APEC海洋环境与资源保护机制研究

刘惠荣 刘晓靖

摘 要:APEC作为亚太地区最大的综合性国际组织,其对亚太地区的海洋环境与资源保护起着不可忽视的作用。目前APEC的海洋环境与资源保护机制存在不足之处,需要进一步形成完善的海洋环境与资源保护监督机制,建立一种自愿协商基础上的海洋环境与资源保护争端解决机制。作为APEC最大的发展中国家,中国应当从本国国情出发,以维护中国的国家主权安全和国家利益为基础和前提,在参与APEC海洋环境与资源保护事务尤其是参与制定区域统一环境保护规范和区域共同行动计划中发挥更加积极、重要的作用。 关键词:APEC;海洋环境与资源保护机制;中国;战略选择

中图分类号:D996.9文献标识码:A

文章编号:1003—0751(2009)06—0095—05

海洋是人类赖以生存和发展的资源宝库和最后空间,世界各国都在走向海洋、利用海洋。但是,人类的过度开发导致了海洋环境污染和资源衰竭,世界最大洋——太平洋也难逃厄运。近年来,由于环太平洋国家、地区对太平洋无节制地利用如过度捕捞渔业资源、石油污染、向太平洋倾倒废弃物、放射物等有害物质等,导致太平洋海域环境与资源问题日益严重,亟须解决。亚太经合组织(APEC)作为亚太地区唯一的官方合作论坛,其在亚太地区海洋环境与资源保护方面起着不可忽视的作用。本文力图对APEC当前的海洋环境与资源保护机制进行研究,分析该机制的现状和不足之处,提出APEC在海洋环境与资源保护方面的努力方向和措施。作为环太平洋地区最大的发展中国家和APEC成员国之一,中国在APEC海洋环境与资源保护机制中的定位及战略选择也是本文的论述重点。

一、APEC海洋环境与资源保护机制的发展历程

APEC成立伊始就注意到亚太地区的海洋环境与资源保护问题。在1989年APEC成立会议上,成员方就同意审议与能源、渔业和海洋污染有关的问题。自此,APEC海洋环境与资源保护机制已运行了20年。以2000年海洋综合管理论坛的召开为分界点,APEC海洋环境与资源保护机制的发展历程可以分为萌芽和发展两个阶段。

(一)萌芽阶段(1989—2000年)

总体而言,这一阶段的APEC海洋环境与资源保护机制的运行在三个层面展开:亚太经合组织领导人非正式会议、部长级会议和高级官员会议、高级官员下设的海洋环境与资源保护工作组会议。海洋资源保护小组负责对亚太地区海洋环境与资源保护问题进行调查、研究并形成报告,审议各成员国的海洋环境与资源保护工作执行情况报告书并将之向高级官员会议报告;高级官员会议对海洋资源保护小组的报告进行评审,并向部长级会议报告。部长级会议是APEC的决策机构。各国部长听取和审议高级官员会议报告,决定下一步的行动纲领和计划。此外,部长级会议还就海洋环境与资源保护方面的重大问题向领导人非正式会议提供建议。

在这一阶段,APEC海洋环境与资源保护机制关注的领域包括:(1)海洋环境的可持续性。1997年在多伦多举行的APEC第二届环境部长会议通过了《可持续性海洋环境行动计划》。(2)防治陆源污染物污染海洋环境。为加强对陆源污染物的治理,APEC开展了赤潮和有害藻类治理项目。(3)海洋综合管理,为海洋综合管理机制的建立做准备工作。1996年APEC可持续发展部长会议上通过的《可持续发展行动计划》提出了建立太平洋地区可持续的沿海和海洋综合管理的制度,鼓励成员国采取实际行动落实海洋环境综合保护措施。1997年APEC多伦多第二届环境部长会议提出了海岸带综合管理的办法。

