政府对商会发展的管制及其改革取向

冯巨章

摘要：本文从政府管制的角度分析了我国商会的生成发展状况，认为我国政府严格的管制严重制约着我国商会组织体系的完善。为此，本文从改革商会的产生机制、建立商会的退出机制、善用对商会的监督机制和找准改革突破口入手，提出政府对商会管制的改革取向。具体说。主要包括使双重管理体制过渡到单一核准登记制；允许一业多会、公平竞争；先发展、再立法、后授权；把握反倾销浪潮的契机。

关键词：政府；商会；管制；改革

中图分类号：D638

文献标识码：A

文章编号：1004-0544(2009)-0072-04

一、从双重管理体制过渡到核准登记制：改革产生机制

按照国务院1998年颁布的《社会团体登记管理条例》规定，我国社团管理实行业务主管单位和登记管理机关双重审批、双重负责的管理体制。

行业组织的主管单位一般都是政府行政部门。除非是由政府行政部门自上而下推动组建商会组织。否则这些部门为避免政治风险大都不愿成为企业自主组建的商会组织的主管单位，即使企业能找到一个像工商联的获得政府授权的业务主管单位，也还要过登记部门这一关，而且登记部门的审查也是实质性的，而非是形式上的。因此，政府通过运用自身的业务主管单位资格以及对非政府部门主管单位资格的审批权和登记注册权。牢牢控制住了商会组织的生成。而即使商会组织能顺利成立。日后的发展还会极大地受到主管单位和登记部门的影响。

现行的主管部门和登记部门的双重管理体制，赋予了政府极大的管制权力，主管单位和登记部门无论是对商会组织的生成还是成立后的发展都可产生关键的影响，企业并不能自由成立商会以及独立地开展活动。现实中许多企业就是因为找不到主管单位而放弃组建商会。或者在组建后成为所谓的“二政府”。目前，这种管理体制与我国市场经济的纵深发展不相适应。已经暴露出越来越大的弊端，严重制约了我国行业组织的生成发展。

高丙中从合法性角度对商会等社团组织进行了研究，把合法性分解为社会合法性、法律合法性、政治合法性和行政合法性，以构建一组操作概念。另有经济学者利用这一分析工具对商会组织进行了专门的研究。商会组织得到企业特别是民营企业的支持就具备了社会合法性，经过业务主管部门的审查同意申请成立组织，就具备了行政合法性和政治合法性，经登记部门同意注册登记就具备了法律合法性。

根据我国的社团管理体制，企业要成立商会组织只有找到一个业务主管单位，并经其审查通过，才能到民政部门登记成为法人。这就是说，成立商会组织首先要获得行政合法性和政治合法性。然后才可能获得法律合法性。但由于不易找到业务主管单位。即使找到了也是以主管单位干预组织的活动和发展为代价的，因此，行政合法性和政治合法性是阻碍行业组织发展的关键因素。换言之，现行条例虽然允许办商会组织，但同时赋予政府相关部门对商会组织成立的“行政性控制”。

对于政府主导推动的行业协会，虽然由于一般以政府行政部门作为业务主管单位而容易通过登记部门的审批成为法人。从而同时具备行政合法性、政治合法性和法律合法性。但是由于不是由企业自主组建的而缺乏社会合法性，从而失去了协会健康发展的基础，进一步，主管单位为了减轻和控制行政和政治风险，会对该协会进行或多或少的干预，这种干预会明显地影响协会的自治，从而动摇协会发展的基础。而对于企业自主组建行业商会，虽然具备了健康发展的社会合法性，但多数难以找到合适的主管单位，不具备行政合法性和政治合法性，由此而不能成立，即使通过挂靠在工商联成为二级商会而存在，但由于不具法律合法性，而严重影响其进一步的发展。因此，我国对商会组织的双重管理体制已经严重制约着我国商会组织的发展，而且由于它直接决定着商会组织的生成而成为制约我国商会生成发展的首要因素。

商会的本质是会员企业利益的代表。因此，若得到企业的认可和支持。具备社会合法性，从而具有了最本质的生命力和最强烈的发展动力，那么商会就有了产生的内在要求和发展的空间，此时就应该给予其法律合法性。但是现在在社会合法性和法律合法性之间横加了行政合法性和政治合法性的审查，大大增加了商会生成的难度，导致大量的由民营企业自主推动急需成立的商会由于找不到业务主管单位而被迫搁置。

