济主体或者若干家此类经济实体组成的集团公司负责经营管理。

在中国，线路资产由铁道部所有，将线路租赁或直接转让经营权予铁道部与地方政府共同组建的第三方运营公司，独立承担市郊铁路移动设备的运营管理，并在路网使用等方面与铁道部铁路局形成经济上的互相清算关系。

2.2.4 公有公营。轨道交通线路由国家与地方政府共同投资建设或改造，双方共同承担经营管理。其具体形式一般“国铁”部门在该地区的下属单位和地方政府直属组织机构作为双方的产权代表，成立运营公司自主经营。

在中国，线路资产由铁道部和地方政府共有，并共同管理运营。对于既有线，铁道部主要以资产投入，地方政府作为改造工程的出资主体；对于新线，双方共同投资建设。双方共同组建的第三方运营公司运营该线。

2.2.5 地有地营。轨道交通线路由地方政府投资建设、改造或直接收购，由地方政府的直属组织机构负责经营管理。线路资产所有权一般由地方政府通过收购铁路线路取得，或者由地方政府直接出资新建。

在中国，线路资产由地方政府所有，并负责运营管理。对于国铁既有线，地方政府出资购买全部资产并改造线路；对于新线，地方政府作为投资建设主体。

2.2.6 国有民营。由国家出资建设或改造的线路，资产仍由国家所有，以资本运营的方式让渡于政府外的一家独立非铁路经济主体或者若干家此类经济实体组成的集团公司负责经营管理。

2.2.7 民有民营。一家或多家民间企业投资建设或直接收购轨道交通线路，并组建相应的民营公司负责运营管理。

一般而言，“国有民营”与“民有民营”模式对资本市场化的水平要求高，在体制上适用于私有制国家，对我国公有制的突破程度较大，因此，以下针对其余五种模式作进一步探讨。

3 企业组织模式的适用性分析

对于市郊铁路参与都市圈轨道交通，由于市郊铁路的“国有”属性，应用上述五种企业组织模式的原始所有权形式较为固定，其差异性主要体现在资产和经营的转移难度上。

3.1 模式的优缺点

3.1.1 国有国营。由国家出资改造市郊铁路既有线，铁道部下属的铁路局组建的运营公司负责运营管理。

“国有国营”模式的最大优点在于可以保持市郊铁路既有线改造后的资产由铁道部所有、各铁路局运营管理的既有体制。从而有以下具体优势：

①所有权和运营权不发生变化，由铁路局作为运营主体的体制基本不变，体制变迁成本较低。

②改造后线路运营所需的装备和设施以整体的形式存在和进行，仍在一个主体集中所有和运营，便于运营管理。

③铁路局可以自主安排一定数量的职工，在一定程度上扩大铁路内部的就业领域和空间。

另一方面，在该模式下，市郊铁路延续了国铁的既有体制，从而使其具有了以下的劣势：

①不利于协调与都市圈轨道交通、城市公交的关系，无法有机地与现有城市公共交通网络合为一体，难以实现互联互通的网络化运营。虽然增加了一种交通工具，但运输效率未必会提高到预期程度。

②市郊铁路沿线的规划土地为地方政府管辖，铁路局难以在更多的领域和纵深范围对沿线的地产和物业进行开发，在其吸引范围内难以产生更多的客流。

③市郊铁路由铁路局运营管理，不利于争取地方性的优惠政策。

④铁路目前仍然政企不分，因而其运营无法与市场经济接轨，难以实现市场化的运营。

3.1.2 国有地营。由国家出资改造市郊铁路既有线，线路资产仍由铁道部所有，但以资本运营的方式租赁或直接转让经营权予地方政府，后者组建运营公司承担市郊铁路的运营管理。

“国有地营”模式的最大优点在于突破了国有铁路的现存体制，使既有线改造的市郊铁路以新机制运营。从而有以下具体优势：

①地方政府可以将市郊铁路统筹纳入城市公交体系，并在线路设置、合理分工、相互衔接等方面予以综合考虑，从而把市郊铁路与其它交通方式有效地融为一体，有利于实现互联互通，提高运输效率。

