对政策网络研究的理论审查

陈建国

（华北电力大学,北京 102206）

对政策网络研究的理论审查

陈建国

（华北电力大学,北京 102206）

政策网络分析路径有着宏伟的抱负,试图调和多元主义与反多元主义、整体主义与个体主义（结构主义与行为主义）之间的矛盾,超越以往的公共政策研究范式。但就其现状来看,政策网络分析的这种雄心并不成功,它为此而丧失了理论的严谨性、并未脱离结构主义与行为主义的两难困扰。在实际的应用过程中,政策网络分析的解释力受到限制,因而也招致了激烈的理论批评和质疑。政策网络研究的根本出路在于提升其对政策选择的解释力,具体方向是走向制度主义和回归网络本质。究竟何者更优,既需要理论的争论,也需要实践对理论解释力的继续检验和鉴定。

政策网络分析路径;多元主义与反多元主义;反思与批判;理论审查

政策网络分析①（Policy Network）源于美国,兴盛于英国等欧洲国家。政策网络是20世纪最后20年里西方国家政治与行政科学的文献中,尤其是在英国、美国和欧洲一些国家的文献中,出现最频繁的字眼之一。在理论的发展上,就美国的文献而言,主要代表的主题有弗里曼（Freeman）的“亚政府理论”（Sub-government Theory）及赫克罗（Heclo）的“议题网络理论”（Theory of Issue Network）,分析的焦点置于利益集团与行政立法部门及其组织内部的利害关系人之间的非法的政治运作过程,强调的是重要的行动者之间的人际关系,而非着眼于机构之间的结构性关系。在英国的文献中,罗茨（R.A.W.Rhodes）强调政策网络中因资源依赖而形成的组织之间的关系,他在分析中尤其注重中央与地方政府之间的互动关系对政策过程的影响,他将政策网络分为政策共同体（Policy Community）、专业化网络（Professionalized Network）、府际网络（Inter-Governmental Network）、生产者网络（Producer Network）及议题网络（Issue Network）等。

人们对政策网络理论给予了很高的评价和期望,认为自20世纪70年代以来,在英国、美国以及欧洲其他国家,“政策网络”逐渐成为了政治学和政策研究领域的主流话语和研究范式。在一些学者看来,从公共政策的角度来看,与拉斯维尔开创的政策阶段分析相比较,政策网络理论开创了政策过程研究的新方法;从国家与社会关系的角度来看,有学者认为政策网络理论超越了多元主义和法团主义的两分,综合了二者的优点,克服了二者的缺陷;从方法论的角度来看,有些学者认为,政策网络理论的产生,就是试图填补在整体主义和个人主义（结构主义与行为主义）两种研究方法之间的空间,弥合两种研究方法之间的裂痕。政策网络理论能否成为公共政策研究的理论新范式?对这个问题进行探讨意义重大,不仅关乎我们怎样对过去的公共政策理论进行分析和评价,而且关乎对当前公共政策研究所处的阶段进行判断,还关乎今后公共政策理论的发展方向等问题。本文将通过对政策网络理论的梳理和分析,从理论的角度对政策网络研究进行审视。

一、政策网络研究的渊源

政策网络理论的提出与对公共政策过程进行解释的传统理论困境不无关系。公共政策是对社会资源的权威性分配。通过公共政策进行资源分配的行为不是在真空中进行的,多种因素会对公共政策的结果产生影响,并在各方之间的互动和博弈中达平衡。在解释公共政策过程的时候,人们根据自己的观察形成了不同的、甚至是对立的观点。最为典型的是多元主义和法团主义。

从历史的角度来看,多元主义的解释占有主导地位,当然也不排除其他模式的批评。多元主义认为,影响公共政策的利益主体是多元的、分散的、非层级的、自决的,它们之间是相互竞争的关系,这些主体之中没有一个会处于绝对优势的地位,也没有一个可以获得国家的特别许可去影响公共政策。所以,在多元主义的视野中,影响公共政策的利益群体的状况是清晰可见的;作为政策制定者的政府在政策制定过程中是被动消极的。法团主义则和多元主义相反,认为影响公共政策的利益群体是少数的、有组织的、具有层级秩序的、受到控制和影响的,他们相互之间是非竞争的关系,这些利益群体会得到国家的特别许可。