虽然APEC成立伊始就注意到亚太地区的海洋环境与资源保护问题,但由于APEC最初定位于经济合作组织,其更多地致力于促成各成员国经贸方面的合作,对海洋环境与资源保护没有予以足够重视,因此在这一阶段,APEC对海洋环境与资源的保护是单领域、不全面的,仅从微观的角度,针对海洋环境与资源保护中的具体问题采取防治措施,并没有形成宏观的保护机制和运行框架,海洋环境与资源保护往往只是作为其会议议题的一小部分有所涉及。除了海洋资源保护小组的工作会议之外,APEC还没有召开过专门针对海洋环境与资源保护的专题会议。另外,这一阶段APEC海洋环境与资源保护的计划、措施比较散乱,不成体系。但在这一阶段,APEC各成员国逐渐认识到海洋综合管理的重要性,APEC各届会议为海洋综合管理作了准备工作,APEC海洋综合管理机制呼之欲出。

(二)发展阶段(2001年至今)

2000年APEC海洋综合管理论坛对APEC海洋环境与资源保护机制的完善具有里程碑式的意义,它标志着APEC对海洋的保护视角由微观转向宏观,开始注重多角度、全方位地对海洋进行管理。海洋综合管理论坛为各国讨论与海洋有关的问题如海洋环境保护、海洋资源尤其是渔业资源的可持续利用、航海运输、海洋综合管理的有效机制、海洋环境、资源和经济方面的信息和知识交流等提供了一个平台。①为解决亚太地区日益严重的海洋环境与资源问题,这一阶段还召开了两届海洋部长级会议。APEC第一届海洋部长级会议于2002年在汉城召开。会议发表的《汉城海洋宣言》表示要加强地区间的合作,保护海洋和有效利用海洋及沿海资源,并提出在海洋环境与资源保护、管理方面要加强成员国间的信息、技术交流与合作。这次会议决定在汉城成立“海洋环境培训教育中心(AMETEC)”,以加强对区域内海洋环境的研究,通过培训各成员国海洋环境管理专业技术人员的方式提高APEC成员国在海洋环境与资源保护方面行动的科学性,增强海洋综合管理的合作能力。②2005年在印尼巴厘岛召开的APEC第二届海洋部长级会议通过了第二次APEC海洋部长级会议联合声明和《巴厘行动计划》,旨在促进海洋环境与资源保护的可持续发展。③

与萌芽阶段相比较,处于发展阶段的APEC海洋环境与资源保护机制呈现出多元化、灵活性的特点,其对海洋环境与资源保护的关注程度越来越高,许多非政府组织和私营机构也被纳入其运行范围当中。在这一阶段,APEC在常规机制的基础上,辅以开展论坛讨论、科学研究、召开专题会议等非常规机制,使APEC海洋环境与资源保护机制迅速发展,并逐渐走向完善。

二、APEC海洋环境与资源保护机制的特点

总结APEC在海洋环境与资源保护方面的工作情况,可以发现,APEC海洋环境与资源保护机制呈现出如下特点:国家内部行动和区域共同行动相结合、常规机制和非常规机制相结合、官方机制和非官方机制相结合、与其他国际政府间环境保护组织密切合作。

(一)区域共同行动和国家内部行动相结合

APEC通过区域共同行动计划和国家内部行动计划达成目标。首先,在APEC机制下各国协商一致,共同形成海洋环境与资源保护区域共同行动计划,内容包括建立海洋资源保护数据库、制定环境保护行动原则和战略规划、共同研究防治海洋环境污染和可持续利用资源的科学方法等。但是,APEC成员国既有发达国家又有发展中国家,各成员国在发展水平和发展阶段上存在很大差异,导致各国在海洋环境与资源保护的科技水平、经济后盾、综合能力等方面有强弱之分。鉴于此,各国在协商一致达成区域集体行动计划的基础上,根据APCE的宗旨以及自己的经济发展水平、环境保护技术能力,制定了适合本成员国施行的国家内部行动计划,并依照形势的变化进行持续、自愿的修改。例如,为落实1996年APEC环境部长会议通过的《可持续发展行动计划》,1997年在多伦多举行的第二届APEC环境部长会议通过了《可持续性海洋环境行动计划》;2002年首届APEC海洋部长级会议发表的《汉城海洋宣言》建议各国实施国家内部行动、内部和区域共同行动,促进海洋环境与资源的可持续发展;为实施《汉城海洋宣言》,2005年通过了《巴厘行动计划》。