②结合线路的特点、走向，综合开发沿线地产和物业，增强了市郊铁路的辐射度和覆盖面，从而创造出更多的客流需求量。

③地方政府可以对市郊铁路的发展提供优惠政策，为其运营创造更好的外部环境和条件，使其运营更具灵活性和市场化。

④铁道部通过转让或租赁运能利用率低、收益不高的线路，以存量资产换取增值。

另一方面，在该模式下，铁路局不参与既有线的改造建设，也不参与任何形式的运营管理，从而使其具有了以下的劣势：

①从铁道部的角度上看，以市郊铁路既有线参与都市圈轨道交通服务是研究适用的企业组织模式的初衷，市郊铁路也应成为铁路的经济增长点，采用该模式将失去这一可能性。

②从地方政府的角度上看，全额负担线路的租赁或转让费用、线路改造费用、运营投入费用，资金负担较大。

③从实施的角度上看，所有权与运营权完全分离，需要双方协调利益，实现的难度大。

3.1.3 国有公营。市郊铁路仍由铁道部所有，由铁道部和地方政府共同出资改造线路并组建第三方运营公司，独立承担市郊铁路移动设备的运营管理，并与铁路局形成经济上的互相清算关系（如路网使用等）。

虽然，“国有公营”模式也是对“国有国营”模式实施“上下分离”改革的一种模式，但它相较于“国有地营”这种完全体现地方政府意志的企业组织模式，利益协调等难度较小，实现的可能性较大；且通过第三方公司专司运营，有利于实现多元化投资。

“国有公营”模式的最大优点在于公营公司具有企业法、公司法中所规定的诸多权利，享有较大范围的经营自主权。从而有以下具体优势：

①公营公司不用筹措建设资金，也有利于精心组织运营，提高其在运输市场的竞争力。

②随着我国合资、地方铁路建设的不断发展，由铁道部与地方政府联合组建运营公司的“国有公营”模式在体制上的突破难度不大，在实践中易于实施。

当然，在该模式下，相较于单纯的“国营”或“地营”模式，在具体运营管理中可能存在铁道部与地方政府的利益协调问题。同时，公营公司作为自主经营的企业实体，应自负盈亏；然而，考虑到市郊铁路的公共运输性质，如果地方政府不能给予充分的优惠政策，若经营不善而出现亏损，可能导致线路运行问题。

3.1.4 公有公营。由国家与地方政府共同投资改造市郊铁路既有线路，双方共同承担经营管理。铁道部主要以资产投入，地方政府作为改造工程的主要出资主体，线路资产由铁道部和地方政府共有；由双方共同组建的第三方运营公司运营该线路。

“公有公营”模式的最大优点在于可以根据投资组合，较好地反映出不同性质的投资脉络并确定各投资主体在运营公司中的决策地位，在工程改造和运营管理的各阶段，铁路局与沿线各级政府均能发挥相应的作用。具体优势主要有：

①从运营管理体制的本身看，一方面，以铁路资产为纽带，使其参与服务，把专业技术优势转化为市场竞争优势；另一方面，充分用足地方相关政策、落实资金。同时，股份制公司有利于实现市场化，提高运营管理效率。

②从铁道部的角度上看，直接参与都市圈轨道交通建设，从而为其培植新的经济增长点提供了有效途径。

③从地方政府的角度上看，可以降低项目建设的现金需求。

④从实施的角度上看，所有权与运营权分配基本一致，双方协调解决的难度较小。

当然，在该模式下，资产所有权不集中，双方利益协调难度虽然较小但仍比单纯的“国有国营”或“地有地营”模式大得多。

3.1.5 地有地营。由地方政府直接收购并改造市郊铁路既有线路，改造后作为都市圈轨道交通线路，由地方政府组建运营公司负责经营管理。

“地有地营”模式的最大优点，是作为出资者的地方政府能承诺减免项目某些税费，以及出台与城市某些基础设施相配合工程的其它优惠政策、补助政策，以体现出政策导向和其在基础设施建设中的投资主体作用；同时，对铁道部而言，利用闲置资产换取增值。

当然，在该模式下，由于市郊铁路从改造到运营均由地方政府承担，资金筹措难度大且难以保障；而铁道部也失去以市郊铁路既有线参与都市圈轨道交通服务的可能。因此，“国有地营”模式的前两个劣势，在该模式下也表现的更为突出。

综上所述，各种模式的优缺点，如表1所示。

3.2 模式的适用性

基于上述对于不同模式存在的优势与不足的一般性分析，进一步地，从既有线路的整合效果、地方政府的投资能力、模式的可接受程度等方面综合考虑不同模式的适用性。

“国有国营”模式的实现难度较小，但是由于这种模式不利于协调与都市圈轨道交通的关系，两个交通系统各自经营，从各自部门利益出发，很难融合为一个有机的运营系统，运输效率较低。因此，“国有国营”模式不是市郊铁路参与都市圈轨道交通的有效模式。