毫无疑问,多元主义和法团主义的理念对公共政策制定过程的解读各有其优缺点;当然他们在各自的范围内对公共政策过程具有解释力。究其原因,是因为多元主义和法团主义之间缺乏辩证的思考,都有顾此失彼之嫌。他们在处理国家与社会的关系方面缺乏灵活性,认为国家或弱或强,只能有一种情况,在这种思维定势之下,公共政策制定过程要么由社会利益团体左右,要么由国家主宰。面对复杂的政策过程实践,如何超越多元主义和法团主义的缺陷,形成一种新的更具解释力的分析框架无疑是实践向研究者提出的挑战。

理论源于实践。政策网络理论的提出不仅仅是研究者进行理论思考和抽象的结果,更离不开现实世界的变化。在20世纪70年代,政治现实的变革尤其是公共政策过程实践的变革促成了“政策网络理论”的提出。肯尼斯和斯科尼德认为,政策网络理论的提出是对当时公共政策过程实践的不可避免的一种反映。现实的变化主要表现在如下几个方面：组织化的社会的出现;政策制定过程中的分部化趋势的出现;日渐增多的动态的利益竞争对政策制定提出了更多的要求;国家政策制定面的扩大——也许是竞争选举的结果,这一结果使得政党成为提供解决方案的突出角色;国家的地方分权化或者碎片化;公私界限的模糊化等。政治现实的变化需要研究者采用新的术语来表达这种不是建立在法制基础上的群体决策安排机制。那么,政策网络正是这样的一个词语。

二、政策网络研究的理论抱负

“政策网络”一词最早出现在《权力与财富之间》（1977）一书中。作者卡赞斯坦（P.Katzenstein）在比较有关外国经济政策制定过程时指出,资本主义国家并不会将强制力强加给非国家行动者,反之会寻求与其合作并建立一个相互依赖关系。

什么是政策网络,学者之间并没有达成共识,甚至不同的学者界定政策网络的出发点都是不一致的。从已有的研究成果来看,有一部分学者从政策主体或者主体关系的角度来界定政策网络;有的学者从资源依赖的角度来界定政策网络;有的学者从国家自主性的角度来界定政策网络;有的学者从治理的视角来界定政策网络。不难看出,政策网络的研究者之间存在着很大的分歧,尽管政策网络的概念系统见仁见智,但被学术界普遍接受的概念界定非政策网络研究集大成者罗茨莫属。他接受了该理论的奠基学者本森（J.K.Benson）的观点,将政策网络定义为“一群人或复杂的组织因资源依赖而彼此结盟,又因资源依赖结构的断裂而相互区别”。也就是说,政策网络是政策过程中相互依赖的国家与社会行动者之间不同互动关系模式的总称。政策网络理论的核心要义主要包括：

（1）多元、异质的关系主体。这些关系主体主要指公共部门、私人部门以及第三部门等众多行动者,如政治官员、行政人员、国会议员、学者专家、利益团体、大众媒体等与某项特定政策有利益关系的个人或团体。他们以个体身份参与政策网络,但往往是组织的代表。

（2）关系主体的相互依赖性。在这里,相互依赖是指政策网络中的任何一个行动者（无论国家或社会的）都不可能独立地完成某项政策活动,而必须依赖其他行动者方可有效解决政策问题,并通过互动来达成政策利益的双赢或多赢。

（3）复杂的网络关系。多元、异质的主体关系要么是部门结构,要么是人际结构。这些关系结构,或强或弱、或长或短、或正式或非正式。需要指出的是,政策网络理论更加强调非正式关系在政策制定过程中的重要性,从而弥补了政策分析中的变量不足。

