论法治背景下行政权力的高效运行

张　明

摘要：行政权力如何运行对社会和经济的发展有很大影响，正确行使行政权力的目标是要推进市场经济的发展和完善，提高政府的行政效率，本文在关注行政法对行政权力高效运行的保障的同时。提出了提高行政权力运行效率的几点建议，包括完善行政立法、健全执法机制和加强行政工作方式改革。

关键词：法治；行政权力；行政效率

中图分类号：D922.1

文献标识码：A

文章编号：1004-0544(2009)09-0143-03

现代行政法特别强调防止行政专权，保障公民、法人或其他组织的权利与自由。然而，现代社会关系日益纷繁复杂，行政机关作为公共权力代表和执行者为维护公共利益又需要保持行政权力高效率的运行，以适应民众需要和社会发展。在法治环境下，必然要对行政权力进行有效的监督和制约，一方面要限制它，另一方面又要保证其正常高效运行，应当寻求二者最佳的契合。

一、法治与行政价值目标比较

(一)法治的价值目标

1法律至上。法律至上是法治精神最基本的价值取向。法律的至上地位意味着法的普遍性，不仅要求全体社会成员严格遵守法律，更要求行使公共权力的主体在法律的框架和范围内行事，其运用公共权力的行为必须严格依法进行。“法治是指整个社会制定良好的法律并使其得到普遍遵守。”对法律至上地位真正的挑战，不是来自普通公民，而是公共权力。如果公共权力的行使不在法律的支配和控制下。法律就无至上地位可言。

2制约权力。英国历史学家阿克顿有一句名言：“权力导致腐败，绝对的权力导致绝对的腐败。”人们称之为“阿克顿命题”。“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的经验。有权力的人们使用权力一直遇到有界限的地方才休止。”权力都是由拥有权力的个人行使的。独立存在的每一个个体都是具有自己独立思维和相对利益的，权力拥有者在总体上都有一种背离集体或公众的倾向。对他们的制约就成为必要的。在制约机制中，最有效的制约手段是法律制度，这是由两个主要因素决定的。一是任何权力的行使一般都以法律制度作为根据的，并以法律制度作为对权力行使的方式与轨迹；二是在制约权力的规范中只有法律具有国家强制力作保证。并具有公认公知的特点。

3保障权利。在民主与法治的国家，权利总是被法律强调和保护：在专制与集权的国家，权利总是被践踏和抛弃。权利是权力的基础，权利本身往往难以自我保护，需要由权力予以保护。

(二)行政管理的价值目标

1效率至上。行政效率指国家行政机关及其行政人员从事行政管理活动的产出同所消耗的人力、物力、财力等要素之间的比率关系。追求效率是行政管理首要的也是基本的要求。从威尔逊提出创立行政学这门学科以来，效率就成为行政管理的核心价值。行政效率的基本内容是：首先，行政活动应贯彻经济原则。这就要求行政活动要以最小成本获得较大收益。其次，行政活动应有一定的灵活性。体现为行政主体被赋予一定程度上的自由裁量权。再次，行政程序具有可操作性和规范性。避免行政程序参与人无所适从，因而影响行政活动的效率。除了行政决策和执行要追求效率，行政组织、人事制度、奖罚制度、领导体制、财政制度的改革都是为了提高效率。

2兼顾公正。公正，作为法律的基本价值之一，对法律的影响是相当广泛的。涉及到立法、执法、司法、守法等诸多环节。行政公正是宪法的基本要求，也是行政法的一项基本原则。“行政公正原则要求决策者在制定普遍政策与处理具体案件的过程中保持中立，不带有偏私或成见，否则，决策者就很有可能做出不公正的决定，其参与决定的资格将会被取消。”公正在行政法中主要指严格依法行政，不偏不倚、保持中立，它是指行政机构应严格依法行政，不在行政过程中随意掺入行政机构或官员自己的价值选择。而是尽可能准确地执行法律规定的价值选择。

法治的价值侧重于公平正义，实现社会的公平正义和有序；而行政的价值侧重于效率，实现行政权力的高效运行。行政公正与效率在一定程度上存在着冲突。一方面，行政机关执行自己的行政意志，虽提高了行政效率，但却削弱了对行政意志正当性的监控，与行政公正原则相违背。倘若行政意志非法，就会影响到相对人的正当利益。而且，行政公正要求行政过程合理、公正，行政过程因而变得小心谨慎。这就会使行政活动的效率受到一定损害。另一方面，从效率原则出发，行政效率的根本要求就是从最少的投入中获得最大的有效收益，意味着自然资源、社会资源和人文资源的价值最大化。行政效率要求行政过程应是一个经济、便捷的过程，尽可能减少行政过程的成本消耗，反映在程序法上则是要求简易、迅速、及时、灵活及一定的自由裁量权，而这就可能影响到行政公正。

