我国残疾人社会福利存在的问题及其对策

解佳龙　何　山

摘要：目前我国残疾人社会福利还存在一些问题，主要表现在陈旧的残疾人观念、残疾人社会福利的供需矛盾突出和残疾人群体中贫困问题较为严重等方面。本文在分析我国残疾人社会福利现状及问题的基础上为我国未来残疾人社会福利事业发展提出了刍荛之见。

关键词：残疾人；社会福利；对策

中图分类号：C913.69

文献标识码：A

文章编号：1004-0544(2009)09-0132-03

一、残疾人及其社会福利的界定

对于残疾人，国内和国外法律、法规都有明确的界定。国际公约《残疾人职业康复和就业公约》对残疾人的定义是：残疾人是指因经正式承认的身体或精神损伤在适当职业的获得、保持和提升方面的前景大受影响的个人。《残疾人权利宣言》中的定义是：残疾人是指任何由于先天性或非先天性的身心缺陷而不能保证自己可以取得正常的个人生活和社会生活上一切或部分必需品的人。通常情况下，我国认为残疾人是指因病伤造成身体缺损或生理功能障碍，在心理适应和社会适应方面出现问题，影响日常生活的人。以缺陷为标准，残疾人一般可分为智力残疾、肢体残疾、听力残疾、视力残疾、语言残疾等五种。

残疾人社会福利是指国家和社会为残疾公民在年老、疾病、缺乏劳动能力及退休、失业、失学等情况下提供基本的物质帮助，并根据社会的经济、文化发展水平，给予残疾人相应的康复、医疗、教育、劳动就业、文化生活、社会环境等方面的权益保障，实现残疾人“平等、参与、共享”的目标。虽然各国的残疾人社会福利政策有所差异。但总体而言，残疾人社会福利的基本内容一致。按残疾人社会福利的领域来划分，一般包括残疾人生活保障、残疾预防、残疾人康复、残疾人教育、残疾人文化和社会环境。按残疾人社会福利提供的方式来划分，通常包括残疾人社会福利制度和残疾人福利服务，前者包括残疾人社会福利行政和残疾人社会福利立法，后者包括残疾人社会福利设施、残疾人社会福利服务或者残疾人社会工作。

二、残疾人社会福利的必要性

残疾人作为社会弱势群体中的一部分，长期以来遭到社会的排斥。正是基于这些排斥行为，我国政府实施了残疾人社会福利政策，以便更好地维护残疾人的合法权益。

(一)观念排斥

观念排斥主要指对残疾人的价值的否认。存在观念排斥的社会中，人们认为“残”即是“废”，残疾人等同于废人。否认残疾人的自身价值和社会价值。在现实生活中。残疾人遭遇到人们的嘲笑、讥讽、厌恶、歧视，抑或是可怜、同情。无论是前者还是后者，实际上都将残疾人的人格和社会价值降一等，人为地将残疾人排斥在社会生活之外。致使全社会无法形成扶残、助残的良好风气，残疾人自己也自然形成一种自卑心理，不敢完全融入社会生活。

(二)劳动排斥

根据熊斌、董志强等学者提出的残疾人在劳动市场上被排斥的模型(如图1所示)，企业在劳动力市场上寻找被雇用者时，雇用残疾人A比雇用健全人B有更高的劳动效率，但由于市场上存在信息不对称的缺陷，雇主并不知道A比B的劳动效率高，A也无法展示出来。出于观念排斥的原因，认为健全人一定要比残疾人的效率高。企业一般会选择雇用健全人而不雇用残疾人。导致许多残疾人即使拥有技术和知识，其劳动就业程度也远远低于健全人的就业率。

(三)教育排斥

长期以来，我国残疾人的教育现状不容乐观。残疾人所遭到的教育排斥现象十分严重，主要表现在：残疾人考生考上大学却被拒绝的事情层出不穷，残疾人特殊学校过少。残疾人职业技术教育不充分，相对于健全人。残疾儿童入学率较低，残疾人文盲、半文盲率较高，等等。

(四)其他排斥

如环境排斥、交往排斥等。除了北京、上海、广州等少数城市开始建设较为完善的无故障设施外。我国许多地区建筑、交通等在设计时仍没有充分考虑残疾人的行动不便。没有设计适合残疾人活动的无障碍通道等。

三、我国残疾人社会福利的现状及主要问题

新中国成立后，我国残疾人事业获得了发展。1951年，中国政府颁布了《劳动保险条例》，陆续开办了一些聋哑学校和社会福利机构以及社会福利企业。改革开放后，全国人大常委会制定了《中华人民共和国残疾人保障法》，国务院颁布了《残疾人教育条例》等法规，近20年是残疾人福利事业得到较好发展的时期。如表1所示。2003-2007年5年问，全国安置城镇185万残疾人就业，农村残疾人累计就业1724万人。《中华人民共和国教育法》、《中华人民共和国义务教育法》、《中华人民共和国高等教育法》、《中华人民共和国职业教育法》当中都有残疾人教育的相关内容，1994年颁布的《残疾人教育条例》更是专门保障残疾人教育权利的法规。截至2007年底，我国特殊教育学校已发展到1618所。在校的视力、听力言语和智力三类残疾学生达到41.9万人。中国的残疾人文化体育和无障碍设施建设取得了一定成绩。国家也非常重视残疾人的扶贫，如表2所示，截至2007年底，我国127.3万贫困残疾人解决了温饱问题。累计扶持12123万贫困残疾人解决基本温饱，这保持了社会的长期稳定。仅2003年，各级政府安排残疾人事业费15亿元，募集社会福利资金近1亿元。