“国有地营”模式由地方政府将国有铁路并入都市圈轨道交通体系进行统一运营管理，由于要优先完成铁路本线的客货列车的运营，作为市域客运的运营有序性难以保证。采用“地有地营”模式则相对可以降低线路运营的难度，但地方政府收购国有铁路的投资负担加大，同时铁道部也无法实现以市郊铁路参与都市圈轨道交通运输的初衷。因此，两种“地营”模式不是市郊铁路参与都市圈轨道交通的可能模式。

“国有公营”模式是在铁道部拥有线路的情况下，由铁路局与地方政府组建合资公司共同经营，合资公司采用租线的方式支付线路使用费，合资公司可以统一安排既有线客货列车与市郊列车的运行，运行效率较高。

“公有公营”模式与国有公营模式的区别在于铁路局以既有线路、设备等固定资产的形式入股，与地方政府组建合资公司根据双方占有的股份对运营的收入进行分配。线路运营的优势与“国有公营”模式类似。

同时，采用“公营”模式，地方政府可以以相对较小的投资获得线路的部分经营管理权，可以充分发挥地方政府对都市圈轨道交通运营管理一体化的作用。对于铁道部而言，“公营”模式可以实现以存量资产换取增值，实现资产盘活，从而可以将收益投入效益更高的线路建设或改造。因此，两种“公营”模式可以作为市郊铁路参与都市圈轨道交通的优选模式。

此外，“公有公营”模式要求必须对既有线进行详细评估后以资产入股，企业组织的具体实施过程复杂，周期长；而“国有公营”的模式与“公有公营”模式在运营管理上具有类似的优点，且实施难度较小。因此，在市郊铁路参与都市圈轨道交通的实践初期，若“公有公营”模式因协调难度无法实施，“国有公营”的模式可于先行考虑。

4 案例研究

北京市郊铁路线目前有若干条线路的运能处于富余状态，在新一轮的北京市轨道交通线网规划中，已成为市域轨道交通网络的一部分。本文根据掌握的资料，以北京市市郊铁路S2线为该类线路的典型案例，研究其“国有公营”模式的实施组织方案。

4.1 线路改造投资

铁路局与北京市政府按合同（或协议）共同承担改造工程的投资总额--假设改造工程的最终资本投入为10亿元，且双方承担等额投资。

按照铁道部、国家计划委员会《合资铁路管理办法（试行）》的相关规定，线路改造费用由投资双方先行垫付，完成改造工程。待股份制合营公司组建完毕，总计10亿元投资总额作为线路的“长期投资”投入到该公司；并按照投资比例，双方作为股东享有相应的权益。由于双方投资的资本比例相等（50%），因此需要协商决定控股方（追加股本或直接协议决定）。从有利于线路运营管理的角度出发，建议公营公司由北京市政府控股。

改造后的线路产权仍归属铁路局，公营公司对改造后的线路享有经营权，依法自主经营，独立承担民事责任。

4.2 线路运营管理

在“国有公营”模式下，线路的运营管理主要体现在运营收入分配、支出分担与线路运能分配等三个方面。

4.2.1 运营收入分配。公营公司按照财务规定，建立完善的公司财务、会计制度；编制合并会计报表，报投资双方的上级单位（铁道部与北京市政府）。

线路公营公司作为运营主体，市郊铁路动车组在线路上的运行需要按期向线路所有方（铁路局）提供相应的运行费用。所需费用具体值及偿付方式，由铁路局、北京市政府及公营公司进行协商，制定相应的协议予以解决。

扣除运营成本外的运营收入，分配比例由投资双方协商决定。一般可以坚持同股同利的原则，按股利分别上交北京市政府和北京铁路局。

4.2.2 运营支出负担。由于世界范围内的都市圈轨道交通客运普遍存在的亏损运营，改造后的市郊线路的运营过程中离不开北京市政府的支持。由于公营公司由北京市政府控股，有利于为线路提供长期稳定政策支持与财政补贴。

尤其是在运营初期与效益不佳的时期，需要北京市政府直接的财政补贴；如补贴缺口过大，可以通过北京市政府给予相应的政策倾斜作为保证，一般与地铁享有相同的各项优惠政策；同时，可以在轨道线两侧一定范围内，划拨一定土地进行房地产开发等项目，允许线路公营公司通过房地产的升值以及物业管理以弥补运营费用的不足。

