新中国60年中国共产党对党内民主建设的探索及其基本经验

孙绮雪

党内民主是党的生命。发展党内民主,历来是党的建设的重大问题。中国共产党始终致力于发展党内民主,以党内民主带动人民民主,我党的奋斗历史,是不断追求、不断探索、不断发展党内民主的历史。回顾中国共产党60年来对发展党内民主的探索历程,总结其基本经验,对于今后积极推进党内民主建设、着力增强党的团结统一、全面推进党的建设新的伟大工程和中国特色社会主义伟大事业,都具有十分重要的意义。

一、探索历程

1.1949年—1978年,党内民主建设经历了一个曲折发展的过程。

1949年新中国建立后,中国共产党成为执政党,开始注重在党内实行民主。但由于国内外复杂环境的制约,党内民主建设呈现两个不同发展趋向。

一是正确和比较正确的趋向,形成了一些正确的理论观点。1956年9月召开的党的八大在探索和发展党内民主方面,作出了健全民主集中制、实行党务公开、建立党代会常任制、实施严格有效的党内监督、实行党的领导职务任期制、保护和扩大党员民主权利等项重大决策,代表着中国共产党对实行党内民主的认识达到了一个前所未有的高度。

另一个发展趋向是错误的趋向,党内民主在理论上和实践上都发生了一些严重的问题。这个趋向始于毛泽东1955年对邓子恢的批判,这是破坏党内民主的事件,仅仅因为在工作问题上坚持与最高领导者不同、但为中央所正式认可的意见,便受到严厉的指责和批判,并被定性为犯了“右倾机会主义”错误,其负面影响很大,从此形成了毛泽东个人可以随意否决其他领导人意见乃至中央集体决定的不正常局面。为以后在“文化大革命”中严重破坏党内民主埋下了伏笔。此后,把阶级斗争扩大到党内,错误地提出了“两种个人崇拜”的理论,为党内已经萌生和发展的个人崇拜开了绿灯。

2.1978年—1989年,党内民主建设得到恢复和发展。

以邓小平为核心的第二代中央领导集体,吸取“文化大革命”的教训,认识到了加强党内民主建设的重要性,十一届三中全会是党内民主建设的一个转折点。全会决定“健全党的民主集中制,健全党规党法,严肃党纪”。全会选举成立了中央纪律检查委员会,其根本任务就是维护党规党法,切实搞好党风。这是保障党的政治路线的贯彻执行的一个重要措施。全会的这些决定和举措,对于恢复党内民主和民主集中制,克服个人专断,把领导人置于党规党法的约束之下,以及加强党的整个自身建设,有着重要意义。

十一届三中全会后,党内民主建设继续发展,并取得了重大进步。十二大党章规定了党的各级委员会实行集体领导和个人分工负责相结合的制度,禁止任何形式的个人崇拜,要保证党的领导人的活动处于党和人民的监督之下,同时维护一切代表党和人民利益的领导人的威信。对于党员个人的民主权利,规定得就更为详细。这些规定有利于保证党的集体领导和团结统一,使党内的民主生活有了更为严格的保证。党的十三大报告突出地讲了加强党内民主制度建设,提出了四个方面的重大措施:一是健全党的集体领导制度,二是改革和完善党内选举制度,三是切实保障党章规定的党员民主权利,四是疏通党的民主渠道和健全民主生活。这些措施,对于党的正确路线的巩固和发展,对于党的决策民主化和科学化,对于充分发挥各级党组织的积极性和创造性,推进国家生活的民主化,发挥了重大作用,党内民主也由此迈上了一个新水平。

3.1989年—2002年,党内民主建设取得重大进步。

以江泽民为核心的党的第三代中央领导集体,继往开来,高度重视党内民主建设,在实践中不断推进党内民主的发展,党内民主制度建设有了明显进步。

首先,党内民主建设受到高度重视。党的十四大对如何发扬党内民主进行了具体规定:通过加强制度建设、疏通和拓宽党内民主渠道、支持和保护党员依据党章规定的权利发表意见、加强党的纪律和纪律检查工作等方面来加强党内民主。十四届四中全会把党的建设提到“新的伟大工程”的高度,通过了《中共中央关于加强党的建设几个重大问题的决定》,对党内民主的认识更为科学、准确、完备,提出必须进一步坚持和健全民主集中制,注重制度建设,以完备的制度保障党内民主。特别是“三个代表”思想的提出,成为新时期发展党内民主的指导思想。

