地方政府竞争与地区制度创新：一个制度分析的视角

刘 强 覃成林

摘 要:由于地区之间制度结构存在差异性,使得地方政府通过制度创新能够在一定时期内获得制度的垄断利润,因此,地方政府具有强烈的开展制度创新的动力。但在现实中,地方政府实现制度创新的意愿往往受旧的制度体系中既得利益集团的影响及非正式制度和意识形态的制约。因此,有必要通过在本地区内建立新制度的“试验区”和有针对性的激励机制,放松对本地区经济管制,加强社会意识形态宣传等途经推动地方政府制度创新的步伐。

关键词:地方政府竞争;制度创新;地区经济增长

中图分类号:F061.5文献标识码:A

文章编号:1003—0751(2009)06—0046—04

改革开放以来,中国从过去的计划经济体制向市场经济体制过渡,其核心就是市场逐渐成为调配资源的主体,政府从经济决策领域逐步退出。在这一过程中一个关键的步骤是政府内部实施自上而下的分权,地方政府因此而获得相对独立的财政收支权力。伴随着经济分权和财政分权的同步进行,从市场的微观主体到政府内部形成了无数个独立的利益主体,从而一方面政府和日益活跃的民间利益主体对资源配置权力展开了激烈的争夺,另一方面政府内部不同地域之间的地方政府为了获得更大的财政收入的支配权力,而展开了深入而广泛的横向竞争。Qian和xu(1993)认为中国的行政框架非常类似于M型组织结构,有助于地区之间引入竞争,而财政分权使得竞争成为了现实。值得注意的是,尽管这种横向之争由来已久,但是在计划经济时期,中央对地方层面的资源以计划调控为主,地方政府之间的竞争是一种“兄弟之争”,但地方政府在分权之后获得了一定程度的独立事权和承担了一定的责任,地方政府之间的竞争就演化成独立经济主体之间的竞争(周业安,2003)。辖区政府之间竞争的现象可以归结为政府间的制度竞争(冯兴元,2001),制度层面上的竞争是地方竞争深化的结果。而制度层面上竞争的应有之意就是制度创新的竞争。本文围绕地方政府竞争下的制度创新等相关问题展开分析和探讨。

一、地方政府竞争下的制度创新差异性及其原因

不同地区在制度结构上的差异性是地方政府通过差异化制度创新实现竞争优势的必要条件。那么,为什么地区之间的制度差异会长期存在,即这种差异性受到哪些因素的影响呢?本文认为,由于受到以下三个因素的影响,地区之间的制度差异将长期存在。

(一)制度变革的“路径依赖”效应,保存了初始制度结构的特征

根据新制度经济学原理,在边际报酬递增的假设下,经济系统中能够产生一种局部正反馈和自我强化机制,这种自我强化机制会导致一种“锁定”效应,即一旦偶然性因素使某一方面被系统采纳,收益递增机制便会阻止它受到外部因素的干扰或被其他方案替代,且小的事件和偶然情形的结果可能使解决方案一旦处于优势,它们就会导致一个特定的路径。可以说,任何不同地区在初始阶段的制度结构都存在显著差异,而且在今后的制度变迁的过程中,任何地区的制度结构的变迁都受“路径依赖”的影响,最终形成一个长期的较为稳定的制度结构。且这种差异性一旦被“锁定”,这些制度结构无论是从形态上,还是其对地区经济影响的实质上,都会因地区不同而存在差异。如果没有一种力量的作用,受制度本身“路径依赖”的影响,不同地区的制度结构差异将长期存在。

(二)制度的“连锁效应”,增加了制度变迁的成本

“连锁效应”是指国民经济中各个产业部门之间相互联系、相互影响和相互依赖的关系机制。“连锁效应”应用到制度变迁过程时,意味着一个国家或地区的制度结构由许多正式和非正式制度安排构成,制度结构中各个制度安排都是相互关联的。任何一项制度安排的运行效率都必定内在地与其所在的制度结构中其他的制度安排的效率紧密相连。一旦一个地区在初始阶段形成某种制度结构,则其中一项制度发生变迁都可能会创造出制度结构中其他制度发生变迁的可能和空间,但这并不必然地导致这些制度就一定会发生变迁。如果没有外力的推动,大规模的制度变迁几乎不可能发生,而如果没有其他制度同时进行配合性的变迁,这项制度变迁和创新的难度将很大,以至于会出现难以推进和中途“夭折”的现象。正是“连锁效应”的影响使得不同地区初始制度结构上的差异可能会自然地长期保持下去。