由此表明，政府部门转变职能，向行业协会放权。已成为当前影响行业协会发展的关键问题。因此，有必要改革商会的产生机制，去除成立商会前必须找到业务主管单位的规定，只留下登记管理机关审查把关，使现行的双重管理体制转变为一元管理体制。从而商会设立申请人不必先经业务主管单位的许可，直接将必要的材料报送到登记管理机关，然后由登记管理机关同时进行行政合法性、政治合法性和法律合法性的审核。并且，在一般情况下。偏重于法律合法性的审核，行政合法性和政治合法性应主要是形式上的，从而表现为核准登记制。

值得指出的是，目前在全国范围内把双重管理体制直接改革为一元的核准登记制还存在困难。而且也不利于商会的发展。因为，在目前我国的经济转型和政府职能转变过程中，政府依然具有强大的行政权力，因而商会要谋求发展得到政府的支持是很重要的。哪怕这种支持只是口头上的而无实质性内容，例如有政府领导视察工作、出席有关活动等。而对于绝大多数处于起步阶段的不完善商会来说。现在还缺乏直接与政府进行联系的渠道。假如存在一个业务主管单位，业务主管单位就可成为商会与政府保持沟通联系的桥梁，既可使政府对商会的存在和发展释疑，也有利于商会与政府有关部门搞好关系，争取得到政府的默许甚至政策上的支持，从而可利用政府的资源谋求广阔的发展空间。因此，在众多商会仍需政府“扶一把、送一程”的情况下，现行的双重管理体制在一定时期和一定范围内仍然具有合理性和必要性。对于民营经济不发达而商会发展欠佳的地区而言尤其如此。但是。从长远角度来说，我们必须强调现行双重管理体制的过渡性。

总而言之，改革商会的产生机制，使现行的双重管理体制逐渐过渡到一元核准登记制，是促进我国商会发展的重要条件。

二、从一业一会到一业多会：建立退出机制

根据《社会团体登记管理条例》第六条，我国对商会组织按其开展活动的范围和级别，实行分级登记、分级管理，并且，各级登记管理机关不允许在同一行政区域或行业内设立业务范围相同或相似的商会组织。这一规定就是所谓的一业一会的非竞争性原则。

实践表明，一业一会的非竞争性原则已经严重制约着我国商会组织的健康发展。主要表现在以下几个方面。

第一，容易出现“抢占山头”现象，导致抢先成立了的不办事，想成立的又没资格。例如，2001年时广东省鳗鱼业的一些民营企业想组建一个鳗鱼业的商会，但民政部门以已经存在广东省鳗鱼业协会为由，拒绝给予登记，后来2001

年下半年。鳗鱼业市场出现混乱，急需一个商会组织予以协调，但正如广东省工商联鳗鱼业商会会长徐利明所说的，“广东是有一个鳗鱼协会，但他们帮不了我们的忙”，于是这些民营企业把商会组织挂靠在省工商联，成为二级商会。冠名为“广东省工商联鳗鱼业商会”。这表明。许多需要成立的商会由于一业一会的限制而不能顺利组建。通常都是迫使他们以不具法人资格的二级商会的形式存在，而这又会严重制约着这些商会的正常发展。

第二，谁先挑头办商会组织。谁就易于垄断它，使得一些大企业热衷于筹建商会组织，待成立后，由这些企业对组织进行家族式管理。现实中已经出现了这样的现象，即商会组织内的龙头企业“挟天子以令诸侯”，将自己的意志强加于人，将自己的利益说成是组织内所有企业的利益。实行可怕的专制治理。这显然与商会组织民主自治的本质相违背。但是，由于实行一业一会的原则。使得商会组织和企业的退出机制不完善，因为即使一些企业从原有的组织退出，也不能成立能真正代表他们利益的新的商会组织，从而不能通过竞争把这些由龙头企业垄断的商会组织淘汰掉。