其次,党内民主的制度建设有了明显进展。中央相继制定并颁发了一系列制度和规定。如:党内选举制度,制定了《中国共产党地方组织选举工作条例》,对加强地方组织建设,完善党内选举制度具有重要意义。党政领导干部选拔任用、考核和交流等制度使党政领导干部管理工作走上了规范化、制度化的轨道。此外,中共中央印发的《关于县以上党和国家机关党员领导干部民主生活会的若干规定》,对民主生活会的要求、基本内容、程序等作了具体明确的规定,由此,全国党的基层组织民主评议党员的制度也逐步建立起来了。中共中央发布的《中国共产党党员权利保障条例(试行)》,成为我党历史上保障党员权利的第一个专项法规。所有这些,为发扬党内民主提供了制度保障。

4.2002年10月党的十六大以来,党内民主建设不断创新。

党的十六大以来,以胡锦涛同志为总书记的党中央,根据新形势新任务对党的建设提出的新要求,把推进党内民主建设作为保持和发展党的先进性的一项根本性建设,以改革的精神积极发展党内民主,在理论和实践上不断创新。

首先,在党内民主理论上取得一系列新成果。一是提出党内民主是党的生命的命题,促使全党对发展和推进党内民主有了更深层次的认识,奠定了党内民主在党的建设中的至高地位。二是提出发展党内民主对人民民主具有重要的示范和带动作用。开始从党内民主与人民民主关系的新角度思考和定位党内民主问题,找到了党内民主在发展人民民主实践中的功能和方向。三是提出发展党内民主是政治体制改革和政治文明建设的重要内容,使党内民主成为衡量我国政治文明发展程度和水平的重要标准。四是提出发展党内民主,以党内和谐促进社会和谐。揭示了党内民主是党内和谐的不可或缺要素,党内和谐对于社会和谐具有促进作用。

其次,在党内民主实践上大胆探索与创新。一是党员的民主权利得到有效保障。2004年10月中央颁布的《中国共产党党员权利保障条例》,充实了党员享有的各项权利,完善了保障党员权利的具体措施,明确了各级党组织和党员领导干部在保障党员权利方面应尽的职责,是一个十分重要的基本制度规范。二是民主决策机制更加健全。从十六届四中全会开始,中央决定将全会文件征求意见的范围扩大到十六大代表,以进一步集中全党智慧、凝聚全党共识。各级地方党委结合实际进一步健全党委议事规则和决策程序,决策的科学化、民主化水平逐步提高。凡涉及人民群众切身利益的重大事项,广泛实行听证、公示等制度,集思广益,集中民智,使决策既符合客观实际,又有坚实的群众基础。对专业性和技术性较强的重大事项,实行专家论证、技术咨询、决策评估,使决策更加科学化。三是党内选举制度进一步完善。在地方四级党委领导班子换届中,普遍采取了差额推荐、差额考察的办法。一些地方逐步扩大基层党组织领导班子成员直接选举的范围,在村一级实行“两推一选”,根据党员、群众的公开推荐,由党员大会直接选举产生党支部(总支部)书记、副书记;在乡镇一级实行“公推直选”,由全体党员直接选举乡镇党委书记、党委委员和纪委委员;有的地方还对县(市、区)级政府主要领导人实行“公推公选”。这些新的实践和举措,对于进一步落实党员和群众的知情权、参与权、选择权与监督权,拓展党内选举的视野,提高党内选举的质量,增强被选举人干事创业的责任感和使命感,具有重大意义。四是党内民主监督力度不断增强。2003年12月,中央颁发《中国共产党党内监督条例(试行)》,把党内监督的重点明确为党的各级领导机关和领导干部,特别是各级领导班子的主要负责人,为开展党内民主监督提供了根本依据。几年来,中央和省一级党委陆续建立巡视制度,对巡视中发现的问题采取实地督察、发函督办、重点查处、整改结果报告等办法认真加以解决,有力促进了党员领导干部廉洁自律、依法行政、秉公用权。各级党组织切实提高了民主生活会的质量,充分发挥领导班子成员相互监督的作用,自觉接受上级党组织的监督。述职述廉、诫勉谈话、党员领导干部报告个人有关事项等制度进一步健全,使领导干部接受组织和群众监督的领域更加广泛、重点更加突出、操作更加具体。

