金融危机处理与国际金融监管的合作和协调

[内容提要]

金融自由化浪潮愈演愈烈的浪潮下,2008年9月爆发的金融危机揭示了金融监管的不 足和失败。本文从各国对金融危机的处理对策入手,分析国际金融监管现状和协调合作的必 要性,并以国际监管合作实践为基础,提出加强国际金融监管合作和协调的相关政策建议。

[关键词] 金融监管 国际合作 政策建议 危机处理

中图分类号:F831•59 文献标识码:A 文章编号:1007.1369(2009)3.0054.04

ひ言

始于美国、波及全球的金融危机给全球经济沉重的打击,美国受到严重创伤,世界经济遭受 着上世纪大萧条以来最为严峻的挑战。2009年3月,美国工业生产下滑1.5%,为连续第五个 月 下滑并降至十年来最低点;同时截至3月的过去一年,美国消费价格跌幅创1955年来最大, 达到0.4%,国际经济形势不容乐观。另一方面危机留给我们太多值得深思的教训,尤其在 金 融监管方面。监管缺失是金融危机爆发的根本因素之一,危机的发生对全球金融监管机构提 出了更高的要求。因此,为解决金融危机全球性和金融监管分离性的矛盾,不同经济基础、 金融发展现状的国家在金融全球化的趋势下,需要积极参与金融监管协调合作,才能降低风 险、减少损失;而国际社会必须通过分层次、分区域的监管合作,通过沟通协调机制来加速 国际金融监管合作和协调的进程,

收稿日期:2009.05.05

作者简介:茅倩如,南京航空航天大学经济与管理学院金融学专业硕士研究生,210016 。ひ栽銮考喙芄ぷ鞯脑ぜ性、针对性和有效性,更好地抵御 金融创新活动带来的风险,规范金融市场有序协调发展。

金融自由化下的金融监管

1.金融自由化与监管的博弈

金融自由化给全球带来了超额的利润增长,而其背后毫无控制的自发性错误往往被忽视,无 穷无尽的金融创新和永不满足的信贷增长加剧了市场失灵和金融脆弱性,容易产生寻租行为 和监管的利益集团,增大了风险程度[1]。而各国在监管自由化的理念指导下放松 了市场监 管,背离了高风险行业严格监管的本质,金融业本质所要求的严监管和政府追逐的自由化管 理背道而驰[2]。过分自由化使得金融市场不完全性和不稳定性缺陷暴露无疑,隐 含着危机 的一触即发,因此如何把握利润和风险的平衡点,如何有效应对金融危机,都是对政府金融 监管提出的巨大考验。

2.金融危机的处理对策

金融危机的发生不是偶然的,它考验的是一个国家或地区经济基础的承受能力,而不是危机 处 理手段的应变能力。金融危机爆发后,政府通过采取大规模降息、注资金融机构、购买不良 资产等短期对策,缓解市场的流动性危机,稳定市场情绪,恢复投资者信心,帮助金融市场 渡过难关[3]。而在金融危机后较长一段时间内,政府则偏向采用优化产业结构、 加大创新 步伐、提高资源利用率、缩减政府开支等长期政策逐步恢复经济秩序,促进金融稳定发展。 同时各国间加强国际经济交流和对话,深化双边多边合作、实现互利共赢,避免不必要的摩 擦和冲突。

3.当今金融监管体制的弊病

由占全球债务不足1%的次级贷款不良额所引发的金融危机,很大程度上反映了金融监管的失 败。当今国际金融监管以国家为主体,不同的监管模式之间缺乏基础性的合作和协调,不仅 加速了危机的传导和扩散,更大大影响了监管的效率[4]。特别是在面临跨市场风 险、跨境 风险的情况下,监管往往不能涵盖到金融产品传播扩散链条中每一个环节,表现出效率低下 、成本高昂等弊端,不能及时有效地控制风险[5];同时很多新兴市场国家金融机 构的风险 管理和内控体系往往落后于金融创新及市场变革,不能有效借鉴和分享成熟市场的技术、手 段、经验和方法。因此要求各国监管当局建立有效的并表监管、宏观审慎监管、跨境监管的 协作框架,并推动构建全球一体化监管。