政策网络界定的模糊性不仅仅是因为不同的学者提出了不同的名词或者标签来表示他们所指的政策网络,不仅仅是因为意涵的差异;更为根本的是体现了多元主义者和反多元主义者之间对政策过程的不同阐释,表明了政策过程利益互动的不同模式。根据研究者提出的名词所指意涵,我们可以把它们划分为利益联盟和多元主义。利益联盟包括：政策子系统（Policy Subsystem）,指介入某个特定政策领域的参与者的互动模式,对政策制定封闭模式的描述;亚政府（Sub-government）,强调利益集团、官僚机构及政府中个体之间的常规联系,是一个相对封闭的系统;铁三角（Iron Triangle）属于亚政府的特例,特指利益集团、政府机构及国会委员会之间的关系,是稳定的、对外封闭的系统;政策共同体（Policy Community）,指分化的政府部门与分化的社会集团之间的关系,强调共同的理念、互惠以及成员间多方面的互动关系。这些都是反多元主义的核心概念,他们往往表达某种比较稳定、封闭的对政策发生影响的系统。这些概念多源起美国。与此相对应,一些英国的学者则发现诸如铁三角等模型不适用于对英国的政策过程的分析。20世纪70年代,多元主义的阵营对亚政府和铁三角的研究进行了回应。多元主义者虽然也承认亚政府的存在,也承认这些系统影响政府的政策,但否认亚政府的普遍存在,反对用亚政府和铁三角来解释美国的政策过程。他们认为亚政府和铁三角不能适用于所有的政策类型的分析。在对亚政府和铁三角进行了批判和清算的基础上,休赫·克拉提出了“议题网络”的概念,以此来抗衡亚政府和铁三角。议题网络的提出者虽然未否定亚政府和铁三角的存在,但也指出了对政策过程的另外一种解读,认为政策过程的群体并不都是稳定的、对外封闭的,有些可能是流动的、开放的。议题网络认为在有些政策领域没有一个统一的支配公共政策的网络群体,没有谁能够真正控制公共政策。

政策网络理论的理论雄心之一是要超越国家中心主义和社会中心主义的两难困境,突破多元主义和反多元主义之间的紧张关系。这种抱负主要体现在政策网络理论研究者对政策网络的分类上,政策网络理论要超越在对国家与社会关系解读上的两个对立的极端,而是将这种关系解释为一个光谱。多元主义和反多元主义仅仅是光谱的两个极端,但在这两个端点之间还有多种网络关系。这些网络关系的紧密程度、网络的稳定程度、网络的整合度以及网络的开放程度等都是不一而足的。具体可如下表所示：

政策网络理论的三维分析表

上表从三个维度分析了政策网络理论的各个概念之间的关系,三个维度分别是参与网络关系的实体个数、网络是否跨部门、网络的稳定性。

政策网络研究的雄心之二是试图超越传统的公共政策阶段划分的研究方法,开创“结构-后果”的分析模型。政策网络的研究者花费了大量的精力对政策网络的类型进行了划分,以至于有人因此而怀疑政策网络理论的理论性。例如,杜丁认为“那不是一个理论,而是一个系统的分类学”。其实政策网络理论的核心内容是要研究政策网络与政策结果之间的关系,也就是说出现了某种类型的政策网络,那么政策议程的设定、政策备选方案的制定以及政策采纳都会与其他的类型政策网络情景下的情况不一样,最终政策的结果也可能是不一样的。例如,马什就指出政策网络研究的核心,认为政策网络的根本作用是用来解释政策后果的。这样的研究与传统的政策研究不一样,不再是按照理性的原则,而是将政策的研究与复杂的现实进行了紧密的联系,力图使政策反映现实中不同部门、不同领域的政策过程的不同情况,不再追求抽象、统一的政策阶段论,或者是政策的原则。

三、政策网络研究的理论困境与缺陷

我们要辩证的看待政策网络理论。它从其诞生之日起,相关的争论和怀疑言论就没有停止过。政策网络理论试图调和多元主义和反对多元主义的紧张关系;试图超越结构主义和行为主义的两难困境。政策网络理论具有这样的雄心和抱负,但在笔者看来,正是因为这样的雄心抱负而使得它不可避免地为此付出代价,政策网络理论的困境主要有两个方面。

