非营利组织的新型农民培养行为及其绩效研究*——以A基金会农民培训项目为例

刘纯阳,田千禧

（湖南农业大学,湖南长沙4101 28）

非营利组织的新型农民培养行为及其绩效研究*
——以A基金会农民培训项目为例

刘纯阳,田千禧

（湖南农业大学,湖南长沙4101 28）

近年来，NPO在我国新型农民培养中发挥着越来越重要的作用。本文以A基金会在湖南西部开展的农民培训项目为例，较为系统地剖析了NPO新型农民培养项目的运行情况，并对其效果进行了初步评价。研究发现，相对于政府提供的新型农民培养服务而言，NPO所开展的新型农民培养在项目运行及其实际成效方面都体现出了一定的特点，其经验值得借鉴和推广。

非营利组织；新型农民培养；农民培训

新型农民培养是一项庞大而复杂的系统工程，牵涉面广，参与的机构和具体实施的项目异常众多。从提供新型农民培养服务的供给主体来看，我国已经逐步建立起以政府供给为主，企业、非营利组织（Non-Profit Organization，NPO）、农村社区等供给主体为辅的多元化新型农民培养服务供给体系。所谓非营利组织（NPO）是指具备法人资格，以公共服务为使命，享受免税优待，不以营利为目的，组织盈余不分配给内部成员，并具有民间独立性的组织。其在教育、科研、医疗卫生、社会服务、环境保护以及文化娱乐等方面发挥着至关重要的作用。[1]值得关注的是，近年来有越来越多的非营利组织通过开展农民教育和培训等形式，在新型农民培养中承担起了越来越多的责任，扮演着越来越重要的角色。但是，对这一发展趋势国内学者们却鲜有关注，相关研究成果几乎是一片空白。本文以A基金会在湖南西部贫困县开展的农民培训项目为例，以农户问卷调查以及部门走访所获取的数据和资料为依据，对非营利组织（NPO）新型农民培养行为及其绩效进行初步考察，旨在开非营利组织（NPO）新型农民培养研究之先河，并希望对于进一步指导新型农民培养实践有所裨益。

一、A基金会的新型农民培养行为

1.项目内容

为了增进湖南西部贫困地区农民的发展能力，进一步改善他们的生产和生活条件，从而切实帮助该地区少数民族人口尽快摆脱贫困落后面貌，A基金会通过申请国外机构援助、争取地方政府配套、发动受益人群投工投劳的三方参与方式，在湖南西部少数民族聚集区开展了一系列农民培训项目。这些培训项目涉及湘西自治州和张家界市二个市（州）的五个国家级贫困县，本文分别以代码H、Y、L、G和S表示。项目实施时间为2006～2008年，通过A基金会引进的国外项目援助合计为99万元人民币。项目的地区分布及具体内容见表1。

2.项目的组织与实施

A基金会负责项目的全面组织与协调工作。其具体职责如下：项目的需求调查、计划和立项申报；根据项目进度分批次拨付项目资金；通过派员深入实地跟踪项目进展、协调地方管理和要求项目单位适时提交项目进度报告等形式对项目建设进行严密的过程管理；及时跟踪了解项目资金的使用状况；对项目所产生的社会、经济以及生态效应进行考察；对项目完成情况及其验收进行监督；对项目开展所取得的经验以及所暴露出来的问题加以归纳和总结；向国外援助机构提交年度进展报告以及项目总结报告。

除了A基金会以外，还有其它多个地方部门和单位参与了项目的组织和实施。因为基金会的宗教背景，所以各地统战部门自然而然地成为项目的地方对接部门，在项目的申报及其实施中都发挥了牵头作用。根据项目内容及地区分布的不同，各地参与项目组织与实施的单位也不尽相同。乡村医生培训项目由H县统战部和H县卫校负责具体实施，培训地点在县卫校；农机、电工、电焊技能培训项目由Y县统战部和Y县农机局负责具体实施，培训地点在县农机局下设的农机学校；土家族手工艺培训项目由Y县统战部和Y县民间工艺美术协会负责具体实施，培训地点在Y县民间工艺美术协会租用的民房及Y县民族特殊教育学校；沼气技工培训项目由Y县统战部和Y县能源办负责具体实施，培训地点设在项目活动较为集中的乡镇；高山反季节蔬菜种植技术培训项目由L县统战部和L县科协负责具体实施，培训地点设在L县职业技术学校；农村消防工作培训项目由S县统战部和S县消防大队负责组织和实施，培训地点设在该县MD乡的LY村；种植、养殖技术培训项目由S县统战部和S县农业局经作站负责具体实施，培训地点设在培训对象相对较为集中的几个乡、村；茶叶技术培训项目由G县统战部和G县茶叶局负责具体实施，培训地点分布在该县重点产茶的8个乡镇。A基金会湖南西部贫困县农民培训项目的组织运行图如下：