国际金融监管日趋协调和合作

1.主要国家金融监管模式及现状

金融监管模式的选择从根本上取决于一国的经济发展阶段、金融发展现状和政府管理体制等 因素,各国根据自身的金融发展不断改革和完善自身的监管体制。美国危机前采取 “双重 多头”金融监管体制,双重指联邦和各州均有金融监管的权力;多头指有多个部门负有监管 职责,如美联储(FRB)、财政部(OCC)、储蓄管理局(OTS)、存款保险公司(FDIC)、证券交易 委员会(SEC)等近十个机构。这种监管制度使得在每一传统领域中都存在众多监管者,而对 于部分高级金融衍生品则出现了兼管真空的现象。其中美联储为综合一级的监管机构,全面 负责监管金融控股公司,必要时可对银行、证券和保险子公司进行有限制的监管,行使裁决 权;OCC等其他银行监管机构、SEC和保险监管机构分别对银行、证券公司和保险公司进行分 业监管,一旦各监管机构认为美联储的限制监管不适当,可优先行使自己的裁决权。危机后 在美国公布的金融监管改革方案中,希望美联储担任“市场稳定监管者”角色,确保金融市 场的稳定,其除监管商业银行外,还将有权监管投资银行、对冲基金等其他金融机构。

中国采用分业经营、分业监管的体制模式,中国人民银行履行制定和执行货币政策的职能, 负责金融体系的支付安全,发挥中央银行在宏观调控和防范与化解金融风险中的作用,保留 部分监管职能,与银监会、保监会和证监会形成一行三会的监管体制。

英国采用高度集中的“单一制”监管模式,由单一的中央级机构如中央银行或专门的监管机 构对银行业进行监管。1997年英国政府对金融监管体制进行改革,将包括英格兰银行、证券 和期货监管局、投资管理监督组织、私人投资监管局等九家机构的金融监管职责移交给新成 立的“金融服务监管局”(Financial Service Authority,简称FSA),统一负责对商业银行 、投资银行、证券、期货、保险等九个金融行业的监管,其具有的独立性有助于消除道德风 险,推动金融深化与创新[6]。日本采用以金融厅为中心,独立的中央银行和存款 保险机构 共同参与,地方财务局等委托监管的金融监管体制。德国亦采用一体化监管机构Bafin与央 行Bundesbank相互协调的监管模式。

2.国际金融监管合作的必要性

(1)监管力量的不平衡性撬动了金融体系的稳定。全球金融市场紧密地联结,而各国金融监管机构受国界的限制,只能在本国境内开展活动, 不可避免地必须面对国际金融市场“传染效应”带来的挑战。在很大程度上,世界金融监管 体系的强度是由其中最薄弱的环节所决定的,无疑发展中国家是这其中的软肋。金融全球化 的进程使得发展中国家陷入两难的境地,它们一方面很难达到现行的监管标准,另一方面希 望积极参与全球化。历次发生在新兴市场的金融危机表明,为成熟市场制定的《巴塞尔协议 》、 IOSCO标准、IAIS标准等国际金融监管标准虽屡经修改,但仍然没有办法满足发展中国家的 需要,并在一定程度上使这些国家成为世界金融监管体系中的最薄弱环节。

(2)监管原则的不对称性助长了投机行为的滋生。金融全球化背景下,新兴金融市场国家逐步实行自由化和放宽管制,实行差别性监管政策, 这就可能产生所谓的“木桶效应”。由于对监管对象施行的差别性监管政策,可能使遭受较 严厉监管的金融机构通过支配监管相对松弛的金融机构而逃避监管,这在金融分业监管时往 往会表现为商业银行通过信托部门变相渗透到投资银行业务,而投资银行则通过金融控股公 司进入了商业银行业务领域。这种情况下,监管体系的总体有效监管程度大大削弱,重复兼 管和兼管真空并存,极大的影响了金融监管的实际有效性。