我国残疾人数量众多。是世界上残疾人最多的国家，根据2006年全国残疾人抽样调查的结果推算。目前全国各类残疾人的总数约8296万人，然而与数量众多的残疾人密切相关的残疾人的社会福利还存在一些问题，主要表现在以下方面。

(一)社会的偏见与陈腐观念造成事实上的不平等

残疾人社会福利问题没有得到应有的关注。长期以来，残疾人在人们心目中的形象就是必须依赖别人、毫无生活能力的“残废人”。没有同情心的人，对他们嘲笑、讥讽、厌恶。有同情心的人，对他们也只是可怜、同情。无论前者还是后者，实际上，都将残疾人的人格和社会价值降了一等。以致于当一些没有偏见的人和残疾人交往，其他一些^就会认为这个健全人一定是出于功利的目的，或是自身也有心理或生理的障碍。这样的一种残疾人观念，必然是人为地将残疾人排斥在整个社会生活之外，全社会扶残、助残的风气也就不容易形成。

(二)我国残疾人社会福利尚未走上规范化与法制化的轨道

我国大量残疾人福利问题得不到解决，很大一方面是因为我国从整体上还没有形成保护残疾人合法权益的完整的法律法规体系。虽然我国为残疾人制定了一些法律条款，但我国关于残疾人立法的缺陷在于：法律内容过于笼统、过于原则。虽然《残疾人保障法》早已颁布实施。但对违反《残疾人保障法》、侵犯残疾人利益的人和事情无法进行惩罚，不能够切实维护残疾人的合法权益。因此。面对大量残疾人社会福利的实际问题及特殊需要。往往只给予人道主义的同情和社会舆论的支持，却没有实质性的帮助。

(三)残疾人的社会福利服务水平低，供需矛盾突出

我国残疾人社会福利服务水平滞后于经济社会发展的总体水平，能够享受到残疾人社会福利服务的残疾人仍然是少数人。如表1，虽然我国政府解决了大量城镇与农村的残疾人就业问题，但新增就业的残疾人速度远远低于新增残疾人速度。我国每年仍有大量残疾人接受着失业的考验，加之我国残疾人社会福利金水平低，从而导致我国处于绝对贫困线和相对贫困线以下的残疾人数量仍然很大。截至2007年底，两项人数之和达到了1045.2万人。同时。当地低收入残疾人呈现增长趋势(见表2)。

(四)残疾人社会福利事业的筹资渠道较单一

我国残疾人社会福利事业的资金来源主要是财政拨款，筹资渠道较单一，这就造成了残疾人社会福利事业的社会资源不足。而在行政色彩浓厚的管理体制中。残疾人社会福利基金的管理和运用较为混乱，因此，资源来源渠道单一与资源有限及管理低效的局面急需改变。

(五)残疾人社会福利城乡差距较大

残疾人社会福利城乡差距过大受我国城乡分割、二元社会格局和经济社会发展水平制约，农村残疾人社会福利严重落后于城市。主要表现在以下几个方面：一是残疾人最低生活保障方面。城镇残疾人口中。有275万人享受到当地居民最低生活保障。占城镇残疾人口总数的13.28％。然而。在农村残疾人口中。只有319万人享受到当地居民最低生活保障。仅占农村残疾人口总数的5.12％。二是残疾人参加社会保险方面。16岁及以上城市残疾人中，参加社会保险的比例为42.1％。参加基本养老保险的比例为33.3％，参加基本医疗保险的比例为36.0％，参加失业保险的比例为33％，参加工伤保险的比例为1.6％，参加生育保险的比例为0.7％；未参加任何社会保险的比例为58.0％。但农村16岁及以上的残疾人中，参加社会保险的比例仅为10.8％，参加基本养老保险的比例为23％，参加基本医疗保险的比例为95％。参加失业保险的比例为0.1％，参加工伤保险的比例为0.3％，参加生育保险的比例为0.1％；未参加任何社会保险的比例为89.2％。三是社区服务方面。城市中有24.2％的残疾人接受过社区(村)为残疾人提供的服务，而农村中这一比例仅为11.2％。

四、完善我国残疾人社会福利的几点建议

残疾人社会福利作为我国社会保障体系的重要组成部分，其完善必将推动我国社会保障体系的发展，促进残疾人平等、参与和共享发展目标的实现。当前，针对残疾人社会福利方面存在的问题，应注意做好如下工作。