(二)常规机制和非常规机制相结合

领导人非正式会议、部长级会议和高级官员会议、高级官员会议下设的海洋资源保护小组会议是APEC海洋环境与资源保护的官方常规活动机构,APEC另有非常规机构如海洋综合管理论坛、海洋环境培训教育中心和北京APEC环境保护中心等,这几个机构的最终成果并不具有法律约束力,仅为APEC海洋环境与资源保护宣言、决议的形成提供信息交流平台和有价值的技术资料。APEC非常规机制对常规机制的运行起到了良好的辅助和补充作用,使APEC环境与资源保护机制的运行更加灵活,有利于协调APEC各成员国之间的合作。

(三)官方机制和非官方机制相结合

APEC在海洋环境与资源保护方面十分重视与私营部门、非政府组织和学术机构进行合作,鼓励地方社区和相关社会经济部门、公共部门和私营部门参与海洋综合管理,与APEC经济体建立新型合作伙伴关系。在2002年APEC海洋部长会议上,韩国海洋研究院(Korea Ocean Research & Development Institute)提出应当加强APEC在能力建设方面对非政府组织的利用,此次会议发布的《海洋环境宣言》提出,为解决区域和国内的海洋可持续性管理问题,应“注意到决策过程中有关部门和利益相关者的利益相一致,包括非政府组织和私营部门介入的重要性”;应当“采取进一步措施吸收所有利益相关者,包括私营部门、非政府组织和学术机构,作为推行可持续发展的伙伴”,“针对包括生物探矿和非生物资源开发等一系列问题同经济体和相关区域性研究机构合作,提高海洋科学研究能力”。

(四)与其他国际政府间环境保护组织密切合作

APEC在海洋环境与资源保护方面十分注重与其他国际组织和机构的活动相联系。例如,《可持续性海洋环境行动计划》规定与其他区域组织正在开展的活动相联系是APEC可持续性海洋环境行动取得成功的关键,因为这些活动能够对计划的开展起到指导和支持作用。联合国环境规划署(UNEP)的区域海洋计划在东亚的实施机构——东亚海洋协调机构(COBSEA)和南太平洋区域环境方案(SPREP)已经被WTO政府采购协议(GPA)和国际珊瑚礁倡议(ICRI)指定为其区域执行机制,这些机制能够更有效地实现这些领域的合作计划的目的,其对APEC《可持续性海洋环境行动计划》也不例外。为此,APEC指派专门官员负责与其他关注亚太地区海洋环境可持续发展的多边机构和组织进行联系,以确保获得国际方面的协调和支持,并就此向海洋资源保护工作组和经济与环境高级官员报告。④

三、APEC海洋环境与资源保护机制存在的问题及其解决方案

(一)APEC海洋环境与资源保护机制存在的问题

APEC海洋环境与资源保护机制目前正处于发展阶段,不可避免地会存在各种问题和缺陷,需要在以后的发展过程中逐步地完善和弥补。APEC海洋环境与资源保护机制存在的问题主要表现在以下三个方面:

1.协商一致原则与效率低下的矛盾。APEC采取协商一致的合作原则,该原则并不是通过谈判或超国家的约束机制来规定成员的权利义务,而是通过高级官员会议、部长会议和领导人会议逐级协商进而达成一致。这种合作方式符合亚太地区的实际,考虑到了发达国家和发展中国家经济发展水平和承受能力的差异性,符合亚太地区的实际需要。但这种方式也会导致机制运行缺乏效率,各国针对具体问题难以达成一致。因此,如何处理好坚持“自主自愿、协商一致”原则与提高机制运行效率之间的关系,成为APEC亟须解决的问题。