政策网络理论的困境之一是缺乏理论的严谨性。政策网络理论试图调和多元主义和反多元主义,它试图跳出多元主义和反多元主义的两难处境,而将影响政策结果的网络用一个谱系来表达,这确实比较真实地描绘了复杂的现实,也的确将多元主义盛行、法团主义盛行的国家的政策形态纳入到了解释框架之中。但是任何理论都不可能成为万应灵药,也不可能放之四海而皆准。任何理论的解释力都是有一定的范围的。政策网络理论试图超越多元主义和法团主义的局限,而创造一种适用于各种类型国家的政策理论,它将多种形态的政策网络均罗列其中,扩大了政策网络理论的覆盖范围,但正是因为这一雄心和抱负,使得政策网络理论丧失了理论的严谨性、逻辑性和简洁性。因为理论的核心要件是要解释因果关系,要解释自变量和因变量之间的关系,也就是要解释什么样的原因会导致什么样的结果,通过一定实证检验对这种因果关系假设进行检验,就形成了理论的提升和提炼。根据政治学方法论学家斯蒂芬·范埃夫拉在《政治学研究方法指南》一书中提出的标准,我们知道好的理论要解释力强,好的理论要令人满意,好的理论是简洁的,好的理论界定清晰,好的理论原则上可证伪,好的理论解释重要的现象,好的理论应当有丰富的处方。但是,当我们回头再看政策网络理论的研究时,我们发现政策网络理论对于什么原因造成了什么样的政策结果这样一个逻辑关系语焉不详,我们所能看到的关于因果关系的论述仅仅是说“政策网络会影响政策结果”。其实,这样的话语非常缺乏解释力。政策网络究竟怎样影响了政策结果,政策网络的哪些变量影响了政策结果?政策网络和政策结果之间的逻辑关系究竟是什么?或者进一步追问：政策网络又是怎么形成的?能不能省去政策网络这个概念,而直接探讨影响政策网络形成的变量与政策结果之间的关系?如果可以,政策网络这个概念就显得多余。从目前的研究来看,这些问题的答案不得而知,我们看到的是大量的关于政策网络类型的划分,就其实质而言,政策网络研究者实难给出一个简洁明了的答案,因为在不同的政策环境下,不同的政策领域,不同的政策网络会对政策结果产生不同的影响。所以,他们所能做出的回答仅仅是“政策网络会影响政策结果”这样苍白的语言。如果说要对究竟是哪种政策网络影响了政策结果做出解释,那么政策网络研究者就不得不对不同的国家、地区,不同的政策领域进行划分,然后逐一探讨其因果关系。那么,这样得出的结论显然不是一个严密、简洁的理论,而仅仅是理论丛林。也正是因为如此,我们看到的关于政策网络的研究多数属于案例型研究,研究者只能在具体的案例中去探讨因果关系,而实难将其上升、抽象成简洁的理论。因此,与其说它是理论创新不如说是经验叙述,与其说它是对政策结果的预测不如说是对历史的回顾。

政策网络理论的困境之二是难逃“结构-行为”的两难困境。结构主义和行为主义历来是一个对立的范畴,而它试图调和宏观的结构主义和微观的行为主义两者之间的矛盾,并超越二者的缺陷,政策网络理论既不走宏观的结构主义的路线,也不走微观的行为主义的路线,而是创造性地提出了“结构-后果”的中观路线,试图在宏观和微观之间架起桥梁。但是,政策网络理论最终得出的结论是“政策网络影响政策结果”,虽然他们一再解释政策网络并非宏观的结构主义,而是在网络行动者之间实际或者潜在存在的关系模式。但是政策网络显然不是个体的行为者,所以最终难逃“结构主义”的窠臼。由于忽视了政策网络中的行动者的能动性、自主性,杜丁将政策网络归结为“结构主义”的范畴是有道理的,他还进一步辨析指出影响政策后果的自变量不是结构主义者所推崇的网络结构自身,而是政策网络中的行动者,他从理性选择的视角,指出政策后果是网络成员讨价还价的结果而非某种政策网络决定的。此外,麦克弗森和拉伯也认为政策后果是人际互动的产物,因为互动使得资源交换成为可能而决定了网络行动者在政策过程中的影响力大小。可见,政策网络理论试图通过“结构-后果”的中观方式来调和宏观的结构主义和微观的行为主义之间的矛盾,但其并没有逃出“结构-行为”的困境,其自身内部也存在着结构与行为的紧张关系。

