改革开放以来政企关系的行政法研究

牛余凤

中图分类号:D630 文献标识码:A

内容摘要:国有企业与政府之间的关系,是我国经济体制改革过程中必须正确处理的一个关键问题。30多年来,虽然法律法规对国企改革中政府权力和企业权利的明确、企业内部法人治理结构的建立等起到了积极的作用,但政企关系和国企改革还存在许多问题,应制定和适用统一的行政法律规范对政府与国有企业的关系进行调整,以适应市场经济的要求。

关键词:政府 国有企业 行政法

我国政企关系的新变化

(一)企业与政府职能部门的关系日益突出

政府职能部门与企业之间的关系具有特殊性:首先是企业与政府职能部门的关系涵盖所有专业领域;其次是政府职能部门仅仅在某些特定职能上与企业发生关系;第三是企业与政府职能部门的关系是随机的,非紧密性的;第四是政府职能部门视企业为均质的,不论企业性质如何,规模多大,都按同等方式平等对待;第五是企业与政府职能部门的关系多为法律关系,这种关系很难由行政手段调整。因此,政府职能部门与企业之间的关系是现阶段政企关系中的基本关系,在国有企业改革发展到一定阶段后,职能部门与企业之间的关系将是政府与企业关系的全部内涵。

(二)企业与所在地政府关系日趋重要

随着国有企业改革的深入,国有企业与上级主管政府之间的关系逐步理顺,并且与所在地政府之间产生联系日渐频繁,如就业、税收、企业社会负担的转移、企业支援地方建设等,企业绝大部分的日常经济活动都发生在所在地,要受所在地政府的约束与管辖。当地政府对企业的态度直接影响着企业的生产经营能否顺利进行,对企业的生存与发展发挥着至关重要的作用,而企业对当地政府的支持也会促进当地的社会经济良性发展。

(三)政企关系类型日趋多样化

当前世界各国政府与企业关系大体上有三种:第一种是“警察与司机关系”,即政府与企业没有隶属关系,政府只需要告诉企业什么是禁止做的,企业的其余事情政府一律不过问、不干涉,这种政企关系在欧美发达国家比较普遍。第二种是“手足关系”,即政府与企业之间相互依赖,官商一体。日本的政企关系属于该种类型。第三种是“父子关系”,即企业隶属于政府,不是独立的市场主体,政府对企业的一切活动都拥有决定权。经过多年的改革,我国政企关系有了很大的变化,逐步向包括上述三种类型的混合型政企关系过渡。

(四)政企关系当事主体呈现多元化

在社会主义市场经济体制下,企业与政府之间的关系不只是企业与专业经济管理部门之间的关系,它还要处理与政府职能部门的关系,不仅要与主管政府职能部门打交道,还要处理好与企业的本部以及各分支机构所在地政府的关系。政企关系主体日益向多元化方向发展。

由此可知,企业与政府之间的关系所呈现出的上述变化是改革开放的必然结果,是建立社会主义市场经济体制过程中必经的阶段。对于我国的各级政府和企业来说,这些变化是新生事物,在处理双方关系过程中必然会出现种种问题,这些问题如果解决不好,势必会影响良性政企关系的建立,从而影响社会主义市场经济体制的健康运行。

我国政企关系改革的法制进程

国企改革30多年来,从立法调整和规范的法律关系看,国企改革立法可以划分为以下三个阶段:

第一阶段,上世纪70年代末到90年代初,是国有企业改革的起步阶段。这一阶段主要是通过扩权让利、两权分离等,着力于调整和规范国家与企业之间的委托经营关系。但是,这一阶段的立法只是确认企业对国家授予其的财产享有经营权,没有明确企业享有独立的法人财产权,企业实际上是受国家委托开展生产经营活动,国家仍然要对企业承担委托人的责任。

第二阶段,上世纪90年代到2002年10月,是国有企业改革攻坚的关键时期。这一阶段主要体现在《中华人民共和国公司法》在《企业法》基础上所进行的制度创新:一是明确国家作为出资人,依法享有资产收益、参与重大决策和选择管理者等权利,以出资额为限对公司债务承担有限责任。二是以法人财产权代替企业经营权,实现国有股权与企业法人财产权相互独立,公司依法享有法人财产权,独立对外承担责任,进一步完善了企业法人制度,使国有企业通过公司化改造转化为独立的市场主体。三是在企业组织体制上,建立股东会、董事会、监事会和经理层各负其职、协调运转、有效制衡的公司治理结构,代替过去的厂长负责制。该法为规范引导国有企业向公司制股份制转化,建立现代企业制度,提供了重要法律依据。这个阶段的改革虽然明确了国家与国家出资企业之间的出资关系,但并没有触及国有资产出资人代表问题。在政府与国家出资企业之间,仍然存在出资人缺位问题。

第三阶段,以2002年11月开始的新一轮国有资产管理体制改革为标志。这一阶段,主要是通过体制改革、建立出资人制度等,着力调整落实政府层面国有资产(本)出资人代表职责。

当前我国政企关系存在的问题

(一)国有企业所有者角色明显缺位

从法律上而言,国有产权归全民所有,任何个人或政府机构无权提出国有企业剩余索取权归自己所有,同时亦没有对国有企业的亏损实质性承担责任的个人与政府机构,国有产权主体在明晰产权的口号之下实质产权界定模糊不清。因此,尽管每个公民均为国有资产的最终所有者,但却没有任何激励约束机制能够真正促使其所有者监督国有企业提高整体企业经营效率。