第三，现行的一业一会中的“业”，通常是覆盖面较广的“大”的行业，这就是说，只能在一个大的行业内建立一个商会组织，所有相关的企业或产业链上的企业只能加入这个组织。但是，随着社会分工的纵深发展。各行业也不断细化和专业化，这些细分的行业之间有着不同的利益，因此。大行业商会很难同时代表所有细分行业的利益，从而对企业也失去了吸引力。这些细分行业的企业也急需组建自己的商会来代表他们的利益。但是一业一会原则限制了这种需求，这显然不利于我国商会组织体系的完善。例如。广东省五金机电行业谋求成立行业商会时就遭遇到了一业一会原则的限制。当时的发起人之一、现任广东省工商联五金机电商会会长劳健斌说，2000年时。“我要求登记成立五金商会，可民政厅答复我，已经有了一个广东省五金制品协会了。我告诉他们，我们是商贸业的团体，而另外那个是制造业的团体，不是一回事。可还是没有被批准。”由此可见，产业链上的不同细分行业不能登记成立多个商会组织。最终，该商会只能挂靠在省工商联成为二级商会。

以上分析表明。一业一会的非竞争性原则已经成为完善我国商会组织体系的障碍，政府通过这一制度对商会的生成发展实施了严格的管制，它使得现有存在的商会组织一般都是政府主导推动组建的行业协会，而这些协会又大多数没有活力，甚至瘫痪，或者为大企业所控制，在这种情况下，一些急需组织起来维护自身利益的企业，并不能成立新的行业组织。换言之。一业一会的制度保护了一些已经组建但活动功能差的协会，而抑制了具有良好发展前景的新行业组织的诞生。因此，现行的一业一会制度必须废止，代之以一业多会的制度。允许在同一地区、同一个行业内按不同类型的企业建立多个商会，也允许具有相同或相似业务活动范围的商会同时存在。

更为重要的是，一业多会、公平竞争，可以建立起退出机制。一来。可为企业提供退出渠道，因为如果一个商会发展欠佳，不能代表会员企业的利益，那么，企业可以从原来的商会退出，加入到另一商会，或者自主组建新的商会；二来，可建立商会的退出机制，因为一业多会，共同竞争，谁能够代表行业利益谁就能赢得市场的认可，这样行业内真正能够促进行业发展的、在这个行业内干实事的商会最后会留存下来，而不管这个商会挂靠在哪个部门之下，因此，在市场化的前提下。一业多会，让企业自己选择加入哪个商会，这样能在商会之间的竞争中把低效率的商会淘汰掉，也提高了资源利用效率。

就目前的情况来看，在暂时还不能改革双重管理体制下，明确授权各级工商联业务主管单位地位，通过工商联来鼓励和培育发展企业自主组建的商会，以与政府主导推动的协会共同发展，从而通过一业多会、公平竞争，让市场对商会进行优胜劣汰，不失为加速完善我国商会体系的一个好办法。由此，建立商会的退出机制，允许一业多会，使其进行公平的竞争，让市场作出选择，是目前促进我国商会进一步发展最迫切的任务。

三、先发展、再立法、后授权：善用监督机制

目前对商会的管理主要依据的是国务院的《社会团体登记管理条例》，这一条例在操作上把商会等同于其他的社会团体，没有体现商会的特殊性质。不少理论和实践工作者认为，商会这种经济类社团与其它社团相比性质特殊，而且现行的法规不够明确，政府机关在执法过程中自主性高，因而应该根据商会的实际情况和经济发展的客观需要，尽快研究和制订规范约束和培育发展商会组织的专门法律法规，进一步明确商会的职能，从法律、制度上来保障商会的发展。

从长远的角度来看，颁布一部《商会法》或《行业协会法》，对于保障我国商会组织的健康发展是必不可少的。但是，近期内制定这样的专门法规的条件还不成熟。因为一部专门针对商会的法律，必定在商会的定义、性质、地位、设立条件、与政府关系等方面均给予明确的法律确认，以充分满足商会改革发展的程序性和实体性规范要求，例如明确使双重管理体制转变为核准登记制。但是，如前所述。改革设立条件、无需再有业务主管部门，或者改变与政府的关系、让政府彻底不干预商会活动等等，在短期内是难以实现的，若马上订立法律予以强制规定，则会加深各种矛盾，使法律的实施存在困难，结果适得其反，阻碍商会的发展。因此，目前还不应该就此进行专门的立法，而应该先给予商会改革发展一个过渡期。