公平正义，作为人类几个世纪以来孜孜不倦的追求目标，其归根结底就是公平的分配人类社会创造的和可供分配、使用的一切财富。法律的目的是正义，但正义并不是指个人德行，它也并不是意味着人们之间的理想关系，我们以为它有着那样一种关系的调整行为的安排，它能使生活物质和满足对于享有某些东西和做出某些事情的各种要求的手段。能在最小阻碍和浪费的条件下尽可能多地予以满足。一个社会只有当效率机制充满活力、经济增长、社会发展，其所实现的公平正义才具有品德和价值。对效率的追求并不必然意味着公平追求的排斥。从最终价值来看。公平是法的第一追求，效率是第二追求；而从现实需要来看，效率的优先发展比片面追求公平正义具有更深远的意义。社会财富的公平分配有利于激励公众，促进社会效率的提高；而社会效率的提高有利于公正在社会更大范围内的实现。公正是效率的根本保证，效率是公正的必要条件。当代社会公平正义的确定，需要借助效益来予以考量。正如波斯纳所说：“公正在法律中的第二个意义就是效益。”

在行政权力运行过程中，作为社会进步与发展的推动器的法律不应局限与追求分配的公平、权利的保障，而忽视了社会整体效益的创造。法律是社会关系的调整器，这是法的保守方面的作用，而就法的革命性而言。法应是社会财富的创造者。基于行政资源的稀缺与不足这一现象。如果能以最少量的资源创造出最多的利益，即实现了最大的公正。毫无疑问，如果行政权力的运行毫无效率或者效率低下，则意味着有限的资源被浪费了，自然没有公正可言。判断一项活动是不是公正或“好”，应看它是否有利于国民收入提高来衡量的经济效益。因此，在法治状态下，公正和效率，应当是“鱼和熊掌应当兼得”。

二、行政法对行政权力高效运行的保障

法治是人类文明与社会发展进步的一个重要标志。也是当今世界各国政治发展与行政改革的大势所趋。迄今为止，在人类社会发展的历史上，有效的制度安排通常是在现代法治社会中完成的。在社会公共生活中，处于分配社会与自然资源的主导地位的政府，拥有人们或他们的代表委托

的并且以国家强制力为后盾的权力。如果这种权力不能得到及时地监督和有效地制约，公民合法的权利和权益便有来自多方面侵蚀的潜在危险。但过多的限制政府的权力，将其变为“有限政府”，必然将导致其行政管理效率降低无法成为“有效政府”。故此，行政法应当对行政权力的高效运行予以保障。

(一)行政实体法对行政权力高效运行的保障

行政实体法通过对实施管理的行政主体、权限、以及管理方法和手段等的规定。来明确行政主体该如何实施对某项事物的管理。这样。使行政主体在行政活动中有明确的法律依据。便于行政管理活动的顺利展开。确保了行政主体的行政执行效率，确保了更好的实现行政权力的公信力和执行力。同时行政实体法也规定了大量的行政相对人义务。对相对人的某些权利予以限制，避免行政相对人权利滥用，耗费行政资源，影响行政效率。

(二)行政程序法对行政权力高效运行的保障

从表面上看，行政程序法的设计和设置就是为了限制行政主体的任意行为，似乎强调了公平的价值目标，而牺牲效率，似乎与确保行政权力高效运行背道而驰。“一方面设置程序使行政行为多一些程序和步骤。运行速度变慢；另一方面行政行为因程序违法会导致行政或司法救济。似乎对行政主体更加不利，更不利于行政效率的提高。”实质上，行政程序的设置确保了行政权力的安全高效运行，只有将行政权力运行置于行政程序的安全轨道之中，才能保证行政管理目标的有效实现，与行政权力本质相适应。由于行政权力所管理的社会经济对象纷繁复杂，行政机关及其执法人员无法全部掌握其完善处理方法，通过科学指定的法律法规制定完善的行政程序，预定出行政权力的运行方式、方法和步骤，有利于将行政权力规范化和标准化。

第一，行政程序能够保证行政权力主体在保证行政手段正确的前提下，选择效率最大化的手段。在行政权力的运行过程中，行政权力主体通过各种行政手段直接作用与行政权力客体，行政手段是否体现公正性和效率性。不仅关系到行政权力运行的速度，而且还直接影响到行政权力运行的结果。通过行政程序法事先将效率最优的手段预先确定下来作为行政主体所遵循的准则，这样就可以弥补行政权力主体认知能力和操作经验等方面的欠缺，确保能够选择到效率最优的手段。行政权力主体选择的行政手段的效率性固然重要，但与此相比，选择的行政手段的正当性就更为重要。如果行政权力主体为了实现管理目标忽视手段的公正性而不择手段，就无法得到公正的行政权力运行结果，留下无穷贻害。因此，必须综合考虑公平与效率的关系。力求公平与效率的平衡。有的手段虽然效率上可能并非最优，但是却体现了必要的正当性，也可以将这类手段上升为程序，使之成为标准化和规范化的手段，从而排斥其他正当性不充分或者不正当手段的适用。这实质是通过程序的正当性来保证行政权力运行结果的正确性。