4.2.3 运能分配。市郊铁路线路由公营公司统一负责行车组织，保障铁路运输的安全与效率。

线路的行车组织必然以公司主营的市域旅客运输为主，同时根据铁路局提供的国铁列车的发车对数需求，统筹安排线路上的行车组织。一般而言，对于利用能力富裕的既有线建设的市郊铁路线，在本线运行的列车种类有短途客运列车和中、长途旅客列车及货物列车。为了满足上下班高峰期通勤旅客乘车的需要，在编制列车开行方案时，该时段应优先安排短途列车，其他时段各种列车可统一考虑，但运能分配的原则是必须满足全日客流乘车及短途列车各时段开行列车数的要求，否则将达不到利用既有铁路参与都市圈轨道交通运输的目的。

综上所述，S2线采用“国有公营”模式的实施组织方案的基本情况，如表2所示。

5 研究结论

本文研究了日本东京、法国巴黎、英国伦敦、美国纽约等四个都市圈的轨道交通线路的投资建设与运营管理，结合中国的体制机制，总结了可移植到中国的轨道交通建设与运营中的五种企业组织模式。通过对这些模式优缺点的分析比对，提出参与都市圈轨道交通后的市郊铁路线路运营公司，适用“国有公营”和“公有公营”这两种模式。

进一步分析表明，“国有公营”的模式与“公有公营”模式相比，在运营管理上具有类似的优点而实施难度较小。因此，在市郊铁路参与都市圈轨道交通的初期，若“公有公营”模式因协调难度无法实施，“国有公营”的模式可于先行考虑。

最后，以北京市郊铁路S2线为典型案例，研究大型城市周边运能富余的市郊铁路参与都市圈轨道交通的企业组织采用“国有公营”模式的实施组织方案；组织方案表明，该模式在中国的投资和运营管理等方面已有良好的实践基础，各方面实施难度较小，为建立市郊铁路参与都市圈轨道交通的运营管理公司提供了具有较强可实施性的建议。

[1]Goergen M,Renneboog L.Investment policy,internal financingand ownership concentration in the UK[J].Journal of Corporate Finance,2001,9（3）:257-284.

[2]甄小燕.东京巴黎城市圈城际轨道交通比较及启示[J].综合运输，2008，（10）：74-77.

[3]金辰虎，张静.中国应如何发展市郊铁路（二）：多元化的筹资渠道是发展市郊铁路的前提[J].城市轨道交通研究，1999，（2）：40-42.

[4]支春红.对我国铁路建设融资模式的思考 [J].铁路运输与经济，2006，6（6）：13-14.

[5]颜湘礼.惠州至深圳段铁路兼顾城际客运功能的可行性分析[J].交通运输系统工程与信息，2008，8（2）：118-121.

[6]岳媛媛，魏景赋.美国铁路发展史上的政府管制问题探讨[J].物流技术，2005，（1）：89-91.

Organization Mode for the Participation of Suburban Railway in Rail Transit of Metropolis Circle

HUANG Rong,MAO Bao-hua,LIU Zhi-li,YANG Yuan-zhou
（Integrated Transport Research Center of China,Beijing Jiaotong University,Beijing100044,China）

The paper analyzes the investment,construction,operation and management modes of the rail transit networks of the four metropoliscircles of Tokyo, Paris,London and NewYork and distills from them seven kinds of enterprise organization modes. Then it studies the strength andweakness of each of them if applied in the integration of suburban railway into the citycircle traffic network in China under the existing administrativesystem public ownership.Based on the findings, it discusses the adapt ability of each of them, among which "public management" is found to bethe most effective mode. Finally case studying the suburban line S2 of Beijing, it puts forth specific implementation measures on the route reconstruction,operation management and capacityal location of the line.

suburbanrail way;railtrans it of metr opoli s circle;existing line;enter priseo rganization mode

F570.6

A

1005-152X（2010）07-0032-05

10.3969/j.issn.1005-152X.2010.07.011

2010-03-03

国家自然科学基金项目（70173014）；国家自然科学基金重点项目子项目（70631001）

黄荣（1981-），男，福建福州人，北京交通大学交通运输规划与管理专业博士研究生，主要研究方向为轨道交通运输组织；毛保华（1963-），男，湖南祁阳人，北京交通大学教授，博士生导师，中国综合交通研究中心执行主任；刘智丽（1977-），女，河北吴桥人，北京交通大学讲师，博士，主要研究方向为轨道交通运输组织等；杨远舟（1982-），男，苗族，湖南邵阳人，北京交通大学交通运输规划与管理专业博士研究生，主要研究方向为快速运营组织优化、区域交通组织优化。