(二)政府的职能与角色错位

政府作为社会经济管理者的职能,体现在规划经济发展目标与战略和协调各种经济主体之间的利益关系,以及使各种经济关系服从于社会的整体利益。但由于政府在国有资产所有者与社会经济管理者之间的职能与角色错位,导致了国有资产在实际运营中过于追求企业利润与就业水平、福利标准与社会稳定等多重社会管理目标。

(三)政府在市场体系培育中的职能越位

我国政府在市场体系的培育进程中时常发生职能越位,突出表现为过分强调行政干预对市场的替代作用而忽视市场自身的导向功能。这种片面的干预方式不仅没有能够更好地大力推进市场经济的持续发展,反而带来了诸多不良后果。一方面,转型时期,政府常常将宏大的发展计划强加给市场体系,使原本就发育不全的市场机制难以完善,从而难以实现资源配置的优化。另一方面,因市场途径受阻,微观经济主体常常转而投资于非市场活动而寻求政府行政辖区之内及其后的直接与间接利益。鉴于行政力量对市场机制的限制或替代,我国现有的市场体系整体发育尚显得相对稚嫩与缓慢,从而强化了我国国有企业治理的政府行政主导模式。因此,纠正政府在市场体系培育过程中的职能越位是深化中国国有企业治理改革中的必要之举。

我国政企关系的行政法规制分析

从法治的角度讲,建立新型政企关系,关键是给企业以平等的法律主体地位,要在法律上实现行使公权力与企业权利保障相平衡,以权利制约权力。以往政府与企业关系不顺,企业改革一直不能完全到位,关键在于政府职能转变不到位,企业只是政府的管理对象,处于被管理和从属的地位。因此,通过制定和适用统一的行政法律对政企关系加以调整,建立新型的政企关系,为企业创造一个平等的竞争环境已势在必行。

(一)制定有关法律法规,实现政府行政权与国有资产所有权的分离

目前,国家在中央和地方政府设立国资委,目的是为了解决国有资产出资人缺位的问题,完善国有资产出资人制度。但国资委的地位始终是争议较大的问题。按照目前的规定,国家出资的企业,由国务院、地方人民政府依照法律、行政法规规定,分别代表国家履行出资人职责,享有出资人权益。根据这一规定,国务院、地方各级人民政府设立国资委代表国务院和地方人民政府履行出资人的职责,享有出资人权益。这项规定导致国有企业内部管理机制形同虚设。如国有企业之间的竞争进入白热化状态时,国资委就可以出资人的名义,干预国有企业之间的竞争。最典型的做法是,国有企业负责人之间相互调换岗位,以降低国有企业的竞争激烈程度。这样做虽然可以在一定程度上缓解国有企业之间的利益矛盾,但无法充分发挥市场经济运行机制的作用,实现国有企业之间的有效竞争。所以,设立国资委监管国有企业,必须首先明确国资委的法律地位。现实的办法是通过制定《国有资产法》明确规定国资委的法律地位,将委托人、出资人、经营人和监管人分开。

(二)将行政权力的行使与法律责任统一起来,完善行政法监督机制和救济机制

企业是经济活动的主体,政府是社会活动的主体,二者是对等关系,并不存在领导与被领导的关系,这是法治条件下政企关系的基本模式,也是建设服务型政府的基本要求。从政府的角度讲,政府可以依法利用经济手段对宏观经济进行调控,也可以对微观上的企业经营活动依法进行必要的规制、对违法行为进行处罚等,但除此之外,政府不具备其它对企业的支配权力。对于企业的生产、投资等各项具体经营,政府无权进行干涉。从企业的角度讲,在其受到政府的违法或不当行政侵害时,应当有权力也有途径寻求法律救济,利用法律来制约政府,维护自己的合法权益。为此,在构建新型政企关系过程中,要高度重视两项制度建设:

一是完善政府责任制度。权利义务对等、权力责任对称,是法治的基本要求,政府行使权力,实质是履行职责、承担责任。以往行政立法由于观念、体制原因,注重政府权力、管理相对人义务的设置,而政府的义务、行政法律责任虚化,权力和责任不对称,体现行政管理单极化、政府本位的思想。事实证明,没有政府责任,行政权的运行就得不到控制,相对人的权益就得不到保障,依法行政也不可能实现。所以,构建新型政企关系,必须从制度建设入手,强化政府的责任,做到“有权必有责、用权受监督、侵权须赔偿”。

二是完善行政救济制度。保障权利与赋予权利同等重要,没有保障的权利等于没有权利。因此,必须高度重视行政救济制度的建设。从目前来看,我国在保障企业行政救济权利方面的立法也在不断地得到重视和加强。国家先后颁布了《行政诉讼法》、《国家赔偿法》、《行政处罚法》、《行政复议法》、《行政许可法》等一系列的法律,在这些法律中都体现和支持了企业不服政府行为的法律救济权利,并在实施中取得了较好的效果。但是,与法治建设的要求以及保障相对人权利的要求相比,无论在立法方面,还是在法律实施方面,仍然存在一定的差距,还需要继续探索、完善和改进。

总之,从法律的视角看,政企关系是作为行政机关的政府和作为行政相对人的企业之间的一种行政法律关系,政企关系的正确处理最终还是要通过行政法律规范理顺行政法律关系的方式来解决。

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