农民权利反哺：我国工业反哺农业的着力点

常　艳　周明海

摘要：以阿玛蒂亚·森的权利贫困理论来分析中国的“三农”问题，可将其根源归结为农民权利的贫困。为此，要推行城乡基本服务均等化，建立农民权利反哺的长效机制；改革和逐步废除阻碍农村剩余劳动力流动的户籍制度，赋予农民自由迁徙权；完善土地资源流转制度，赋予农民土地权利以强有力的宪法保障；建立健全农民法定的权利组织，真正实现农民权利反哺的组织保障。

关键词：工业反哺农业；农民权利贫困；权利反哺

中图分类号：F323文献标识码：A文章编号：1004—1605(2009)08／09—0094—05

一、问题的提出

世界经济发展的实践表明，一个国家工业化发展到一定水平后需要进行工业化的战略转型，实施工业反哺农业。目前中国已经进入工业化中后期，应当采取工业反哺农业的相应措施，以实现工业与农业、城市与农村的协调发展。

但是，“工业反哺农业”到底要“反哺什么”，如何真正实现工业对农业的反哺，建立工业反哺农业的实现机制与长效机制，时至今日依然是人们争论和探讨的热点问题之一。而由于观察问题的角度不同，解析问题的原理与方法不同，得出的观点和结论自然也不相同。有的认为，我国当前工业反哺农业，必须关注农村人力资本的培育与物质资本的积累，原因是工业反哺农业应当遵循农村经济发展次序的规律。有的认为，工业反哺农业应有三个阶段：第一个阶段是政策反哺和制度反哺；第二个阶段是技术反哺和产业反哺；第三个阶段是收入支持。有的认为，工业反哺农业应当实施“造血”型反哺，为农业、农村引入现代生产要素，提高农业在市场经济条件下的自生能力，因为我国经营规模小、生产条件差、技术含量低、人力资本积累少、市场化程度低，这些都是制约我国农业发展的重要因素。有的则认为，可以从以下八个方面实施工业反哺农业：即资金补农、制度补农、人力资源补农、社保补农、城市辐射补农、科技补农、产业互动补农、组织建设补农。Ⅲ还有的认为，工业反哺农业主要有四个重要机制：农业资金反哺机制、农业保护性反哺机制、技术反哺机制、产业关联反哺机制，原因是目前农业与农村的发展需要资金、技术、各种补贴、价格支持，嘲等等。

不可否认，上述观点和结论皆源于对工农、城乡差距日益扩大现实的直面观察和理性思考，对人们认识和把握工业反哺农业问题具有可贵的理论参考价值。但笔者认为，“三农”问题为何如此突出?农民的收入和生活水平为何难以提高?工业为何要反哺农业?等等。这些问题，学术界主要是从农业的弱质性、农业为工业贡献资本积累、城乡分割的二元经济体制及政府的工业化、城市化发展的偏向等方面做解释。其实，深入问题的实质，更深层次的东西则是人的权利——公民的权利——农民的权利问题。农民群体(包括农民工)之所以在社会经济生活中处于弱势地位，其权益遭受多方面侵害，根源在于农民权利的缺失。因此，工业反哺农业，城市支持农村，真正要反哺的则是要保障农民的权利。

二、阿玛蒂亚·森权利贫困理论的启示

诺贝尔经济学奖获得者阿玛蒂亚·森(Amartya Sen)认为，对贫困问题的认识，不能仅停留在收入(物质)层面，而应该立足于贫困者的生存状态。对贫困的关心应该更重视对穷人福利的关心(绝对贫困)，而不是简单的对他们与其他人收入差距的关心(相对贫困)。进一步来说，森认为毋需区分绝对贫困与相对贫困，无论何种贫困状态，其本质都是一样的，都是由于权利的缺乏(贫困)或者其他条件的供给不足造成的。

森的权利贫困理论与方法，集中反映在他的《贫困与饥荒》(Poverty and Famines，1981)和《饥饿与公共行为》(Hungry and Public Ac—tion，1989)等论著中。森使用“权利方法”(entitlement approach)研究贫困(饥饿)问题，将贫困、饥饿视为“权利丧失”的结果。