(一)转变观念，认清残疾人的社会价值

转变观念的关键是从旧残疾人观转变为新残疾人观，从过去的“宿命”观点、“残疾人无用”观点以及“恩赐”观点转变为认识到残疾人存在的社会价值以及残疾人作为“人”的基本权利。新残疾人观的树立。主要指认识到：残疾人是人类历史进程中不可避免要付出的一种社会代价，没有残疾人的存在，就没有预防和治疗残疾的医学知识的产生；残疾人有作为人的尊严和权利，有参与社会生活的愿望和能力，作为公民，有宪法赋予的合法权益；残疾人也是社会财富的创造者。残疾人参与就业后，为社会物质文明的发展贡献了力量，残疾人也是精神财富的创造者。他们热爱生活。乐观进取，有自尊、自强、自信、自立的精神，以及残疾人创造的文学、艺术等都是人类精神文明的宝贵财富。

(二)完善法律，维护残疾人的合法权益

保护作为社会弱势群体的残疾人是社会福利事业的重要内容，是社会主义科学发展观的重要组成部分。因此，党和国家对残疾人事业历来都非常关心和重视。通过立法手段保护残障人士利益，并给予尽可能多的照顾，是现代社会的普遍做法。通过残疾人社会福利法，避免对残疾人的歧视，并帮助残疾人适应社会。制定《残疾人保障法》、《劳动法》等法律的实施细则。

(三)健全机制，提高残疾人的综合福利

1生活保障

残疾人生活保障，是针对残疾人因丧失或部分丧失劳动能力而导致终身生活无来源保证的情况。国家和社会利用各种手段，解决残疾人的生活温饱问题，以及最大限度地缩小残疾人和健全人生活水平的差异。首先。继续发展以社区服务为主的中国式残疾人社会保障体系；其次，对于已就业的残疾职工，有关部门和企业要按规定为其缴纳社会保险费；建立残疾人失业保险、养老保险、财产保险和人身保险制度；再次，各城市在各种设施的设计和建设时。要考虑到残疾人的需要。

2就业保障

残疾人就业保障，是指政府和社会帮助有一定劳动能力的盲、聋、哑和其他有残疾的公民，为他们安排力所能及的劳动就业。应该采取一些列措施，以切实保障残疾人的就业权利。一是加强劳动就业法律保护；二是开展多种形式的就业，推动残疾人就业的发展，充分发挥残疾人劳动潜能：三是积极组织残疾职工参加再就业培训，优先推荐就业。

3教育保障

残疾人教育保障，是指国家和社会采用普通教育和特殊教育等手段和方法，保证不同残疾类别、不同年龄层次、不同文化层次的残疾人享受教育的权利。首先，保护残疾人受教育的权利；其次，加强残疾人事业信息网络建设。

(四)逐步实现资金筹集多元化，推进残痰人的社会福利事业

兴办残疾人福利事业，资金投入是第一要素。传统的筹集渠道只靠政府拨款实践证明是行不通的。必须建立新的投资体系，催生新的热点。首先，中央财政建立社会福利专项资金，加大中央对各地发展残疾人社会福利事业的财政支持和资金投入。其次，残疾人社会福利事业应继续放开，由社会、公共团体、企事业甚至个人来创办，但加快残疾人福利事业的社会化进程，拓宽资源来源渠道，使其多元化，原则应是非盈利或低盈利。国家在进一步重视民间的作用、动员社会力量的同时，应有计划地组织一支志愿(或低报酬)的义务人员队伍，参加残疾人社会福利工作。

(五)统筹两个区域的残疾人社会福利制度，缩小城乡差距

应把农村残疾人的社会福利作为残疾人社会保障工作的重中之重。在中国，由于农民长期属于社会弱势群体，农村贫困残疾人更是生活在一种无助、无奈的生活环境中，农村残疾人家庭承受力极端脆弱，使他们处于社会的最底层。对最低生活保障的需求更为迫切。一是政府在社会福利政策上应给农村残疾人以适当的倾斜，在各地建立农村居民最低生活保障制度时应优先重点考虑贫困残疾人，因地制宜、分类推进，逐步建立农村残疾人社会救助体系，保障残疾人的基本生活。二是在最低生活保障的基础上，应当面向有需要的农村残疾人实施福利性的特殊教育与技能培训，确保我国的残疾人就业政策得到全面贯彻落实，促进农村残疾人就业，使其实现与健康劳动者一样的各项社会福利权益。

在城市，除了完善现有的社会保障制度之外，还要进一步建立残疾人福利津贴制度，使现有残疾人的社会福利内容更加充实与完善。为了鼓励有劳动能力的残疾人参加社会保险，扩大其参加社会保险的范围，国家应提供适度的社会保险津贴，其补助标准可按残疾等级划分。对于中低收入家庭中永久失能的残疾人，设立残疾人救助津贴制度，配合城市最低生活保障制度充分保障残疾人的基本生活需求。同时，市、区、街道和相关单位都应支持发展残疾人社会福利事业，面向残疾人积极开展多种公益性社会服务。通过统筹城乡两大区域残疾人社会福利制度，缩小城乡差距。实现我国残疾人社会福利事业的稳步平衡发展。

责任编辑梅瑞祥