图1 A基金会湖南西部贫困县农民培训项目组织运行图

二、A基金会新型农民培养项目的成就与绩效评价

1.项目取得的社会经济效益

（1）数以千计的农民获得了实实在在的知识和技能培训，为他们提升就业竞争力和增强自我发展能力奠定了坚实基础

在项目实施的三年时间里，五个项目县共计有4100人次接受了内容不一的知识和技能培训。具体情况如下：为147个村培训174名乡村医生，其中接受学历培训78人，短期培训96人；农机、电工、电焊技能培训401人次，其中农机驾驶员212人次，电工73人次，电焊工61人次，农业机械操作工55人次；土家织锦等民间工艺传承人培训150人，其中50人仅培训织锦，100人交叉培训了织锦与竹编；采取集中培训的形式为13个片区共计39名沼气技工进行了沼气技术培训；柑桔、魔芋等种养技术培训1406人次；农民消防知识培训300人次；高山反季节蔬菜种植技术集中培训200人次；集中培训茶叶技术骨干201人次，在8个乡镇培训点现场培训茶农1000余人次；有200名妇女骨干得到了较为全面、系统的妇女健康知识培训。

（2）农民增收效应明显，项目受众在培训前后的收入水平发生了实质性改变

根据我们的问卷调查，在接受培训的人员中，48%的人培训后统一安排了就业去向；88%的人培训后在从事与培训内容相近的工作；95%的人认为技术培训在帮助自己增加收入方面具有明显的作用。问卷统计结果显示，与培训之前相比，农民月收入水平平均提高了1063元。可见，这些农民培训项目产生了巨大的经济效益，切实带动了贫困地区农民收入的增加。

（3）农村社区医疗卫生条件以及弱势群体的生存处境得到进一步改善

一是村医培训极大地提升了村级卫生室工作人员的素质，村民能够享受到更好的医疗卫生服务。项目完成后，H县300个村级卫生室从业人员中，具有中专及以上学历的人员由原来的80人增至254人，所占百分率由原先的26.7%上升到了84.7%。拥有接受过规范化培训的医护人员的村级卫生室由原来的80个增至227个，占75.7%。二是项目实施切实提升了当地农村妇女的发展能力。通过培训，许多农村妇女都掌握了一些实用的农业技术或者学会了一技之长，从事农业生产的技术水平有所改善，农外就业机会有所增加。以村医培训和土家织锦技术培训项目为例，有超过半数的学员都是女性学员。三是项目实施有利于改善残疾人士的生存处境。以土家织锦技术培训为例，参加培训的150人中就有大约90人为残疾人。根据我们的调查，这些残疾人经过培训以后有一部分在县民间工艺协会开办的加工车间找到了工作，月工资大约在800元左右。还有一部分虽然还在特殊学校继续学习，但是他们在读期间已经能够利用所学特长编制一些工艺品从而获取一些劳务费了。这些残疾人士经过培训以后不仅能够自食其力，减轻了家庭负担，更为重要的是，他们大多都增添了生活的勇气，坚定了把自己培养成为一个对社会有用之人的信心。

2.受益民众对项目组织情况及其绩效的评价

（1）样本特征

为了详细了解受益农民对项目的组织实施情况及其实际效果的评价态度，我们对150名参加了培训的农民开展了问卷调查。共发放调查问卷150份，回收142份，其中有效问卷128份。样本基本特征如下：平均年龄36岁，年龄最长者59岁，最小者15岁；男性84人，女性44人；没上过学者4人，小学文化程度14人，初中文化程度70人，高中文化程度29人，中职文化程度7人，高职、大专文化2人。样本分布见表2。