第二，通过行政程序的规制作用来规范行政权力传递中介，控制行政权力运行过程，提高行政权力效能。行政权力覆盖社会、经济生活诸多方面，权能较大，由高到低自上而下地运行，中间有若干传递中介。如果行政权力传递的中介增多，运行的过程就会增长，效能就必然要减弱。随着行政权力向社会领域的全方位渗透，与此相适应而产生的各级政府组织，如果机构臃肿，层次繁多，就会出现人浮于事、效率低下的现象，行政权力就无法正常运行保障社会良性发展，反过来会阻碍社会的发展，造成社会资源的巨大浪费，不对于公共利益的推进。因此。应当通过程序法设置科学合理的行政权力运行制度，减少行政权力传递的中介。控制行政权力运行流程，提高行政权力的运行实效，以增大行政权力效能，最终达到行政权力的高效运行。

第三。通过行政程序规制作用确保行政权力的运行结果与行政权力本质相适应。行政权力客体是否对行政权力主体服从，服从度如何在很大程度上反映了行政权力运行结果的好坏。因此行政权力客体的服从度是判定行政权力运行结果如何的重要考量因素。行政权力客体的服从程度一方面受其自身因素的影响，例如。公民受教育程度的高低，个人拥有的物质财富的多少，技能的强弱等，都会在很大程度上对行政权力主体行为的认同与反应程度及其行为能力产生影响；另一方面，要受行政权力客体对行政权力运行的参与程度及其反应能否通过正式渠道发生反馈等因素的影响。为了更能够使行政权力运行的结果与行政权力的本质相一致。不仅要在行政程序的制度建设上为行政权力客体潜在能力的充分发挥创造必要条件。而且更重要的是，要制定出能够使行政权力客体参与到行政权力运行中来的程序。使行政权力客体能够通过正式的渠道对行政权力的运行做出反馈。这样行政权力客体对行政权力主体的服从程度就会较高。行政权力运行的结果与行政权力的本质才相适应。

三、提高行政权力运行的效率

切实推进行政法治进程，已成为关乎行政改革成败的关键。为此，我们务必着重做好如下几点：

(一)完善行政立法

这是在法治状态下提高行政效率的基础。尽管我国近年来行政法制建设取得了较大成绩。但同市场经济体制逐步确立和民主政治进一步发展的需要之间仍有一定差距。完善行政立法已成为当务之急。应着重解决以下几个问题：

第一，实体与程序并重，尤其要抓紧完善行政程序立法。行政行为程序化是行政法治的主要特征。如果仅有诸多行政实体法而无完善的行政程序规定予以配套，就谈不上法制完备和真正的依法行政。行政效率也就丧失了法律层次的有效保障。从我国行政实践来看，行政程序法以及行政实体法中程序性条款的严重不足。是导致行政效率较低的一个主要原因。

第二，严格控制自由裁量权的使用。行政自由裁量原则是指行政机关在法律授权的范围内。根据具体情况将一般性原则或者条款适用于个案的一种最适当的选择。它通过行政程序规范行政自由裁量权。使行政权有效率地行使。“自由裁量权是行政权的核心。”我国目前对于行政行为的规定过于原则。导致行政主体对于自由裁量的范围难以准确把握。在这种情况下一方面，在行政执法过程中容易侵犯公民权利；另一方面。由于自由裁量权适用不当也会造成行政资源的大量浪费。难以想象现代的政府可以没有一种适当控制的官方自由裁量权，法治的要义之一就是“政府必须根据公认的、限制自由裁量权的一整套规则和原则办事”。自由裁量权的行使不光要合法，也应该要合理。因此，当务之急应当通过国家立法予以规范，即要严格规定行政自由裁量权的使用条件、范围、幅度和相应的行政责任。此外，还应当提高立法质量，避免行政法律法规过于繁琐、晦涩，增强其易懂性和可操作性。

(二)要健全执法机制

实现行政法治，提高行政效率除了要有完善的行政法律体系为基础，还必须要有健全的执法机制。严格行政执法，自觉依法办事，这是行政法治、提高行政效率的关键。

(三)加强行政工作方式的改革

正处于“转型期”的中国社会，应当充分利用现代化科技手段对行政工作方式进行改革与创新，以此来提高行政效率。积极推行电子政务，有助于提高行政效率。降低行政成本，形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制。因此，加快推进电子政务发展，不仅是提高政府部门行政效率、降低行政成本的内在要求。也是全面提高政府管理和服务水平，建立起行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制的重要保障。现阶段我国市场经济地位逐渐确立，对外开放力度不断加大。各种社会经济活动纷繁复杂，亟需加强政府对经济调节、市场监管、社会管理和公共服务的能力。通过充分利用科技信息手段，推行电子政务，一方面有利于行政部门准确收集信息、及时处理数据、快速做出反应，以此提高行政效率；另一方面，有利于政务公开透明，易于社会监督，增强公民信任度，从而进一步提高行政公正水平。

责任编辑梅瑞祥