如何消灭“钉子户”

张千帆

只有及时有效的公民参与,才是消除拆迁冲突的制度源泉,并保证拆迁决策真正符合宪法要求的“公共利益”和城市发展的实际需要

在上海被拆迁户用自制燃烧瓶对抗强制拆迁、成都被拆迁户以自焚身亡表达抗议之后,《城市房屋拆迁管理条例》的合法性乃至合宪性受到社会普遍质疑。据悉,国务院正在为修改条例组织调研。

拆迁条例确实存在对地方政府和开发商授权过大、拆迁决策程序过分简单等问题,这反映了我们没有在宪法和法律上确立公民参与、公正补偿等制度的习惯思维,正是这些制度的缺失,造成了拆迁悲剧。如果不从根本上解决问题,怎么修改条例都制止不了拆迁悲剧。

要从根本上解决拆迁问题,必须利用修改拆迁条例的契机,建立以下基本制度。

首先,新条例必须体现公民参与原则。城市是市民的城市,而不是政府的城市。城市规划和拆迁,不应该由政府和开发商说了算,而应由生于斯、长于斯,命运和城市休戚相关的广大市民决定。

全国各地之所以有那么多不愿搬迁甚至暴力抗拒的“钉子户”,直接原因是拆迁补偿太低——利益受到严重影响的被拆迁户们,没有任何机会参与拆迁及补偿方案的决策过程。地方政府和开发商关起门来,悄悄地把拆迁地段和补偿标准给定了,被拆迁户往往等到政府贴出限期搬迁的告示,才知道自己的房子要拆了,其中有人对拆迁补偿不满并拒绝搬迁岂不是很正常吗?如果拆迁决策缺乏市民广泛和事前的参与,必然会发生“钉子户”、暴力拆迁、暴力抗拒等社会冲突。目前上海、成都等地发生的拆迁冲突,足以体现公民参与缺失的严重后果,而广州番禹的垃圾处理决策模式,则彰显公民参与对社会和谐的巨大积极意义。

要从源头上防止拆迁悲剧重演,必须保证利益受到影响的广大市民有效参与拆迁决策过程。新条例有必要规定城市规划公开透明,地方政府在形成拆迁意向之后必须第一时间公布于众,广泛征求意见并就拆迁地点、范围、安置方式、补偿标准以及不同替代方案组织听证。为了保证公民有效参与和政府理性规划,从公布意向到做出决定至少需要经过两年时间。这个过程将为政府广泛了解舆情民意打下基础,许多非理性的规划方案将被淘汰出局。只有及时有效的公民参与,才是消除拆迁冲突的制度源泉,并保证拆迁决策真正符合宪法要求的“公共利益”和城市发展的实际需要。

其次,市民关注的主要问题无疑是补偿标准,而拆迁补偿方案必须以“公平市价”(fair market value)为原则。原则上,要拆的房子在当地市场上值多少钱,政府或开发商就得给被拆迁户补偿多少钱,付不出这个钱就不能拆。

目前世界上大多数国家的宪法都明确要求征收给予“公正补偿”(just compensation),中国2004年宪法修正案也规定征收必须给予“补偿”,但没有说明必须是“公正补偿”;2007年颁布的《物权法》在补偿标准上也没有进步,以致为各地以低于市价标准拆迁并酿成暴力冲突埋下伏笔。

没有公正补偿为基础,拆迁成为地方政府低价征收、高价转卖的生财之道。各地政府热衷于各种“开发”“改造”,名义上是为了城市建设和发展,实际上则不仅是为了给自己添加政绩,也是为地方财政添加收入。然而,地方政府和开发商发财是以压低补偿为前提的,“城市建设”和“发展规划”的代价最终是由被拆迁户承担。这样的“建设”或“发展”强制推行开来,不产生拆迁悲剧才怪呢。

公正补偿看上去是一项决策事后的要求,其实在一开始就对政府拆迁规划有所约束。没有这项要求,政府和开发商尤其喜欢打城市中心繁华地段的主意,因为反正不必按公平市价付钱,征收地段越贵意味着赚钱越多,何乐不为?一旦要求公正补偿,“黄金地段”意味着天价补偿,即便政府还有兴趣“开发”“改造”,也要掂量一下库里的“银子”,拆迁选点的选择也就要格外精打细算了。

当然,公平市价不是一成不变的,会随着市场行情涨落。譬如政府公布拆迁意向很可能导致当地房价上涨,但是这类技术问题是可以解决的。至于“公平市价”究竟是指原始房价还是受人为推动的预期房价,抑或是两者之间的某个均价,完全可以在官民互动博弈中决定。

最后,如果双方产生争议——政府与开发商不履行事先承诺的补偿协议,或者个别被拆迁户漫天要价,有必要建立中立估算机构和司法裁判机制。公平市价不是哪边权力大或声音高说了算的,可以根据客观程式准确估算出来,一旦出现争议甚至在出现争议之前,就应该请中立的资产评估机构进行测算,最后通过公正的司法裁判一锤定音。我相信,到那个时候,绝大多数“钉子户”也早已自动消失了。

新条例能否当此重任,拭目以待。★

(作者为北京大学宪法学教授)