(3)投机性攻击的不对称性削弱了金融监管的效用。1997年亚洲金融危机中投机性攻击的成功,部分程度上和东亚国家金融体系本身的脆弱性和 投 机性攻击后金融机构出现普遍恐慌的“羊群效应”有密切关系。事实上,攻守双方的这种本 质差异暴露的不是国家监管体系的问题,而是全球金融监管体系的缺陷。对冲基金依靠的是 跨国银行对其的巨大融资,跨国银行所持有的金融资本是全球范围的和巨量的;而被攻击国 家的国际储备和国家清偿力总是有限的,无论被攻击的国家其金融体系的稳健性如何,投机 性攻击均有可能取得成功。

(4)危机救助机制的不平衡性减损了危机救助的效力。跨国银行之所以能够对对冲基金如此大量地融资,并最终造成区域金融动荡,主要原因是其 可以轻易逃避基金的部分风险,即危机救助机制存在问题。在投机性攻击成功的巨大回报下 ,跨国银行甘愿为其提供资金;若投机性攻击不成功,按照现有的IMF救助框架,IMF将资金 名义上放贷给受冲击的国家,实际上则是将资金转付给跨国银行。危机救助的不平衡性使跨 国银行并不过分担心其融出资金成为呆坏账,因此现有金融全球化下的救助机制事实上是救 助了跨国银行,而不是救助了受冲击国家。

3.国际金融监管合作与协调的实践

金融全球化趋势下,各国金融监管机构日趋合作和协调。特别是面对金融危机时,各国展现 出对话和合作的态度,共同积极商量对策,以恢复市场信心,促进经济尽快恢复。金融监管 合作的实践中尤其典型的是欧盟不断深化的金融监管合作。其不仅建立了多层次、多形式的 金融监管合作体系和完善的金融监管合作组织,更执行了欧盟指令为核心的统一监管标准, 实施了完整的金融监管合作方法和程序,在金融监管方面取得了很好的成效。

2008年6月17日,第四次中美战略经济对话在金融监管与合作方面达成了诸多共识,取得了 实质性进展,以应对经济全球化的挑战。中美双方重申关于继续紧密合作以获得持续增长、 保持价格稳定和确保双方金融体系平稳有序的承诺,并同意继续双方在共同感兴趣的金融服 务信息共享方面的合作和进一步考虑如何通过加强合作,共同维护国际金融稳定。

2008年10月24日,第七届亚欧首脑会议在北京召开,会议发表了《关于国际金融形势的声明 》,呼 吁各国应采取负责任和稳健的货币、财政和金融监管政策,提高透明度和包容性,加强监管 ,完善危机处置机制,保持自身经济发展和金融市场稳定;并提出解决金融危机,要处理好 金融创新与金融监管关系,维持稳健的宏观经济政策;号召对国际货币与金融体系进行有效 和全面的改革,将与所有利益攸关方和国际金融机构进行协商,尽快提出适当的倡议。

2008年11月15日,二十国集团(G20)金融峰会在华盛顿举行,与会领导人一致同意加强监管 、 扩大合作,对国际金融体系实施改革的措施建议;峰会发表宣言,承诺采取必要的措施稳定 国际金融体系,同时加大合作、加强监管,确保所有金融市场、产品和参与者受到相应监管 和监督。2009年4月2日,二十国集团伦敦峰会闭幕后公布了正式公报,突出强调了加强国际 金 融监管合作的重要性,应为未来的金融业建立更加强有力的、更加具有全球一致性的监管框 架,并指出各国一致同意确保在本国推行强有力的监管系统,建立更加具有一致性和系统性 的跨国合作,创立全球金融系统所需的、通过国际社会一致认可的高标准监管框架。峰会发 表了一份名为《加强金融系统》的宣言,指出要创立一家全新的金融稳定委员会,作为金融 稳定论坛的继承性机构,与国际货币基金组织进行合作,对宏观经济和金融危机风险发出预 警;并扩大监管措施的适用范围,将所有对整个金融系统来说都十分重要的金融机构、金融 工具和金融市场涵盖在内,并首次覆盖对冲基金。

