养老金落袋：低水平起步下的突破与完善

蒋哲村

“越来越逼人”的农村养老形势

千百年来,家庭一直都是保险的一个基本单位,家庭互助式的养儿防老几乎成为农民的唯一选择,“每一个农民都想有个孩子,等老了之后可以有人照顾”。

但是,伴随着改革开放,我国大量农村劳动力向城市转移,空心化与老龄化愈演愈烈的现状也日益明显,现在农村的养老形势变得“越来越逼人”。据相关资料统计,早在2005年,我国农村60岁以上人口就已经达到8973.3万,占农村总人口的12.17%,其中65岁以上老人为6222.70万,占农村人口的8.44%。因实施多年的计划生育,中国的人口老龄化趋势不断加速,农村人口的老龄化趋势又因劳动力外流等因素变得更为迅猛。“估计大概10到15年之间,农村养老问题就会凸显出来。”

据某项研究认为:到2020年,我国农村65岁及以上老年人口的比例将达到10.4%,2050年时更将达到22.2%。再加上独生子女政策、家庭小型化等使传统的养儿防老模式日渐衰微,外出打工的青壮年使农村出现诸多“空巢家庭”、“留守家庭”。著名评论员何帆曾说:“我们看着生龙活虎在城市里打工的农民,如果城市里头最后接纳不了他们,他们还是要回到农村。最后,农村就会变成了中国的一个大养老院。”目前,全国农村60周岁以上的老年居民已达1.06亿,而“过去的那个传统的中国农村的那些家庭,现在它的联系的纽带已经比过去要松很多了”。

很难想象,如果继续拖延农村社会养老保障体系的建立和完善,以中国农村人口基数之大以及农村老年人口比例之高,届时将很难有足够的财力确保国民安康、社会稳定。

新农保“破土动工”

多年以来,我国农民以“剪刀差”为新中国的建设做出了巨大贡献,目前还为国家提供低价的粮食安全保障。在农村“补贴”城市多年之后,重新启动并推进农村社会养老保险事业,“以工补农”、城市反哺农村也是理所应当以及人心所向的。

确实,历史发展到今天,中国已经进入了一个关节点:以人为本、执政为民、统筹城乡的执政理念已被党中央反复倡导、各级人民政府身体力行;国民财富积累也在不断增加,中国已经完全有能力开启以工补农、以城带乡的新的历史发展阶段;目前,众多缩小城乡差距的浩大工程更是陆续破土动工……

2009年6月24日并不是什么特殊的日子,但是从今年起,它势必成为一个值得全中国农民纪念的日子。就在这一天,国务院常务会议决定,2009年在全国10%的县(市、区)开展新型农村社会养老保险试点。会议明确,新型农村社会养老保险制度的基本原则是“保基本,广覆盖,有弹性,可持续”,制度模式是社会统筹与个人账户相结合,筹资模式是个人缴费、集体补助、政府补贴相结合(其中财政补贴为大头),制度覆盖范围是年满16岁、不是在校学生、未参加城镇基本养老保险的农民。

此项规定的内容一经曝光,舆论顿时炸开了锅,用开天辟地来形容也不足为怪——“国家的公共财政现在真的要给农民养老钱了!这的的确确是一个令人振奋的事件,中央政府的这个决定将改写中国几千年的历史传统!”自此,我国亿万农民翘首以盼的社会养老保险大船,终于在沉寂了十多年以后,又开始了崭新的启航。

养老金落袋:

路漫漫其修远兮

而关于今年“十一”开始新农保试点的公告一出,也即刻迎来不少的叫好声,缴了几十年“皇粮国税”的农民终于能“吃皇粮”了。和前几年全面取消农业税、实行农业直补、免除农村义务教育学杂费、建立新型农村合作医疗制度等政策相比,新农保的惠农力度将毫不逊色。养老金一旦落袋,中国农民将不会再为“老无所依”所困扰。