其实，我国二十多年来改革的一个共同特点是“摸着石头过河”，走渐进式的道路。在我国商会总体发展欠佳，尚处于起步阶段下。促进商会发展的改革也应采取这种办法，先让各地进行创新试验，例如。近年温州和上海等地的改革，然后汇总各地的经验进行分析，选择适合我国国情的商会改革发展模式，在此基础上进行立法确认。也就是说。目前我们应鼓励各地商会改革和发展。待一段时期后再考虑立法事宜。

不少研究认为政府没有对商会下放职能或权力是造成我国商会没有发展起来的重要原因。因此主张政府尽快下放职能，把应由行业组织做的事交由它们去做。现实的情况是，目前政府只把麻烦的事交给商会组织承担，有实权的则不交，仍控制在政府手中。退一步讲，即使政府愿意把所有应交的事全部交出，由于现阶段商会发展滞后，因而商会也无能力接管所有的事。仍然要由政府来行使这部分权力。因此，现在就要求政府把所有应由中介组织做的事交由中介组织去负责是不现实的。但是，随着政府职能的进一步转变，这些职能最终都必须交由中介组织去处理，因此，现在大力发展中介组织，使其竞争，最终留下完善的商会，到时才是政府交出职能的时机。换言之。政府职能转变和商会的发展相辅相成，它们必须同步进行才能最终实现目标。一般地，经过一段时期的竞争，待商会发展较为完善后，可通过立法把商会的职能做出尽可能详细的规定。并对法律授权

和委托的职能予以明确。这样。政府就可根据法律授权和委托商会本应由其承担的各种职能，如制定行规行约、行业调查等。

这就是说，政府对商会发展的管制应遵循先发展、再立法、后授权的顺序依次推进。因此。在新的有关商会的法规出台之前，中央默认地方在一定程度上突破原有的《社会团体登记管理条例》来发展各地的商会，是目前情形下一种较好的选择。

在先发展、再立法、后授权这一过程中，要求政府善用监督机制。“先发展”是最重要的阶段。政府要监督商会的活动不偏离作为中介组织的发展方向。但关键是政府不能滥用监督机制，变通过监督促进商会健康发展为阻碍商会的正常发展。例如，商会组织的领导人是决定其发展状况的灵魂人物，政府对商会发展的监督首先表现在其领导人的产生上。根据《社会团体登记管理条例》(1998)和《社会团体章程示范文本》(1998)的规定，商会组织的领导人应是通过民主程序，由会员直接或间接自愿推选出来的，但实际情况并非如此，特别是政府主导推动的行业协会尤其如此。例如。调研中了解到，广东省省级商会组织中，领导人根据章程通过民主程序产生的比例并不高。商会的领导人大部分是由政府业务主管单位或主要发起单位提名产生或直接委派。因此，政府借监督之名，往往可通过控制商会组织领导人的产生来控制其活动，现实中主要表现为政府过渡干预商会的正常活动。由此可见，政府监督中的态度取向对目前尚未进入正常发展轨道的商会的突破性进展至关重要。要使“先发展”阶段顺利推进，政府就必须善用监督机制。自觉防止滥用监督机制而阻碍商会的发展。

经过发展后，进行立法。实质就是通过法律监督政府的监督行政行为，规范政府使用监督机制；有了法律的保障。政府授权商会各种职能后也难以滥用监督机制来干预商会的正常活动，此时要求政府运用监督机制促使商会在市场经济中发挥应有的作用。善用对商会的监督机制。使先发展、再立法、后授权三个阶段依次顺利进行，是促进我国商会长远发展的必要保证。