二、基本经验

1.发展党内民主必须服从和服务于党的政治路线。党的政治路线正确,党内民主才能顺利发展。党组织和党员能够平等地享有管理党内事务的权利,他们的意愿和主张能够得到充分表达,积极性、主动性、创造性能够得到充分发挥,才能更自觉地贯彻执行党的路线方针政策,更好地为实现党的基本路线服务。脱离了党的基本路线,发展党内民主就会失去正确的方向和强大的动力。片面的、孤立的追求形式上的民主,而不把它融入到社会主义现代化建设这项伟大事业中去,不将它与党的基本路线结合在一起,这样的民主是毫无意义的,甚至是有害的。

2.发展党内民主必须以保障党员民主权利为基础。发展党内民主,实质涵义是充分实现和保障党员参与党内事务、监督制约党内权力的民主权利。目前党内制度的不完善使得党员民主权利的实现在相当程度上取决于“权力”意志,限制、侵犯党员权利的事,在一些党组织内时有发生并且得不到及时查处,有的甚至被看作是党内正常现象。同时,目前已有的保障党员权利的制度规定,其用语大多是“要”、“应当”、“不得”、“严禁”等要求性语言,而缺乏具体的实际操作规程,对侵犯党员权利现象的责任追究,还缺乏明确详实的刚性惩治规定,由此压抑了党员参与党内事务、积极发挥作用的政治热情,直接影响党内民主的健康发展。所以,要充分调动广大党员参与党内事务的积极性,激发全体党员的创造活力,必须有效克服一些基层党组织中存在的重义务、轻权利,重服从、轻平等,重统一意志、轻主动精神的倾向。

3.发展党内民主,必须上下齐动、相互配合。如何发展党内民主,是自上而下或从下至上,有一个选择什么样的方式、步骤更为合适的问题。从中国现有的情况看,如果一味地自上而下推进党内民主,各方面的条件都还不成熟。如果先从基层起步,加大发展和扩大基层党内民主,有了基层党内民主的牢固根基后,逐级而上,渐次推进至中、高层,这样的发展战略会更稳妥、更有效些。为此,十七大报告提出,要把“发展基层民主”作为“基础性工程重点推进”。基层民主包括基层人民民主和基层党内民主两大部分,其中基层党内民主尤其重要,因为作为执政党的党内民主,对人民民主起着带动、示范的作用,中国共产党要以尊重党员主体地位,来推动并实现尊重人民主体地位;以保障党员民主权利来推动并实现保障人民民主权利。如果执政党的基层党内民主没有搞好,或者没有得到真正的发展,人们就会怀疑执政党对发展民主的诚意和能力。所以,在基层党组织尽快发展和落实已经建立起来的党内民主制度,就构成今后党内民主发展的重点。

4.发展党内民主必须把加强制度建设作为关键。推进党内民主建设,关键是健全制度,完善机制。科学的制度设计和有效的工作机制,是促进党内民主健康发展的重要条件。党内民主建设搞得好不好,制度起着基础的、根本的、长期的作用。实现党内民主的制度化和规范化,是党内民主走向成熟的关键。十六大以来,党内民主建设把制度建设和机制建设摆在同等重要位置,初步形成了党内民主的制度框架和工作机制。今后我们要更加注重加快推进以民主选举、民主决策、民主管理、民主监督为重点的党内民主制度建设,切实做到用民主科学的制度管权、管事、管人、管物。当然,制度建设是一个系统工程,没有规范、严密的程序,没有有力的保障措施,再好的制度也难以落实。只有将党内民主真正纳入制度化、规范化和程序化的轨道,形成相互衔接、相互配套的制度体系,党内民主建设才会进一步发展,也才能真正发挥出对人民民主的示范和带动作用。○

责任编辑 马永义