这对农民来说是一个天大的好消息。以务农为终生职业的农民根本就没有所谓的“退休”一说。再加上大多数农村家庭并不富裕,在这样的家庭里,任何一个劳动力都是宝贵的资源,任何一个吃闲饭的都是极大负担。作为上了年纪的老人,并不能像城里老人那样颐养天年,依然要在地里劳作,如果真的一点活也不能干,不要说晚辈歧视,就连老人自己也有愧疚之感。

在以往的几十年里,通过放弃农民的社保利益、低价购粮、工农业剪刀差等方式,国家不但积累了工业建设资金,而且单独建立了城市社保体系。于是占总人口30%的城镇居民消耗了用于社会保障全部支出的89%,而占70%的农民只能分配到11%。农村出现这种低福利、无国家养老的状态也就在所难免。而此次国家养老金中关于新农保的设置则在一定程度上改变了以往在农村养老上中央财政没有支出的令人遗憾的状况。

但是,农民真的能“吃上皇粮”吗?在对试点指导意见普遍较好、欣慰的同时,不少人对此项政策的有效执行性表示质疑:新农保虽然能让农村的老人享受“老有所养”的待遇,但是目前的养老保障仍属于起步和探索阶段,养老金能否在农村“普惠”,还存在着多方面需要解决的难题。虽然新农保让我们站在了一个很好的起跑点上,但是前方的路依然“路漫漫其修远兮”。

我们必须要面对这样一个非常现实的问题:新型的农村养老保险,农民到底能够享受到多少福利?“政府养老”的时代是否真的快要到来?

虽然新农保制度是一项具有普惠性的制度安排,但是并不能把它看作一种纯粹的福利补贴。新农保实行的其实是个人缴费、集体补助和政府补贴相结合的筹资办法。事实上,新农保是一项社会保险制度,不同于济贫扶困的社会救助制度,实行权利与义务相适应的原则,个人缴费是享受待遇的前提条件。根据规定,除新农保制度实施时已经年满60周岁的农村老年居民外,参加新农保的农村居民应当按规定缴纳养老保险费。

农村低标准:

抱屈还是欣慰?

有人给新农保算了这样一笔账:据官方数据,2008年农民人均收入4761元,按照25%领取比例是1190元,折合月均99元,每天均3.2元。绝大多数人对于每天3.2元的标准表示不敢恭维。“能领取到社保的农民基本都是失去劳动能力的老人,每天3.2元人民币的生活很难想象。”

《东方早报》上一篇署名张贵峰的文章指出,对于新农保,在充分肯定之余,我们也要有一种更冷静的理解。新农保的建立固然是国家政策之善,但这种善并非一种额外的恩赐,而原本就是国家早应承担起来的一项法定的义务与责任。同样的年老力衰,企业职工有养老保险提供的退休金,干部公务员更有政府财政直接买单的养老金,而农民却什么都没有。统计数据显示,目前全国农村60岁以上的老人中,能享受养老保险的只占1.5%。

新农保试点,最低发放标准不会低于1800元/年的低保平均水平,折合每月150元。如果将该数字进一步与其他群体的养老待遇相比,天壤之别下,无疑更显寒碜。2009年调整后的企业退休人员月人均养老金为1200元,同时,公务员的养老待遇平均比企业职工高出1.1倍。这意味着,每月150元的农民养老金,仅仅是企业退休金的1/8,更不到公务员退休金的1/16。

虽然很多人觉得每人每月55元的基础养老金在当今消费水平趋高的态势下似乎过于低了点,解决不了多大问题,但是你并不能因此而小看了新农保这一普惠式养老政策的意义。因为,“它是史无前例的,是给予农民养老国民待遇的一个重要标志”。

天涯上一些网民甚至留言道:“看到了政府做的这个好事,说明农村养老保险起步了,这本身就是一个伟大的突破!”虽然新农保保障水平较低,但这也是从我国国情和农村实际出发的现实之举。在最初的时候,新农保一定是一个广覆盖的,低水平的这样一个标准,然后才是从无到有、从少到多,这是一个循序渐进的过程。再加上中国疆域辽阔,各地差别很大,发展水平不一,决定了新农保的实现将是一个漫长的过程,所以国务院决定先行试点,逐步推行。