4.加强国际金融监管合作的政策建议

金融监管机构必须有效地保护个人消费者和投资者,扶持市场纪律,避免对其他国家造成负 面 影响,减少“监管套利”的范围并跟上市场创新的步伐,才能在全球范围内促进经济繁荣、 体制完善和提高透明度;抵御风险和缩小金融和经济周期;降低经济对不适当的风险融资来 源的依赖性以及阻止过度的冒险活动。基于此,提出相关政策建议:

(1)建立分层次、分区域的金融监管合作。金融全球化的趋势日益加速,然而各国在经济水平、开放程度、金融结构、监管模式等方面 存在显著差异,使得在金融监管国际合作问题上不应该一刀切,应通过逐步实现分层次、分 区 域的监管合作慢慢达到全球范围内的统一[7]。首先,区域经济由于高度相关性, 可以率先 达成适应一体化要求的金融监管合作,制定有约束力的区域性合作协议,促进区域内合作, 现阶段欧盟的合作就是很好的例子。其次,在体制差距不大、金融结构相似的国家之间加快 推进金融监管国际合作,充分发挥体制优势和结构优势,提高合作的效率和作用。

(2)建立国家间的谈判及沟通协调机制。现有的国际合作机制未能充分发挥谈判和沟通的有效作用,仍然不能满足国际金融监管合作 的要求。1987年巴塞尔委员会通过的《巴塞尔协议》及2001年所颁布的《巴赛尔新资本协议 》,都为国际银行业的监管提供了法律依据,也为各国制定和完善银行业的监管法律提供了 指导原则,因此,建立国家间的谈判及沟通机制显得十分重要,可以为开放程度、经济体制 、 金融结构等方面有差异的国家提供一个高效的平台进行协调和磋商,以更好地推进金融监管 国际合作的进程。[8]

(3)建立统一的会计准则规则。统一、透明、准确的信息是高效金融市场和有效监管的基础,能够及时有效地反映金融市场 的动态,加强国际监管。因此,亟待建立国际统一的信息披露及共享原则,赋予各国监管者 迅速掌握国际投资、短期资本流动、汇率和利率相关方面动态的能力,协调彼此的监管行动 以维护国际金融市场稳定。同时应建立统一的国际会计准则,有利于控制系统风险和跨境资 本流动,帮助市场及监管者进行有效的监管,避免国际间的会计准则套利行为,为金融监管 的国际合作创造有利的条件。

ぷ⑹:

[1]约翰•伊特维尔,艾斯•泰勒.全球金融风险监管.经济科学出版社,2001

[2]陈建华,程杞国.金融危机与金融监管有效性研究.金融研究,2000(01):111.1 16

[3]徐克恩,鄂志寰.美国金融动荡的新发展:从次贷危机到世纪性金融危机.国际金 融研究,2008(10):4.10

[4]陈启清.竞争还是合作:国际金融监管的博弈论分析.金融研究,2008(10):187. 197

[5]廖岷.从美国和全球金融危机比较中美金融监管.国际经济评论,2008(11.12): 11.16

[6]吴凤云,赵静梅.统一监管与多边监管悖论:金融监管组织结构理论初探.金融研 究2002(09):80.87

[7]霍华德•戴维斯.国际金融监管标准不应“一刀切”.中国金融家,2004(09):74 .76

[8]黄瑞玲,黄忠平,复兴的布雷顿森林体系与中国对策,江苏行政学院学报,2007( 6)

(责任编辑:张晓薇)