2.缺乏有效的海洋环境监督机制。APEC各成员国在海洋环境与资源保护管理方面采取制定区域共同行动计划和国家内部行动计划的方式,但这些计划中并没有具体规定计划实施情况的监督程序。另外,虽然APEC海洋环境与资源保护运行机制设定了审议程序,即每年高级官员会议、部长会议、领导人非正式会议对提交的计划由低到高层层审议,但单纯的审议程序对计划实施的监督作用十分有限。有学者认为应当建立解决环境问题的惩罚、监督机制,否则就会产生“搭便车”的现象,即某成员国治理环境而另一国没有同时进行治理,治理国付出巨大的成本而获得较少的收益,不治理的一国反而不劳而获得到较多的利益,这将最终使环境合作破产。⑤笔者认为,APEC建立环境保护的“强制性惩罚机制”在当前是不现实的。APEC有其独特的运行方式,即APEC各成员国在协商一致的基础上达成不具有法律约束力的宣言、声明、承诺等,这些文件的非约束性使“强制性惩罚机制”缺少生存的法律土壤。

3.缺乏完善的海洋环境与资源保护争端解决机制。在争端解决方面,1995年APEC在其贸易投资委员会(CTI)下设立了争端调解专家组,同年通过了《大阪行动议程》,就APEC争端解决机制制定了目标、准则和集体行动框架。但该争端解决机制仅用于处理APEC成员国间商贸投资上的争端,APEC尚缺乏应对环境特别是海洋环境与资源保护领域争端的解决机制,这导致APCE各成员国在实施国家内部行动计划时难以找到合适的争端解决机构和法律程序来解决与他国之间的冲突。

(二)完善APEC海洋环境与资源保护机制的构想

1.引入“时间表”的概念。1994年APEC发表《茂物宣言》,在贸易自由化领域首次正式提出“时间表”的概念,要求APEC经济体承诺“工业化成员实现自由和开放的贸易和投资目标的时间不晚于2010年,发展中成员不晚于2020年”。对发达国家和发展中国家进行区别对待符合环太平洋地区的地缘政治和地缘经济,但笔者认为,APEC应当将“时间表”的概念引入到亚太地区环境保护特别是海洋环境与资源保护当中,在海洋环境与资源保护区域共同行动方面,为发达国家和发展中国家设定与其自身经济发展水平和承受力相适应、相区别的时间表。这样不仅能缓解发达国家与发展中国家有关环境利益的冲突,促使它们在协商一致的基础上达成海洋环境与资源保护宣言、承诺等,也可以防止发达国家海洋环境治理低标准化。在国家内部行动方面,时间表的设定可以更有力地监督和审议各国在海洋环境与资源保护方面采取行动的可行性、有效性和履行义务的情况,时间表的内容可以更加具体、详细,如各国将本国的行动分为几个阶段并为每个阶段的目标和任务设定时间表。

2.建立环境保护委员会,形成完善的海洋环境与资源保护监督机制。APEC高级官员会议目前下设四个委员会和11个专业组。委员会包括贸易投资委员会、经济委员会、预算和行政管理委员会、高级官员会议经济技术合作分会,并没有与环境有关的委员会。APEC应当在环境保护方面尤其是APEC各成员国最能加强合作的海洋环境与资源保护方面加强组织建设,应当成立单独的环境保护委员会,并在该委员会下根据不同的环境领域设立专门的小组,如大气污染工作组、海洋环境与资源保护工作组、森林工作组等。海洋环境与资源保护工作组专门负责监督海洋领域的环境与资源保护工作,负责监督成员国对海洋环境与资源保护措施和法规标准的执行,协调成员国间的政策,促使各成员国政府及公众共同推进地区海洋环境的改善,并负责制定海洋环境与资源保护共同行动时间表,帮助各成员国制定国内海洋环境与资源保护行动时间表并定期检查执行情况等。