对于55元标准的制定依据,人力资源和社会保障部副部长胡晓义解释说,首先是考虑到农民制度性的养老保障。过去基本上是“0”,从0到55元就是一个很大的跨越。55元一个月的现金收入,在很多农村,特别是边远地区农村,对于一个老年人来讲还是比较有用的。另一方面,这55元钱全部由政府财政支出,我国现在有超过1亿的农村老人,一年仅中央财政的支出就将近700亿元,必须考虑目前财政的承受能力。

每人每月55元的基础养老金标准,虽然不算高,但我们要看到,在当前国家和不少地区财力有限的情况下,“保基本”的养老保障标准能把更多的农民纳入到养老保障体系当中来,有利于更好地实现“新农保”的“广覆盖”与“可持续”。而相对于保障标准来说,更为重要的是,“新农保”制度迈出了由城乡二元保障模式向城乡一体化保障模式转变的关键一步。胡晓义同时强调,国家根据经济发展和物价变动等情况适时调整基础养老金水平,不会一直停留在55元。

低水平起步:

走近社会公平的关键一步

据相关数据显示,目前全国参加农村养老保险共6000万人,其中有地方政府补贴的仅有1000万人。不少人表示,农民们盼星星盼月亮般盼出来的新农保政策是好的,可究竟能解决多少实际问题,还是要看执行的结果。

此次的新农保明确要求政府资金投入的比例,这将从根本上改变中央对农村养老零投入的现状。政府挺身而出,可以有力破解农村“养儿防老”。农民等了几千年,终于等到靠国家、靠社会养老的一天。在历史的进程中,随着制度的完善,农民又向社会公平走近了一步。

虽然这只是一次“低水平起步”的试点,但是我们有理由期待一个全面覆盖、不断完善的新农保。更重要的是,农村将因此而缩减与城市的距离,农民将因此而享有更多与市民同等的国民待遇。

当然也应该看到,即将展开的新农保试点的保障水平还很低下,其制度设计也还存在不少未知风险。旧有的农保方案实施情况也充分说明,农保制度绝非轻易即可成型,在其试点、推广、巩固全过程中,唯有时时依据反馈情况不断优化,方能避免出现虎头蛇尾的不利结局。

相比1992年民政部下发的《县级农村社会养老保险基本方案》,新农保的显著进步之处体现在“保基本、广覆盖、有弹性、可持续”等诸多方面。尽管如此,根据新农保试行的指导意见及其未来发展的大势所趋,我们认为,关于此二者之间如何衔接仍有不少难题待解。

譬如说,新农保制度明确规定了中央、地方政府对于农民养老的投入标准,但是,由于统筹层次基本仍在县、区一级,这在现实中可能碰到的矛盾是:越是农业人口占比高的地区,其财政状况往往越吃紧,资金管理水平也往往越是低下,所以未来发展的方向将是逐步提高统筹层次;但对于经济发展水平高的地区来说,可能会因为担心“吃亏”而对此积极性不高。

新农保制度面临的另一个重大难题是,指导意见暂时规定对参保居民实行属地管理,但是中国的人口构成正在越来越多地表现为三元结构而非传统的二元结构,即在按户籍划分的城、乡两类人口之间实际另有一个进城务工的庞大群体。这一群体(尤其是其后代)如何选择自己的社保问题、是否愿意参加新农保等,不仅直接决定了新农保制度的实用性和覆盖面,而且也将影响未来农保制度的调整方向和完善措施。

亟待破冰的信息化:

梦想艰难照进现实

“古之先贤,对于大同社会的追求持续千年,却苦于找不到实现的办法。当新农保的光芒照耀在‘老有所养的梦想之上,今人所直面的考验是如何搭建一座依托信息化的管理大厦。”新农保是落地了,《指导意见》也提出“需要建立一套完备、统一的管理信息系统”。