在《贫困与饥荒》一书中，森指出，要理解饥饿，必须首先理解权利体系，应把饥饿放在权利体系中研究。饥饿是交换权利的函数，不是食品供给的函数。即使由于食物短缺引起饥荒，但饥荒的直接原因还是个人交换权利的下降。在这里，森的权利体系包含四个方面的权利：(1)以交换为基础的权利(trade-based entitlement)：一个人有权将自己的商品与他人交换；(2)以生产为基础的权利(production—based entitlement)：一个人有权将自己的资源或雇用来的要素用于生产；(3)以自身劳动力为基础的权利(own—labour entitlement)：一个人有权将自己的劳动力用于自己组织的生产或受雇于他人；(4)以继承或转让为基础的权利(in—heritance and transfer entitlement)：一个人有权继承财产或接受赠予。前两种权利的失败，是自然经济条件下致贫的根源，后两种权利的失败，则是市场经济条件致贫的根源。一个人免于贫困(饥饿)的权利依赖于：(1)政治体系，即政府能否提供明确的产权保护；(2)经济体系，即微观上是否有充分竞争的市场秩序，宏观上能否维持稳定的经济环境；(3)社会体系，包括家庭内部的分工、传统观念中对交换权利和互惠权利的规定等，这些都会影响到权利的分配，并决定着不同的群体在面对饥饿和饥荒时的不同命运(比如妇女的社会地位往往决定了她们在饥荒中处境尤为悲惨)。

森在《饥饿与公共行为》中讲的权利，指的是一个人利用各种能够获得的法定渠道以及所获得的可供选择的商品束的集合。因为“如果一群人无法确立支配足够数量食物的权利，那么他们将不得不面临饥饿。如果这种剥夺足够大，饥饿的结果就可能导致死亡”。森还分析了在私有制经济中，权利可表现为“禀赋权利”(endowment)和“交换权利”(exchange entitlement mapping)。前者是指一个人的初始所有权，比如他所拥有的土地、自身的劳动力等；后者是指一个人利用自己的禀赋从事生产并与他人交换所能获得的商品束。个人资源禀赋的丧失或交换权利映射的改变意味着交换权利的失败，从而导致其享用生活必需品权利的被剥夺。森指出，不同阶层的人对粮食的控制和支配能力表现为社会权利关系，而这种权利关系又决定于法律、经济、政治等因素，如果权利体制不合理或者失败则会导致贫困与饥荒，或者当一个人的市场交换权利减弱或被剥夺时，即发生贫困。所以，从权利和能力视角来看，贫困是权利和能力被剥夺的结果。那么，公共行为的社会保障功能、保障公民的权利和能力，不仅具有工具性的技术意义，更有其深刻的社会意义，即社会保障应是公共行为的一个目标，而不应是小范围内的一系列特定政策。

森的权利贫困理论与方法，有助于我们理

解并解决中国的现实贫困问题。森的权利贫困理论与方法告诉我们：“贫困不单纯是一种供给不足，还是权利不足”。“贫困不仅是物质的缺乏，权力和发言权的缺乏更是定义贫困的核心要素。”由此，反贫困的终极目标的确定，不是简单地提高收入，而是努力实现人们能够实际享有的生活和实际拥有的自由。因为自由与权利是天然联系在一起的，人要获得自由，必须具备人的基本权利，通过权利来谋求发展，以使自己免受贫穷。在中国当代工业化进程中，已经出现的“繁荣型贫困”，就是很典型的权利贫困的例证。权利贫困既表现为一种贫困类型，又是其他诸多贫困状况的深层原因。其中，中国农民权利的贫困以及由此引发出的一系列社会问题，表现得尤为突出。

其实，如果我们以阿玛蒂亚·森的权利贫困理论来看待中国“三农”问题，实质上，所有“三农”问题的背后，都或多或少、或显或隐、或深或浅地涉及到农民的权利贫困问题。“三农”问题之所以到今天还不能得到实质性解决，很大程度上，就是农民的权利贫困问题还没有得到根本性的解决。正因为如此，一些有良知的专家学者尖锐指出：“农民的穷，实质上是权利的贫穷，经济权、政治权都没有保障。”“‘三农问题主要是农民问题，农民问题关键是权利贫困的问题。”既然权利贫困问题是农民问题的关键，农民问题又是“三农”问题的关键，而“三农”问题在当前又集中表现为“工业反哺农业”的实践，毫无疑问，农民的权利问题或权利贫困问题必然应成为“工业反哺农业”的着力点。

三、通过农民权利反哺实现工业反哺农业的对策

农民权利贫困是指农民权利享受不足的状态，具体表现为由于制度因素所造成的农民在政治、经济、社会和文化权利等方面的限制和歧视所导致的生活贫困。笔者认为，工业反哺农业最终要归结到对农民的权利反哺，权利反哺才是解决农民权利贫困的必由之路。