3.建立一种自愿协商基础上的海洋环境与资源保护争端解决机制。APEC争端解决机制一直是学界研究的热点,目前已形成了许多有价值的建议。笔者认为当务之急是制定一套适用于海洋环境与资源保护领域的争端解决规则和程序。首先,发生海洋环境与资源保护争议时,争端各方应当在自愿的基础上进行磋商,就协商结果达成具有法律约束力的协议,并将该协议向APEC环境保护委员会提交、备案。其次,争议双方不愿磋商或者虽经磋商但未能解决争端时,应将争议提交到APEC环境保护委员会,由环境保护委员会组成专门的调解小组,在尊重双方主权和考虑各方利益的基础上对争议进行调解。该调解小组的成员应当抛弃一切政治倾向,保持中立的地位。调解小组的任务是阐明事实,特别是提出解决争端的建议,最后综合各方意见形成具有法律约束力的报告。最后,APEC海洋环境与资源保护争端也可以通过仲裁的方式解决。当然,对是否采取仲裁的方式以及仲裁机构的选择也要以协商一致为基础。在目前APEC并未设立专门仲裁机构的情况下,APEC成员国可以选择其他国际组织进行仲裁,如将争议提交给国际仲裁法院解决。

4.加强海洋环境与资源保护国际立法。第一,应当确定区域海洋环境与资源保护的基本原则。这些原则除了传统海洋环境保护国际法律基本原则之外,还应当包括共同但有区别的责任原则。共同但有区别的责任原则源于《联合国气候变化框架公约》及其《京都议定书》,是气候变化国际合作的基石。笔者认为应当将这一原则引入区域乃至全球海洋环境与资源保护领域。对海洋环境与资源保护,各国应当协商一致,共同行动,保持太平洋良好的环境和资源的可持续开发。但在具体规则制定和标准确定方面,应当考虑到发展中国家的经济、技术发展水平和承受能力,实行区别对待。第二,促成亚太地区更多的“软法性”国际法律文件。APEC与其他国际组织的不同之处在于它的“软机制”,即其各成员国以“磋商代替谈判,以论坛承诺代替法律协定,避免高度机制化和强制性对各方形成约束”⑥,各成员国在协商一致的基础上达成合意,形成包括领导人宣言、声明、展望、部长级会议决议、行动计划、建议、承诺等文件。这些文件具有“软法”性质而不具有法律强制约束力,其形成和施行完全依靠各成员国的自觉和自愿。在海洋环境与资源保护领域,APEC已达成的“软法性”文件包括《APEC可持续发展环境部长会议联合声明》、《可持续性海洋行动计划》、《夏威夷亚太经合组织海洋大会宣言》、《汉城海洋宣言》、《巴厘行动计划》等。APEC应当促进成员国制定更多关于海洋环境与资源保护的“软法性”规范,推动各成员国在海洋环境与资源保护方面更深层次的合作。第三,促进亚太地区更多的海洋环境与资源保护“硬法性”国际法律文件的达成。APEC正在逐步由“非机制化”向“机制化”转变,虽然这需要一个漫长的过程,但这种转变为APEC制定具有法律拘束力的“硬法性”规范提供了可能。在这一转变过程中,APEC及其他与海洋环境与资源保护有关的组织机构应当逐步制定一些“硬法性”国际法律规范如与海洋环境与资源保护相关的条约、议定书、协定等,APEC涉海环境资源机构应当在协商一致的基础上,对海洋环境保护领域制定统一的标准。另外,APEC应当充分发挥其交流平台的作用,促使各成员国在协商一致的基础上就海洋环境与资源保护领域的合作达成协定。

四、中国对APEC海洋环境与资源保护机制发展的战略选择

自1991年11月正式加入APEC以来,中国一直积极参与APEC海洋环境与资源保护的各项活动。在防治陆源污染方面,为实施APEC于1992年发起的赤潮和有害藻类管理计划,中国于1995年在山东省青岛市承办了第七次海洋资源保护工作组会议,研讨亚太地区的赤潮和有害藻类管理;2000年4月在海南省海口市举行了赤潮和有害藻类管理指导委员会和工作组总结会。在防治海上污染方面,2002年10月中国在北京承办了APEC评价与维持现有近海油气设施的完整性国际研讨会。⑦在海洋监测方面,中国于2003年完成了海洋环境监测系统建设,该系统包括一个卫星和飞机、船舶、浮标、沿海站,为中国沿海综合管理提供技术服务。在海洋综合管理方面,中国严格规范海洋和沿海的发展活动,严格控制陆源污染,并增强对港口和渔业领域的监测能力,加强对有关沿岸和海洋管理的法律、规章的执行。2001年中国通过了《海域使用管理法》,2006年在上海承办了APEC海洋资源保护工作组第19次会议,讨论落实APEC《巴厘行动计划》和海洋资源保护工作组确定的战略框架,并进一步确定了后续行动方案。⑧