(三)制度变迁存在时滞性,使得不同地区的制度差异长期存在

当一个地区制度变迁需求或者供给发生变动,制度就从均衡变成非均衡,可以说,制度变迁出现了潜在的利润,从而使制度变迁产生可能。但我们知道,从认知制度非均衡、发现潜在利润的存在到实际发生制度变迁之间存在一个较长的时期和过程,这就是制度变迁过程中的时滞现象。正因为制度变迁时滞的存在,决定了一个国家或地区的制度变迁只可能缓慢进行。而从动态角度看,假定两个具有制度差异的地区实施制度变迁方向是一致的,但由于影响制度变迁在认知和组织、发明、菜单选择和启动上的时滞并不一致,使得制度变迁进程也会出现各种差异。如果静态地看,这种差异将会长期存在。

二、地方政府实施制度创新的动力和条件

(一)地方政府推动制度创新的动力

改革开放以来,中国选择了一条渐进式的制度变迁路径,中央从改革之初就通过放权让利的方式赋予了地方政府更大的决策权力,使得地方政府的利益得到来自中央的支持和认可。

地方政府官员为了追求更高的财政利益和经济发展,一些地区率先主动支持有利于本地区经济发展的诱致性制度创新。从全国来看,东部地区的地方政府正是因为支持本地区开展市场化改革和对外开放,使得在改革开放之初这些地区经济就得到快速发展,并最终形成了有别于内地的制度竞争优势,而内地的地方政府也正是模仿东部地区的制度,逐渐走上了转型之路。尽管当前东部地区与内地经济发展差距依然很大,但纵向地比较,内地的经济发展水平确实要高于改革开放之前。

同时,由于制度创新无法像专利技术一样获得保护,其具有天然的外部性特征,通过自然演进式形成的制度创新优势会在短期内被其他地区模仿,使得仅仅依靠本地区自发性的制度模仿和创新,很难获得长期垄断的制度创新利润,对于地方政府来说具有推动本地区经济增长的制度创新总是稀缺的。因此,各级的地方政府希望通过加入政府的强制力,为本地区的制度创新注入活力,并因此形成长期的制度优势,在地方政府竞争中获取垄断性的利润。在这期间,那些有远见、有魄力、有才识的政府官员放宽视野,既出于对提高辖区整体福利的关心,也出于对自身政绩的考虑,在中央政府改革政策的鼓励下,大胆突破旧体制的束缚并在制度创新方面不断取得进展。回顾中国30年的改革历程,一个地区的改革进程更多地取决于这个地区的地方政府官员的改革魄力和超前的思维。这些“迫不及待”的政府官员及由其组成的地方政府往往充当推动本地区制度变迁的“第一行动团体”(杨瑞龙,1998)。也是因为各个地方政府通过移植和模仿其他地区的制度创新成果,使得中国转型经济制度在全国各地区迅速扩散开来的。而因为地方政府推动制度创新的强大外力,使本地区制度创新能够摆脱制度结构的“锁定效益”和“连锁效应”的羁绊,缩短了制度变迁的时滞,推动了各个地区制度创新和变迁,这也是中国渐进式改革的一个重要的特色。

(二)地方政府推动制度创新的约束条件

地方政府具有非常强烈的动机推动本辖区内开展制度创新。但是在具体实施过程中,地方政府实现这一意愿却要受到很多因素的制约。

1.旧的制度体系中既得利益集团的影响

任何一个制度结构中都必然存在各类既得利益集团,其中主要的利益集团为了维持在现有制度结构下的收益(或者说制度租金),必然要维持现有的制度结构。但随着社会观念的更新和技术的革新,即使在自然演进的方式下,一个地区也将会新生出各类利益集团。这些利益集团要从现有的制度结构中分得一部分制度租金,将面临两个选择,一个是直接通过谈判和斗争的手段从现有的利益集团手中夺得,另一个则是通过提出改变现有的制度结构,使自己的利益和既得的利益集团的收益都得到增益。显然第一个选择必然会引起旷日持久的谈判或者战争,社会将为此付出极大的成本。第二类选择固然能直接促进社会的发展,但改变制度结构过程中使任何利益集团或者主要的利益集团都获益,这样的历史机会并不多见,即使存在,也会受到当时社会对制度创新和变迁预期的社会知识的约束。