理论的构建需要反映现实,但并非各种类型的现实都可以纳入到一个理论的框架之中。企图寻找万应灵药,用一个理论框架来解释复杂的现实,理论自身是要付出代价的。笔者认为,政策网络理论走出困境的出路在于：放弃发展包罗所有政策现象的解释框架,而应当致力于发展特定政策网络与特定的政策结果之间的因果关系,走向具体化。

四、政策网络研究遭致的理论批评

政策网络理论的提出开辟了公共政策研究的新方向,但不容置疑的是政策网络研究绝非是一个没有争议的理论。政策网络理论作为探讨政策形成过程的一种新方法,将政策过程理解为具有不同立场、多元利益群体的复杂的动态博弈过程,突破了西方传统决策领域中的“精英决策”或者是“理性决策”的分析方法。但自从政策网络理论提出以来就不断地受到研究者的批评和质疑。尤其是杜丁（Dow ding）在其发表的《模型还是隐喻?对政策网络路径的批评》一文中对政策网络分析路径进行了彻底的批判和否定,并由此引发了他和罗茨与马什之间的大辩论。

双方之间的辩论并没有一个明晰的结论。一方面,双方都不认可对方的分析概念是可行的,因而也就认为对方在方法论上有严重的理论缺失;另一方面,对于政策网络分析路径在遭受批判和质疑之后进行的修正双方之间也没有形成共识,反而导致了这一概念变得更为复杂。

正是在这一辩论的过程中,反对政策网络分析路径的研究者纷纷阐述自己的观点,根据帕特森斯（Petersons）的总结分析,我们可以发现西方的研究者对政策网络分析路径的批评基本上可以归结为四个方面。第一,政策网络的定义至今未获共识,理论的定位也未获共识,尤其是马什与罗茨等学者所提出的政策网络分类学与不清楚的政策变项概念,遭到了最多的批评和反思。第二,政策网络分析路径也许是一个有用的隐喻,但绝非一个严谨的分析模型（Dow ding）。越来越多的人使用政策网络这个隐喻来描述复杂的政治经济实践,但是他们却从来没有解释公共的和私人的行动者之间为什么是相互依赖的,这种相互依赖的关系是否存在于某种明晰的边界之内,这种相互依赖的关系是如何影响政策制定或者执行的;也没有在政策网络与决策之间建立起可以经过实践检验的因果假设关系。许多支持政策网络分析路径的研究者也不得不承认这一点。理论或者模型的构建是在对实践进行抽象的基础上提出的,揭示出影响结果的变量因素及部门之间的关系。但政策网络分析路径并没有给出关于英国治理问题的答案,而仅仅指出了答案可能存于政策网络之中。第三,政策制定的过程往往是动态的权力互动过程,并非如政策网络分析学者提出的一个稳定的网络关系,甚至动态的权力互动过程是政策过程的常态现象。第四,政策网络分析路径缺乏对公共权力运作的解释,采用的定义大多含糊不清,比较狭隘,对于政策网络理论的讨论没有实现理论建构上的积累,仅仅限于在术语上的细枝末节的论述。

实际上,对政策网络研究的批评远不止这些,中国的研究者也对政策网络的分析提出了批评性的观点。例如,台湾的丘昌泰等指出政策网络分析的不足与缺陷主要有：第一,政策网络分析研究范围过于宽泛,解释变量过多,最后成了“什么都包括,却什么具体都没有”的空架子;第二,政策网络作用的边界不清晰,我们很难清楚政策网络从哪里开始,到哪里结束;第三,政策网络的概念忽视了国家与制度对政策形成的作用;第四,政策网络研究忽视了对政府机关公共权力运作的分析,虽然罗茨提出了权力依赖模型（Power Dependence Model）来解释行动者之间的相互关系,但这样的权力模型是基于对资源的相互依赖,而非政府机关本身的强制性权力。