1，推行城乡基本服务均等化，建立农民权利反哺的长效机制

公民享受教育、健康和最低生活保障等公共服务的权利，在西方被统称为“福利权利”，被视为对基本公民权的拓展。联合国《人权宣言》、《经济、社会和文化权利国际公约》等国际人权法中有关“福利条款”对这一权利进行了明确规定，缔约国应当采取包括立法在内的措施向本国社会成员提供基本公共服务，缔约国应当保证向社会成员所提供的基本公共服务是均等的。国际人权法的理论与实践告诉我们，推行城乡基本公共服务均等化已成为国家的义务。因此，我国作为《公约》的缔约国，应当努力承担这一国际法义务。

在国内法的层面上，有很多基本人权都已被我国宪法所明确规定，如现行宪法规定的公民的医疗卫生健康权(第2l条)、劳动就业权(第42条)、社会保障权(第44条)、获得物质帮助权(第45条)、受教育权(第46条)、科学文化艺术权(第47条)等等。这些内容其实都属于基本公共服务的范畴。只是在我国的宪法上，没有明确规定国家应当保障公民的上述权利得到均等实现。但这并不能否定政府在提供基本公共服务上应当均等化这一要求，因为宪法明确规定了公民在法律面前一律平等，平等是一项公认的基本法律原则。然而，“歧视性供给是当前基本公共服务供给的突出问题”，“目前除了国防和外交能够在国民之间均衡供给之外，其他应该由公共财政来满足的公共服务都没有做到公平享受、均等收益和均衡分配”。鉴于此，当前中国政府推行的城乡基本公共服务均等化，其目的就在于改变计划经济时代形成的城市偏倚型赋权制度及二元公共服务供给体制，彻底改变因起点的不平等所造成的城乡发展严重失衡，让农民平等享受基本公共服务，从而真正建立起农民权利反哺的长效机制。

2，改革和逐步废除阻碍农村剩余劳动力流动的户籍制度，赋予农民自由迁徙权

马克思在《资本论》中提到：人不能自由流动，不能自由迁徙，不能自由地变换职业，人就不是自由全面发展的人，而是一种片面发展的人。迁徙自由，是一种最低限度的自由，是以人身自由为基础的，体现自由选择社会经济权利和政治自由价值取向的复合型权利，它为人们摆脱生存困境，追求自由全面发展提供了可能，是人基于人性的本能展现。森的“以自由看待发展”的观点强调：“自由不仅是发展的首要目的，也是发展的主要手段”，自由在发展中具有建构性和工具性双重作用。建构性作用是关于实质自由对提升人们生活质量的重要性。实质自由包括免受困苦——诸如饥饿、营养不良、可避免的疾病、过早死亡之类。就建构性而言，“发展的过程就是扩展人类自由的过程”。自由的工具性作用，则是关于各种权利、机会和权益是如何为扩展人类一般自由，从而为经济发展做出贡献。如果我们用森的理论框架来看待农民自由迁徙权，那么赋予此权利则促进发展，而缺乏、压制都将阻碍农民发展。

当前，农村剩余劳动力向城镇和非农产业转移已成为工业化和城市化进程的必然选择。据有关专家估计，随着我国人口结构的快速变迁，我国目前正处于劳动力从无限供给向有限供给转换的临界点，近年来东南沿海地区持续出现的“民工荒”也从某个侧面证明了这一点。这种情况的出现对我国农业和农村的发展来说是一个重要契机：城市劳动力成本的上升将提高农民非农就业的收入，加速农民的市民化进程。随着农村剩余劳动力的逐步转移，土地将加速向种田能手流转，农地规模经营将具有更大地可操作空间，这将增加农业劳动力的收入。因此，加快我国工业化、城市化进程，构建城乡统一的劳动力市场是大势所趋。