因此,地方政府如果要成为改变本辖区内制度结构沿着自然演进方向变革的力量,必然要面临两个选择,一个是借助从现有的制度结构中诞生的新兴的利益集团要求推动制度创新的力量,运用自身的合法的强制力,对这些制度创新要求给予鼓励和支持,并以正式文件的形式予以确认。另一个则是地方政府自身也可以身兼两个身份(要求制度创新的利益集团和推动制度变革的行动集团),地方政府出于最大化自身的财政收益和地方政府官员晋升的利益,首先提出新的制度创新,并通过合法的政治制度体系,对这些新的制度加以确认。特别是,当地方政府从其他地区学习到新的已经显示出活力的制度体系后,为了赶超其他地区,会主动充当制度创新的第一行动集团。在制度创新后的制度体系下,新的利益集团必然会形成,并逐渐在政府的支持下壮大起来,其力量很快会超过旧的利益集团的力量,并用实际行动来支持制度创新。

2.非正式制度和意识形态的影响和制约

作为一种重要的公共产品与稀缺资源,制度创新和有效实施是需要相关的制度资源作为基础的。特别是地方政府推出的正式的制度创新涉及面很广,能否有效的得到推广,在相当程度上受传统文化、风俗习惯以及社会意识形态结构等非正式的制度因素的影响与制约。对于地方政府推动的制度创新来讲,非正式制度和意识形态的主要功能表现在:一是地方政府的制度创新如果与非正式制度和意识形态相适应,则会消除制度创新对个人的不适应感,提高个人和公众对新的制度体系的遵从度和认可度。二是非正式制度和意识形态能减少强制执行法律的费用以及实施其他制度的费用,“尤其是对现行制度安排的合法性的意识形态信念,不仅能淡化机会主义行为,而且还能在社会成员多数相信这个制度公平的时候,大大减少相关规则和产权执行费用”(蒋满元,2007)。三是地方政府的制度创新要与地区传统文化和非正式制度产生一个契合,这才有助于制度创新的推广和根植。也就是说,地方政府的任何制度革新在其推出之初,要选择与传统文化不抵触的方式来推进,才能减少制度革新的摩擦,降低改革成本。

三、地方政府开展制度创新的途径

(一)在本地区内建立新制度的“试验区”,发挥新制度的示范效应

从中国30年来的改革开放看,一个值得借鉴的重要的制度创新思路就是“由点及面,逐步推进”,特别是对那些涉及全局性的制度变迁,中央往往会在某一个地区率先推行,如建立经济特区。这是因为即使是制度创新能够使大多数人的福利状况得到改进,但也将面临两个方面的阻力,一是并不是所有人都能够领会和认识到制度创新可能带来的收益。对于那些率先预期到制度创新可能带来收益的人来说,将可能率先获得制度创新的收益,但也会由于受到传统习俗和旧的观念的影响,这部分先行者将面临着来自社会各层面的压力,如果难以承受这些压力,则这部分能够推动制度创新的社会力量将逐渐消逝。因此,中央和地方政府在某一地区设立一个能够将传统观念和制度屏蔽出去的“经济特区”,为这些勇于创新和愿意积极地参与制度创新,敢冒创新风险的人和团体,开辟出一个独立发展和不受干扰的环境就显得尤为重要。另一个困难则是即使大多数人都认识到制度创新的重要性,并对制度创新的方向达成共识,但是在旧的体制下形成的既得利益集团可能由于制度创新将遭遇巨大的利益损失,而转变成阻碍制度创新的“压力集团”,并运用在旧的体制下掌握的权力来阻挠制度创新。而开辟出一个实验区域,则可以将这些利益集团的势力割裂出去,从而能够在这个实验区域形成新的利益集团,这些新兴的利益集团根据当时的社会发展形势创造出新的有利于提高生产效率和社会福利的制度,并且不受旧的格局下各个利益集团的干扰,避免了新旧利益集团之间在制度变迁过程产生的摩擦和内耗,降低了体制改革的成本。