很明显,通过对学界关于政策网络研究批评的总结和分析,我们可以看到政策网络研究最大的问题在于有分类的概念,却无法将概念进行明确的操作化。这是限制其解释力和严谨性的致命缺点,因为没有操作化就无法去探讨变量之间的关系,更没有办法进行定量的实证分析。

结语：政策网络研究的理论出路——走向制度主义还是回归网络本质

政策网络研究难以在宏大的理论抱负与严谨的理论逻辑之间实现平衡,从而陷入“理论危机”。政策网络分析试图超越宏观与微观的二分,采用一种中观的分析路径;试图逃离结构主义与行为主义的分野,开发一种综合结构和行为的分析方法;试图调和多元主义与反多元主义的观念。但是通过对学界关于政策网络研究的批评和反思的总结,我们可以看到,政策网络研究的上述理论抱负最终是落空了,因为在实际的应用过程中,政策网络分析的解释力受到限制。

那么政策网络研究的出路在哪里呢?学者们认为最根本的是要提升政策网络对政策结果的解释力。从具体的“药方”来看,政策网络研究走出目前面临困境的出路在于：一是走向制度主义,二是回归网络本质。

走向制度主义其实是新制度主义对政策网络研究的救赎。根据已有的研究来看,学者提出的修正建议大致上可以归为两类：一是建议将政策网络分析与宏观分析相结合,二是将政策网络分析与微观分析相结合。就与宏观分析相结合而言,学者们认为可以与国家理论中的有关多元理论、马克思主义或者精英理论相结合,以弥补政策网络分析中关于宏观结构影响分析的不足。就与微观分析相结合而言,主要是将政策网络与行动者个体的行为相结合,分析行动者个体的偏好、能动性和行为能力等对政策的议题、政策制定以及政策执行的影响,以此来弥补政策网络分析中关于微观个体的影响分析的不足。从方法论的角度而言,可以通过理性选择理论以及有限理性理论来分析政策结果是如何受到政策行动者的行动影响的。

回归网络本质其实是社会网络分析方法向政策网络研究的输出。面对政策网络研究遭致的批评,杜丁、彼得斯等政治学者认为社会网络分析的方法对政治科学领域的研究具有借鉴意义。社会网络分析方法作为一种研究网络现象的分析工具,在分析的操作上对于网络的成员、网络边界的界定、网络的启动以及网络互赖关系的内涵等均有明确的操作方法,除了有助于打破传统的政策网络研究所面临的解释力的瓶颈之外,还将会有助于我们回到网络的本质来分析政策网络,使得政策网络与政策结果之间的关系更为紧密,也更为清晰。

走向制度主义与回归网络本质是政策网络研究走出困境的两个方向,这二者都有一定的合理性。就政策网络分析的发展而言,究竟何者更优,我们认为这些既需要理论的争论,也需要实践对理论解释力的继续检验和鉴定。

注释：

①相关的介绍认为,政策网络理论包括政策的利益协调流派和网络治理流派,笔者认为两者之间除了都研究群际关系之外,其所研究的核心主题并不一致,政策网络利益协调流派的核心问题是政策网络与政策结果之间的关系;而网络治理流派的核心问题应当是网络资源协调与治理绩效之间的关系,所以此文的并不把网络治理流派纳入探讨之列。

②Clientelism,是一种与铁三角类似的稳定的群体或者国家间关系,只是缺少了铁三角之中的国会委员会而已。

D523 < class="emphasis_bold">文献标识码：A文章编号：

1008-7168（2010）01-0067-06

2009-09-20

陈建国（1980-）,男,河南灵宝人,华北电力大学人文与社会科学学院讲师,博士。

刘琼莲]