表2 样本分布（单位：人）

（2）调查结果的统计描述

培训时间及其费用支付：128位接受调查的农民集中培训时间平均达到27天。而根据魏江等人在甘肃的调查，参加政府免费培训的农民大部分都是采取以会代训的形式。[2]可见，A基金会湖南西部农民培训项目内容要丰富、务实得多。95%的人回答自己参加的培训是完全免费的，承认自己要承担部分培训费用的仅占问卷调查对象的5%。

培训的过程管理：92%的人回答在培训过程中有相关人员进行工作监督；67%的人回答经过培训后颁发了结业证书或者上岗证书。

培训的教材与师资：认为选用的培训教材或者资料实用性强的占到被调查农民的84%，认为不实用或者无法评价的合计只占16%；认为选派的培训教师“好”的占到80%，认为选派的培训教师“一般”和“差”的分别只占18%和2%（见图2～图3）。

培训的实际效果：有85%的农民认为培训组织单位在“切实为农民着想，服务很到位”；有92%的被调查农民对培训的总体评价较高，认为“学到了很多有用的东西”；有48%的人培训后统一安排了就业去向（见图4～图5）。

三、NPO新型农民培养项目管理的推广价值与主要局限

1.NPO新型农民培养项目管理的推广价值

（1）项目的确立采用了自下而上的设计机制，与当地农民的现实需求高度契合

A基金会在湖南西部的农民培训项目是一个集成项目，由9个子项目构成，每一个子项目都是单独申报立项。其立项程序如下：项目所在地受益群众、地方政府或者有关部门向当地县委统战部递交项目申请书→当地县委统战部会同有关部门在深入项目区开展实地调查的基础上对申请的项目进行初选→通过县、市（州）、省统战部门向A基金会呈送通过初选的项目申请以及相应的项目可行性论证报告→A基金会对申请项目进行复评并深入项目区开展实地调查→A基金会将通过复审的项目申请及可行性论证报告报送国外援助机构→国外援助机构开展项目终审并下达立项批复，项目进入实施阶段。这种以求定供的项目设计机制充分迎合了当地农村经济社会发展的实际需求，体现出极强的现实针对性，最大限度地凸显了以农民为本的新型农民培养理念，从而为获得农民的良好评价奠定了基础。同时，项目的前期调查和论证过程周密，工作扎实，确保了每一个项目在立项之后都得以顺利完成。

（2）特别注重对项目的跟踪和监督工作，把项目的过程管理视同项目内容的一个有机组成部分

对于每一个具体实施的子项目，基金会都会多次派员深入实地对项目进行适时的跟踪和调查，而这方面的工作也被视作项目本身的内容，在项目年度进展报告和项目终结报告里面都要作专门阐述。基金会人员所开展的项目跟踪和监督工作主要包括：一是通过跟踪项目进展、协调地方管理以及要求项目单位适时提交项目进度报告等形式对项目建设进行严密的过程管理；二是及时跟踪了解项目资金的使用状况；三是对项目所产生的社会、经济以及生态效应进行全面、系统的考察；四是对项目完成情况及其验收进行监督；五是对项目开展所取得的经验以及所暴露出来的问题及时加以归纳和总结；六是向国外援助机构提交年度进展报告以及项目终结报告。尤值一提的是，相对于政府新型农民培养项目重过程管理而轻结果评价的做法，NPO则对于项目的结果和成效表现出更大的关切。为了取得相对公平、客观的项目绩效评价，A基金会采用了第三方评估的形式来开展这一工作，项目财务审计报告和项目终结报告都是委托第三方评估专家独立完成。

（3）建立了一套相对严密的资金管理及使用规范，制度约束成为遏制项目资金被挤占和挪用的根本手段

A基金会湖南西部农民培训项目的资金来源渠道有三：一是通过A基金会向国外机构申请项目资助；二是项目所在地的政府配套；三是个别培训项目（农机驾驶、电工、电焊）农民要自己承担一部分费用。A基金会主要通过以下三个措施确保了项目资金的规范管理和安全使用。第一，建立了一套较为健全的资金拨付程序。每个子项目的经费都采取分批拨付的方式进行，即某项目在获得一定的启动经费进入正式实施以后，后续资金是否拨付则取决于基金会工作人员对项目进展的实地检查和项目实施单位依据项目进度所提出的资金申请。如果发现项目没有按照原先预设的内容和进度进行，或者项目实施单位没有及时向基金会提出可靠的项目验收报告和后续资金的申请，那么基金会就会暂缓项目后续资金的拨付工作，直到项目实施达到预期目标。这样做既可以确保项目按照原先设计的方案如期进行，又可以避免造成更大的资金浪费。第二，要求各项目所在县设立基金会项目专户或专门科目，以确保项目资金的封闭运行和健全帐务手续。第三，开展年度财务审计及项目终结财务审计，及时总结经验，发现问题，并以审计报告的形式向有关各方通报项目资金的详细使用情况。