今后,中国应在APEC海洋环境与资源保护机制中发挥更加积极和重要的作用。首先,维护中国的国家主权安全和国家利益是中国参与APEC海洋环境与资源保护活动的基础和前提。中国海域辽阔,海洋资源丰富,四大海域均为太平洋的边缘海。同时,中国与日本、越南、菲律宾、马来西亚等国均存在海洋领土争端。中国在参与APEC海洋环境与资源保护事务时,应当坚持捍卫中国的海洋领土主权,在此基础上开展海洋环境与资源保护区域合作,在“搁置争议、共同开发”原则的指引下,通过友好协商,和平解决分歧,实现主权争议不让步、资源保护携起手。其次,作为APEC地区最大的发展中国家,中国在参与APEC海洋环境与资源保护事务尤其是参与制定区域统一环境保护规范和区域共同行动计划时,应当从本国国情出发,明确和坚持中国发展中国家的定位。在与发达国家在海洋环境与资源保护领域的利益博弈中,中国应立足于发展中国家的发展现状,坚持维护发展中国家的利益。在参照区域共同行动计划的基础上,中国应当坚持从本国的基本国情出发,制定与本国的经济发展水平和承受力相适应的国家内部行动计划,承担与中国国情相当的国际责任和义务,既不损害本国发展的总体利益,又能促进地区环境的改善和提高。总之,中国在参与亚太地区海洋环境与资源保护行动中应坚持以我为主,掌握合作的主动权,不受制于人,不承诺、不实施与自己国情不符合的决策和行为。再次,中国在参与APEC海洋环境与资源保护事务中,应当积极与其他成员国进行合作;在处理国内发展与国际环保合作的关系问题上,应坚持长远的可持续的发展战略,该战略应当既符合当前发展的需要,又有利于未来发展,既保持当前经济发展的良好态势,又实现经济发展与海洋环境保护的协调统一;在海洋环境与资源保护中应坚持“引进来”和“走出去”相结合,接受发达国家的资金和技术帮扶,并主动参与到贫困、落后国家的海洋环境与资源保护工作中去,推动和促进APEC成员国和地区间的资源、信息、技术方面的共享,积极参与多方交流与合作。最后,中国应当更加积极、更加主动地参与APEC海洋环境与资源保护机制运行范围的活动,参与国际协商,履行国际义务。作为一个负责任的大国,中国应当在制定共同行为准则和承担国际义务方面更加积极主动,敢于担当主角,勇于承担责任,遵循区域共同行为准则,践行适合自己国情的国家内部行动计划,加强与APEC其他成员国之间的友好合作,以更加积极的姿态和更富成效的行动,共同促进整个环太平洋地区海洋环境与资源保护的可持续发展。

注释

①参见侯耀其:《亚太经合组织海洋综合管理论坛呼吁加强合作》,新华网,http://news.xinhuanet.com,2004—01—24.

②高浩荣:《APEC首届海洋部长会议发表汉城海洋宣言》,新华网,http://news.xinhuanet.com,2004—04—26.

③《亚太经合组织第二届海洋部长级会议在巴厘岛召开》,海洋财富网,http://www.hycflt.com.cn,2005—10—18.

④参见《APEC可持续性海洋行动计划》,APEC官方网站,http://www.apec.org,2009—06—24.

⑤尹晓波:《亚太经合组织环境合作模式探讨》,《当代亚太》2005年第2期,第51页。

⑥转引自赵光磊:《亚太经合组织机制创新的制度分析》,山东大学2005年硕士学位论文。

⑦《亚太经合组织近海油气研讨会在京举行国家海洋局副局长陈连增出席开幕式并讲话》,《中国海洋报》2000年10月10日。

⑧张坤:《亚太经合组织海洋资源保护工作组第19次会议在沪召开》,《中国海洋报》2006年5月11日。

参考文献

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责任编辑:邓 林