我国项目代建制运行中的问题与对策

摘要:代建制的产生是我国政府对投资体制进行改革的产物。既是我国投资管理体制的一项重大改革,也是针对政府投资项目建立的一种建设管理模式,在市场化运作、项目管理等方面体现了独特的优势。然而,在代建制运行过程中,存在的问题也不少。

关键词:代建制;问题;对策

作为政府投资工程建设管理体制和组织实施方式的改革产物——代建制,自其推出之日起,就引起了各方的广泛关注和热烈讨论。实践中,很多政府投资的工程项目也已经或正在以代建制的方式操作。尽管代建制在市场化运作和项目管理等方面均体现了独特的优势;然而,在其运行过程中,存在的问题也不少。

1 代建制的管理模式

1.1 代建制的内涵

国际上并无代建制的说法。代建制一词源于我国一些地方政府关于使用地方财政投资建设的项目需要委托专业单位代为建设实施的文件规定。如从1993年开始,厦门市通过采用招标或直接委托等方式,将一些基础设施和社会公益性的政府投资项目委托给一些有实力的专业公司,由这些公司代替业主对项目实施建设,并在改革中不断对这种方法加以完善,逐步发展成为现在的项目代建制度。2004年7月国务院出台的《国务院关于投资体制改革的决定》提出:“对非经营性政府投资项目加快实行代建制,即通过招标等方式,选择专业化的项目管理单位负责建设实施,严格控制项目投资、质量、工期,建成后移交给使用单位。”

1.2 代建制的主要模式

《国务院关于投资体制改革的决定》颁布后,各地迅速颁布了本地的代建制实施办法,在非经营性政府投资项目中推行代建制。目前,从各地的实施情况看,代建制主要有以下几种模式:

一是集中代建模式,即由政府成立专门负责项目代建的部门,直接从事具体项目的代建工作。这一做法的典型代表为深圳,也称“深圳模式”。深圳市政府专门成立了建筑工务局,由工务局的专业人员负责政府投资的市政工程、“一次性业主”的房屋建筑工程和公益性工程的统一实施,统一建造。取消政府投资项目“一次性业主”的建设管理模式。二是公司代建模式,即由政府有关部门设立准入条件,通过招标方式,从社会上公开选择代建单位。这一做法的典型代表为厦门,也称“厦门模式”。厦门市的重点建设项目全面实施目代建制,其作法是项目业主在项目批准后,将整个项目的前期准备、实施、竣工验收等全部工作任务通过招标等方式委托给具有相应代建资质单位进行建设管理。对代建单位经济上的报酬包括代建费用以及投资节余,可在工程结余款的5%以内给予代建单位奖励;突破投资的,代建单位要支付投资突破额的2%作为罚金。

2 代建制运行中存在的问题

无论在何种模式下,在代建制实际运作过程中,或多或少地存在以下几个问题:

2.1 立法与制度建设问题

目前,代建单位作为项目法人的制度设计与现行的法律环境还存在一定矛盾,即在国家基本建设程序中并没有赋予代建单位以法律地位,各项审批手续仍然需要以使用人的名义进行办理,如此,代建单位作为项目法人而存在的意义就大大削弱了,实际上成了建设项目的组织者和协调者,而无法行使项目建设过程中的全部权利并承担相应责任,项目使用单位也无法真正从项目建设程序中超脱出来,这与制定代建制的初衷是不相符的。

2.2 代建模式的选择

目前,在国内,政府投资项目代建制实施模式主要有集中代建和公司代建两种。

(1)集中代建。集中代建是指政府成立具有较强经济技术实力的代建机构,按事业单位管理,对政府所有投资项目实行统一代建。优点:一方面有利于实行集中统一管理,有利于从根本上解决拖欠工程款的问题,避免不规范行为;另一方面,由于代建单位是代表政府机构协调建设中出现的各种问题,便于监督和管理。缺点:需要增设新的机构,政府机构无法承担责任,缺少必要的竞争和激励机制,效率降低。