但是,面对着现今农保管理和信息化基础薄弱的现状,此举无异于“平地起高楼”。虽然新农保的优势吸引了广大农民的参保,但是由于各地经办力量十分薄弱、手段比较落后、业务流程不统一,加上各地的实际情况不同,对于各级管理部门来说,如何落实好新农保这项惠农政策还面临着很多挑战。而复杂、人员流动性强的农村信息化特性也给新农保系统的建立提出了挑战。有专家指出,中国有多达8亿数量的农民,新农保在实施中一定会遇到海量数据和账户信息,“在这样的水平不一的基础上建立全国统一的信息化系统着实不易”。

新农保可与其他农村制度并行不悖

新农保的出台的确吸引了广大的农村老百姓,但是农村现在已经有很多制度。从党的十六大提出“科学发展观”、“统筹城乡发展”的理念以来,农村社会保障制度虽然水平低,但是也在逐步地发展。

胡晓义曾在接受采访时指出,五保制度是我们建国以来长期坚持的一个制度;低保制度是新世纪以来对农村新建立的一个制度,实际领取低保待遇的大概有4400～4500万农村居民。

还有其他的一些制度,比如说计划生育家庭的扶助奖励政策,计划生育是我们的基本国策,但是在农村实施时有一个特殊的政策,就是如果你生一个男孩或者两个女孩就不再生了的话是有一定奖励的。这些都存在着和新农保制度如何衔接的问题。新农保对于计划生育家庭的奖励扶助政策而言是并行不悖的,也是叠加、不冲突的。

对于低保家庭而言,新农保是和低保制度设计相关的。低保制度是一个家庭的人均纯收入如果低于规定的最低标准的话,他就可以享受低保待遇,而享受的额度是直接补齐。比如规定最低生活保障线标准是人均150元/月,那么现在你只有80元的人均收入,那么就给你补70元达到150元。那么,这和新农保怎么衔接呢?基础养老保险是55元,这就算到家庭收入里,但是摊到人均就只有11块钱左右,所以这也是可以并行的,更何况我们农村低保的标准也在随着经济的发展在逐步提高,所以这还是一个并行的制度,不会产生冲突。

目前,一部分农村居民除了参加了城镇职工基本养老保险外,还享受了被征地农民社会保障、农村计划生育家庭奖励扶助、农村五保供养、社会优抚、农村最低生活保障、水库移民后期扶持政策等等待遇,国务院有关部门制定相关政策时,在不降低标准、不损害农村居民既得利益的原则下,妥善做好新农保与这些制度、政策的衔接工作。

而未来,是构建多支柱的农村养老保险体系。新农保制度与家庭养老、社会救助等其他社会保障政策措施相配套,以保障农村居民的基本生活。构建以新型农村社会养老保险、家庭养老、土地养老为基础,个人储蓄养老、社会福利、社会救助、多层次的农村养老保险体系,以更好地保障和提高农村老年居民的基本生活。

就像有人说的那样:“新农保就像我们上学时学的一门课程,由于我们过去对这一块的关注较少,所以它在一定程度上拖了我们的后腿。如今的新农保是对我们过去的一个补课,同时它也指引了未来制度创新的一个方向。只有每门课程均衡发展,我们的成绩才会提高。”

最后需要强调的是:虽然建立农村社会养老保险制度对农民来讲是一件大好事,但如果不切实际地大包大揽,最后也只能是好心办坏事。目前我国设计的新型养老制度分为两个部分,就可以有效地满足不同人的需要。在基础普惠资金部分,可以保障人人都能得到好处,而个人账户又能满足个性的需求。当然,国家普惠式养老金只是提供了一个最基本的保障部分,完善的农村养老保障还离不开个人缴费支撑的个人账户以及传统的家庭养老模式的配合。只有普惠、个人账户、家庭养老三个支柱都发挥作用,中国农民才能真正走出“老无所依”的困境。