四、把握反倾销浪潮的契机：找准改革突破口

政府在商会发展问题上，鼓励商会在一些其比政府更有效实施而又不影响政府权力收缩的领域上取得进展和发挥作用，典型的如反倾销问题。由商会出面来做这些事情，丝毫不会缩减政府的权力范围，相反，它还有助于政府管治经济。但与此同时，商会的发展又会对政府构成压力。甚至使政府的权力范围缩小，因此，在这样一些领域政府又会限制商会的发展。由此可见。政府出于自身利益的考虑。既鼓励商会在一些领域上得到发展以更好地发挥有利于政府的作用。同时又限制商会在另一些领域上得到发展以防范其发挥不利于政府的作用。但是，商会是一个整体，要么完善的商会在各个领域都能发挥重要的作用，要么不完善的商会在各个领域都难以发挥显著的作用。因此，政府对待商会发展问题上既鼓励又限制的双重希望或态度是相互矛盾的。各地的商会组织就是在政府这样一种既鼓励又限制的环境下求发展，就目前的情况而言，许多地方政府表现出来的限制多于鼓励，因而，总体上而言，我国的商会组织发展不尽人意。由此，要完善我国的商会体系就必须改革政府对其实施的管制。

但任何的改革都难以一蹴而就。往往需要由点带面、逐步铺开，针对商会的改革也不例外。在短期内要求对商会进行全面的改革以使其在市场经济中发挥应有的作用是不现实的，这就要求我们要把握改革的时机。寻找改革的突破口。这种突破口要求能调动企业和商会自身的积极性。更重要的是，它必须在政府鼓励的范围内，否则，得不到政府的支持，这种改革将难以真正启动。就目前的情况看来，我们应该把握反倾销浪潮的契机。以此作为改革的突破口。

因为，从企业的角度看。反倾销浪潮将使各行业内企业的利益紧紧地结合在一起。企业之间只有相互合作才能最大程度地维护自身的利益，因此。各企业对能促进合作的商会有更多的要求和需求，这使得商会寻求发展壮大最根本的社会合法性具备更广泛的基础；从商会本身的角度看。大量的反倾销案件为商会发挥所长提供了机遇，商会能通过参与到反倾销并成功组织企业合作，来展现商会的重要作用和地位，借此巩固和提高商会的凝聚力，并可吸引更多的新会员，这样。以反倾销作为突破口。商会在日后开展其它活动时就会得到企业更多的支持和配合。从而使自身进入良性循环的发展轨道；从政府的角度看。由于在反倾销领域中商会能比政府发挥更好的作用。政府祈求能通过商会更好地维持产品出口从而保障本地经济的发展。而且更重要的是，如前所述，商会在反倾销领域中起主导作用，并不会收缩政府的权力边界，政府可借机转让出部分力所不及的公共权力给商会，从而使政府和商会达到了双赢的局面，也就是说。政府会支持商会在反倾销中发挥作用，而商会则可借机求得突破性的发展。

事实上，近年一些商会，尤其是地方的商会组织在应对反倾销中发挥了引人注目的作用，积累了借反倾销之机发展商会的经验。例如，温州烟具协会成功应对欧盟打火机反倾销诉讼的机制，以及借此发展壮大的经验就具有典型意义。因此，把握反倾销浪潮的契机，以此作为商会改革的突破口，是具有一定的现实基础的。

综上所述，在反倾销领域中，企业对商会有需求，商会本身则可在其中大有作为，而政府也会对商会在其中发挥作用寄予厚望从而对商会的成立、发展给予支持，因此商会借机在反倾销领域中求发展可谓得天独厚。而今后外国对我国反倾销浪潮进入高峰期，则可放大企业、商会本身和政府对促进商会改革和发展的支持作用，因此，目前我们应该把握反倾销浪潮的契机，以此作为突破口，启动我国商会全面改革和发展的前奏。而找准改革和发展的突破口，把握外国对我国反倾销浪潮的契机，就成为促进我国商会全面改革和发展的当务之急。

五、结语

我国政府对商会发展的管制有多个方面，主要包括主管部门和登记部门的双重管理体制、一业一会的非竞争性原则、对商会内部运作的干预，以及既鼓励又限制的态度。这些管制不仅直接决定了商会的生成，还控制了商会生成后的发展。现实情况表明，在政府现行管制下，总体上我国商会组织的发展是不足的，未能在市场经济中发挥其应有的作用。

为此，要完善我国的商会体系，就必须改革政府对商会的管制。具体说，要改革商会的产生机制，使双重管理体制过渡到单一核准登记制；建立商会的推出机制，允许一业多会、公平竞争；善用对商会的监督机制，遵循“先发展、再立法、后授权”的改革推进顺序；找准改革突破口，把握新一轮反倾销浪潮的契机。

责任编辑仝瑞中