(2)公司代建。公司代建的运作方式为:由政府设立准入条件,按市场竞争原则,由政府招标选择公司承担代建任务。这种代建模式的优点是:引入了竞争,符合市场规律,避免指定做法的不科学,并可进一步降低工程造价和投资。缺点是:代建公司属于盈利企业,可能会因为追求利润最大化而出现压低投资、降低施工标准等问题,既影响政府投资质量和效益,又造成政府投资的流失或浪费;另外,代建公司属于社会性机构,稳定性不强,无法落实“质量责任终身制”。

2.3 代建制从业相关人员的综合素质不高

代建单位在项目管理中起着关键的作用,是建设管理的实施者。但是面对这种新的管理方式,目前有能力接受工程项目全过程委托管理的比较独立、成熟的企业并不多,政府对该行业的管理也几近空白。

2.4 招投标制度的完善问题

对于政府非经营性投资项目而言,代建公司的选择需要通过招标来确定。这样,在原来的建设方式中又多了一层招投标关系,即由单一的面向施工单位的招投标关系变为先进行选择代建公司的招投标,再由代建公司进行选择施工单位的招投标。招投标制度强调了公开性和透明性,但是在实际的工作中仍然有许多违规的事项发生。这些发生的问题会不会在代建公司的招投标中重演?代建公司的招投标又该如何进行?

3 对策及建议

3.1 完善代建制相关法规、营造良好的市场环境

目前我国仅有国务院关于投资体制改革的决定中关于代建制的上述规定,没有更进一步的解释。各地均依据自己对代建制的理解,建立各地的实施办法。全国各地的实施办法中关于实行代建制的工程项目范围、代建阶段、代建单位的资质要求、代建单位的选聘方法、代建单位的法律定位、代建服务取费标准以及对代建单位的监督等方面的规定很不统一。故应当尽快出台相关政策法规,使其摆脱无效率的路径依赖,促使代建制朝着健康的方向发展。

3.2 培育和发展一批真正有实力的代建单位、加强代建人才培养

由于我国刚开始实行代建制,真正有实力的代建企业尚不多,急需政府给予政策引导、社会各界参与积极培育和发展。我国可在已有工程咨询、建设监理等单位的基础上,通过与设计施工等单位资产重组等方式,增强企业经济、技术、管理实力,逐步培育和发展起一批具有雄厚经济实力、领先的技术和管理水平,可以独立承接代建业务、承担代建风险的具有较强竞争力的代建企业。

3.3 完善工程担保和工程保险体系

在代建制中,代建单位享有很大的权利,包括招投标等几乎所有业主的权利。与此相对应,代建单位也要承担相应的责任和风险。目前,各地普遍采用要求代建单位提交履约保函的方式来确保代建单位承担相应责任。但是,各地关于履约保函的规定尚不完善,工程担保作用尚不够明显。另外,由于我国代建单位的经济实力普遍不强,承担风险的能力较差,一旦由于代建不善需要承担代建责任或风险时,单靠代建单位自身的经济实力显然是不足以承担的。所以,应当建立健全工程担保和工程保险制度,强制要求代建单位进行工程担保或保险,从而在代建责任发生时保证委托人的利益。

3.4 完善代建制的内外部监督机制

在代建制下,需要研究如何完善对政府相关部门和代建单位的监督问题。一方面应当研究加强对项目的申报决策过程的监督,加强政府部门对代建单位的选择过程的监督,加强对代建项目的投资质量进度的监督考核,建立完善的工程概预算编制审查制度、严格的竣工验收制度以及后评价制度、更为严格的招投标监督制度、责任追究制度;另一方面应当研究对代建单位的业绩与诚信档案管理,加强监理单位、建设单位和政府相关部门对代建单位的监督管理和舆论监督,以防止以盈利为目标的代建单位与政府有关职能部门(特别是投资主管部门和资金主管部门)、设计单位、施工单位以及监理单位等串通,通过非法手段扩大自己的收益。

参考文献

[1]孔晓.关于代建制的思考(上)[J].中国工程咨询,2006.

[2]梁昌新.关于政府投资项目代建制的几点思考 [J].宏观经济管理,2007.

[3]祈玉清.谨防政府投资项目代建制中的风险[J].宏观经济管理,2006.

作者简介:胡云鹏(1980.04-),男,湖北秭归人,硕士,讲师,现为河南城建学院教师,研究方向:项目管理,技术经济。