3，完善土地资源流转制度，赋予农民土地权利以强有力的宪法保障

目前，现行的征地制度剥夺了农民以土地要素参与工业化和城市化进程、分享工业化和城市化的发展成果及土地增值收益的权利。其根源在于计划经济时期遗留下来的重工轻农，重城轻乡的体制规定性没有实质性改变。这一规定性表现在当前的土地问题上，就是农业用地转为非农产业用地、农村用地转为城市用地，采用政府向农民“征用”的办法。所谓征用，就是用行政手段强制性占用。之所以要采用强制的办法，是因为政府知道，把土地视为命根子的农民得不到足够(即比继续耕种土地更多至少是不低于继续耕种土地)的利益补偿就不肯放弃土地，而政府又不想给予农民足够的利益补充，就只能采用强制的办法。这是在法律上规定了的。所以，农民在得到些许补偿后，便永久丧失了土地权利。伴随着中国快速的工业化和城镇化进程，大批农民变成了失地农民。古罗马法谚云：无财产即无人格。如果农民的土地权利得不到保障，那农民的人格也就失去了基础。因此，必须实行更为严格的土地流转法律制度，来保护农民的土地权利。

应该承认，政府基于公共利益的需要，对土地等农民财产采取一定的征收措施是必要的，这也是社会发展和工业化、城市化的基础和前提。但是，在征收过程中保障农民对其土地所

拥有的权利，也是我们必须关注的环节。问题的关键是，宪法对于如何进行补偿以及以何标准进行补偿的问题，却未作出明确的规定。对此，有学者指出，长期以来中国农村土地征收立法中存在的问题就是：宪法作为根本大法，征地补偿应依据何种原则进行，规定并不明确；补偿标准极不合理；补偿收益主体不明确，补偿截留现象严重；补偿方式单一，安置责任不明确；补偿程序不完善，缺乏司法救济。因此，完善土地资源流转制度应放在宪法的框架下来研究：其一，通过宪法文本的完善，细化和强化农民个人在农村土地集体所有制中的地位，并在强化村民自治组织的前提下，实现农民对土地权利的真正掌握和享有。而根据我国现行宪法和政策，农民是以集体作为主体享有农村集体土地所有权的。其二，进一步完善土地和私有财产征收的补偿制度，在宪法中明确补偿应当采用完全、及时和有效的原则。同时未来宪法的修订应在“补偿”前面加上“合理”或者“充分”等修饰性词语。

4，建立健全农民法定的权利组织，真正实现农民权利反哺的组织保障

尽管农民权利反哺主要在于赋权予农民，还权予农民，但是农民权利的维护和保障，除了宪法和法律法规的规定，还需要农民自身具有强烈的权利意识，要有为争取自己的权利而斗争的思想观念及其行动。“法的生命是斗争，…不管是国民的权利，还是个人的权利，大凡一切权利的前提就在于时刻都准备着去主张权利。”因此，任何权利的获得都不是自然的演化而唾手可得，也不是他人或国家的随便的施舍，而是要付出一定的代价甚至是血的代价来为权利而斗争。问题的关键是农民怎样去为权利而斗争?从这个意义上说，建立健全农民法定的权利组织或维护权利的组织，才是维护农民权利、实现农民权利反哺最可靠的途径之一。有资料显示，当今美国的农民人数远远少于我国，但其农民的维权组织就有农民协会、农民联盟和农场局三大团体，对政府决策有强大影响力，对维护农民的权利卓有成效；日本有全世界最大的全国农协联盟，并控制着国家约25％的选票，迫使政府决策顾及农民的要求。经过“新村运动”后，韩国农协成为保护本国农业和农村经济发展的重要组织，也成为保护农民自己权利的重要力量。

遗憾的是，至今中国9亿农民尚没有自己法定的维权组织——农会。由于缺乏自己的维权组织，我国农民的参与渠道分散，各自分散承包经营的农民难以抗衡现代政治国家中不法权力和强势利益集团的侵害，以致各种坑农、伤农、卡农的事件不断发生：农民的权利不断受到伤害。如果中国农民能够依法建立健全农民自己的维权组织，就可以依靠组织的力量，在相当大的程度上，抵制对农民权利的各种侵害和剥夺，保护自己的权利。可喜的是国家已开始着手立法鼓励农民建立专业经济合作组织。其中，合作社是自愿联合组成的为满足农民自身共同需求的自助经济组织，是在市场交易中本来没有或缺乏谈判权利的群体争取和创造自己谈判权利的一种有效的组织形式。通过广泛成立专业合作社，可有效解决小农经济与大市场的矛盾，增强农民在市场谈判中的话语权和谈判权利，抗击个人非理性的风险，维护自己的正当权利。还可以促进农业产业化经营，将农户+公司的模式发展为农会+协会+公司，这样就更为有力地保障农民的权利和经济利益，增强政府在国际谈判中的博弈力量，况且政府也可以借助农民协会或各种专业经济合作组织开展对农民的各种培训、引导工作。