(二)建立针对性的激励机制,提高社会开展制度创新的积极性

任何新制度的推出必然会遇到各种阻力,能否使这些制度最终根植在一个地区,一个关键性的因素是推动这些制度创新的集团和个人能否获得制度创新的租金。在市场经济体制下,由于个人产权明晰,个人收益受到专利制度和股份公司制度的有效保护,每个人都具有很强的动机实现个人收益最大化,且不用担心这些通过个人努力获得收益被其他权力集团以某种名义所侵蚀,因而在完全的市场经济体制下,个人收益等于社会收益,市场经济体制能够有效地调动起个人参与创新的积极性。正是个人具有很强的实现个人收益最大化的动机,才使得每个人都可能成为发现新制度和寻求新制度创新的租金的主体,因此,市场经济体制下制度创新成为一种非常普遍的现象。但在转型时期,个人追求自身利益最大化过程中寻求和发展新的制度,往往要面临旧的制度的约束和旧体制下利益集团的压制,甚至使预期的制度创新收益面临着极大的风险和不确定性,增加了制度创新的成本。那么地方政府为鼓励全社会积极参与制度创新的精神,必然要建立起一种激励机制,如,设立鼓励发明创造的奖励,对于新的所有制形式给与政策上的鼓励和倾斜,等等。地方政府通过以上措施,能够提升改变人们参与制度创新的收益预期,降低制度创新的成本,从而鼓励人们积极参与到制度创新之中。

(三)地方政府放松对本地区经济的管制,提高制度创新的活力

废除和改变计划经济体制下各类阻碍市场机制发挥效应的规制是中国经济转型的应有之意。在市场经济体制下,只要交易双方的协议不对第三方有损害,管制就没有必要。只有市场运转会形成对他人利益的损害,而这种损害又无法通过当事人之间解决时,才需要政府管制。当前各个地方政府纷纷出台各类废除当地规制制度的文件,甚至规定了一些规制的名目,这些名目之外的规制制度全部予以废止,有效地减少了政府对地区经济发展的干预,有效地释放了本地区经济主体为实现自身利益最大化而参与自发性制度创新的积极性,为促进地区经济发展的制度创新提供了源源不断的支持。本文认为,放松管制的核心应是,一是减少对新经济体诞生的审批,二是深化国有经济体制改革,使国有经济发挥调节宏观经济而不干扰私营经济发展的作用,三是转变政府职能,使各级政府立足于改善民生、保护市场机制正常运行的理念,主动为经济发展服务,自觉约束政府行为,建立高效、廉洁和诚信的政府管理机制。

(四)加强社会意识形态宣传,促进制度创新社会共识的形成

为了在本地区形成制度创新的氛围,地方政府应不遗余力地通过各类途径,宣传制度创新的重要性和积极作用,特别是要对那些推动和参与制度创新经济体给与一定的经济奖励和政治待遇,使其拥有较高的社会地位和良好的社会声誉。要通过官方的宣传鼓励民间的制度创新,及时将那些有利于地区经济增长和社会民生改善的非正式制度创新纳入正式制度体系中。更为关键的是,在本地区形成习惯于创新的社会共识,从而降低制度创新的成本,推动制度创新的快速发展。

参考文献

[1]Qian,Y. and Xu,c.M-Form Hierarchy and China's Economic Reform[J].European Economic Review, Papers and Proceedings,1993,37:541-548.

[2]周业安.地方政府竞争与经济增长[J].中国人民大学学报,2003,(1).

[3]冯兴元.论辖区政府间的制度竞争[J].国家行政学院学报,2001,(6).

[4]杨瑞龙.我国制度变迁方式转换的三阶段论[J].经济研究,1998,(1).

[5]蒋满元.区域可持续发展中的地方政府竞争问题研究[M].北京:中国农业出版社,2007.

责任编辑:晓 立