2.NPO新型农民培养项目的主要局限

(1)项目资金的申请程序较为繁琐，资金从拨付到运用于项目所经历的中间过程较长，在一定程度上对项目进度会产生不利影响

由于每一个子项目都要依据项目进展情况由项目实施单位提交资金申请，然后经由各级统战部门再到A基金会层层上报。经基金会商议和批复之后，才会将项目资金经由湖南省的另一个NPO组织再下拨到项目所在县。这一过程一般要持续1～2个月。而每个具体项目的建设计划一般都较短，通常只有几个月，不超过一年。因此，如果能进一步缩短资金的拨付周期，将会更有利于项目的早日完成。

（2）对地方配套过于倚重，以致造成NPO新型农民培养项目难以保持较高的独立性，在项目运转过程中势必要牵涉到众多的地方政府部门，极大地增加了管理工作的难度

几乎所有的农民培训项目都将基金会国外援助资金与地方政府配套资金捆绑在一起，在有的项目中，基金会资金只占资金来源的小部分比例。以村医培训为例，据实地调查，该培训项目实际发生的费用达到102.708万元，具体构成为：教材费6.24万元、课时费6.78万元、生活补贴费17.28万元、住宿费8.64万元、车费1.152万元、水电费1.56万元、资料费0.576万元、学费43.20万元、误工补贴费17.28万元。而基金会援助资金只有40万元，仅占40%。由于不是全额资助，所以NPO在新型农民培养项目的执行过程中并不具有充分的话语权，无法凸显本身应有的价值及其权威性，其社会声誉没有得到最大限度的彰显。

四、结论与建议

由于农民培养具有准公共产品性质，将产生较大的正外部性，所以，国家应建立政府主导、企业支持、个人自愿、社会参与的新型农民培养投入机制。[3]新型农民培养是一项庞大而复杂的系统工程，需要动员社会各方的力量来积极参与。尽管目前我国政府在新型农民培养方面仍然发挥着主导作用，但是NPO所扮演的角色正在变得越来越重要。相对于政府提供的新型农民培养服务而言，农民对NPO所开展的新型农民培养项目的效果评价要好得多，这主要归因于NPO农民培养项目的务实风格及其一贯注重项目管理的组织原则。采用自下而上的项目设计机制，特别注重对项目的跟踪和监督工作，把项目的过程管理视同项目内容的一个有机组成部分，把制度建设作为遏制项目资金被挤占和挪用的根本手段等等，都是NPO新型农民培养项目的亮色，值得借鉴和推广，尤其是对政府部门如何进一步改善新型农民培养服务具有重要的参考作用。NPO新型农民培养项目的主要局限性在于对地方配套过于倚重，致使项目运行容易受到多方干扰，难以保持较高的独立性。为了把NPO新型农民培养项目推向一个更高水平，我们建议：第一，适当降低地方政府配套资金在项目中的比例；第二，适当减少项目数量，同时增加单个项目的资金援助力度，整合资金使用，发挥更高效益；第三，缩短项目资金的拨付周期，以确保最大限度地发挥项目资金的时间价值。

[1]陈岳堂，颜克高.非营利组织的社会职能与社会主义和谐社会的构建[J].中国行政管理，2007，(4).

[2]魏江，徐蕾，朱西湖，石俊娜.少数民族地区农民创业培训体系构建：基于甘南、甘孜的调查研究[J].中国软科学，2009，(7).

[3]张晔林，应瑞瑶.农民工对培训需求的优先序选择及投入主体角色定位[J].农村经济，2007,(11).

C91

A

1004-3160（2010）04-0104-05

＊本文系国家社会科学基金项目《新型农民培养：理论建构与模式创新研究》[项目编号：07BJY102]及湖南省科技厅软科学重点项目[项目编号：2007ZK2021]的阶段性成果。

2010-5-21

刘纯阳，男，湖南沅陵人，管理学博士，湖南农业大学经济学院教授、博士生导师，主要研究方向：人力资本与农村贫困。

叶民英