论黑龙江省基层农业技术推广服务问题与对策

王永清　于志善　门贵昌

【摘要】 回顾总结改革开放以来黑龙江省农业技术推广服务的发展历程,分析当前存在的主要问题。笔者认为当前底层农业技术推广服务出现断层、乡镇技术推广服务管理体制不顺、技术推广服务运行机制不健全、农技推广服务队伍积极性不高。建议采取理顺管理体制、构建“一主多元”新型农技推广服务体系、调动农技推广积极性、全面提升农技推广公共服务能力等措施,进一步提高农业技术推广服务在新农村建设和发展现代农业中不可替代的技术支撑和载体作用。

【关键词】 新农村 建设 农技 服务 问题 对策

新农村建设的首要任务是建设现代农业,而建设现代农业关键是推进农业科技进步。国内外农业发展进步的实践证明,农业技术推广服务在发展现代农业中发挥着不可替代的支撑和载体作用。回顾总结改革开放以来黑龙江省农业技术推广服务取得的成就和经验,查找问题和不足,制定符合发展实际的思路和对策,对于进一步加快发展现代农业,推动更好更快建设新农村,具有重大而深远的意义。

一 、30年来黑龙江省基层农业技术推广服务的改革和发展历程

从1978年至2008年的30年间,黑龙江省的农业技术推广服务体系经历了恢复性建设、巩固性发展和探索性创新三个发展阶段。

(一)恢复性建设阶段

这个阶段是指20世纪70年代末至80年代末的10年,这个时期农技推广服务体系建设面临的形势特点是:土地经营体制由开始变革到不断完善,由集体经营体制向以家庭联产承包经营体制转变,为了适应这种新形势需要和农业农村经济发展的要求,黑龙江省农业技术推广服务体系在国家和省财政支持下,在公社化体系建设基础上,进行了恢复性的发展、建设并逐步完善。通过以中央投资为主,地方政府扶持为辅与自我发展结合,有偿和无偿服务并存的建设发展,建成了省、市、县、乡、村上下贯通的全省农技推广服务体系网络。

(二)巩固性发展阶段

20世纪90年代初至20世纪末,这个时期是我省农业技术推广服务体系巩固性发展的重要时期,这个时期的主要特点是国家颁布了《中华人民共和国农业技术推广法》。通过贯彻《农业技术推广法》,落实乡镇农技推广“三定”工作方针,以及实施“丰收计划”项目,促进了全省农技推广体系的进一步完善和巩固发展,加快了农业新品种、新技术、新成果的物化能力。这个时期我省农技推广服务体系发展的主要特点:

一是继续推进了乡镇推广体系建设。国务院(国发[1991])59号文件,明确把乡镇级技术推广机构定为国家在基层的事业单位。其编制、人员定额和所需经费由各省、自治区、直辖市根据需要和财力自行解决。黑龙江省根据文件精神,由省财政每年拿出605万元专项资金用于乡镇农业技术综合服务站(中心)配套建设。1992年农业部、人事部联合颁发了(农人字[1992])1号文件,为稳定和进一步加强乡镇农业技术推广队伍建设提供了政策依据。1996年中央[中发]2号文件要求“各级政府都要增加农业技术推广的经费”,国家并对乡镇农技推广单位开展了定性、定员、定编三定工作,同时,对落实农技推广经费保障情况进行严格检查。中央和国务院有关文件的出台,有效保证了我省乡镇农技推广机构的巩固发展和三定工作的落实。

二是颁布实施了《黑龙江省农业技术推广法实施办法》。1993年《中华人民共和国农业技术推广法》的颁布实施,明确了农技推广工作的原则、规范、体制管理和保障机制。

三是保持了农技推广体系和队伍的相对稳定。通过巩固发展这一阶段,大大加强了黑龙江省农技推广体系建设的各项工作。有效保证了《水稻旱育秧稀植生产技术》、《玉米通透栽培技术》、《小麦优质高产栽培技术》、《大豆垄三栽培技术》和《大豆平播密植栽培技术》等重大重点技术的推广应用。为这个时期黑龙江省粮食总产量由500亿斤到600亿斤的新台阶打下了重要的技术基础。

(三)创新发展阶段

进入21世纪,面对我国加入世贸组织,实行市场经济的新形势,黑龙江省积极采取有效方法和改革举措,推进农技推广创新发展,收到了实实在在的效果。一是加强了对县级农技推广中心的规范化、制度化管理。二是从2004年开始,黑龙江省制定并实施了县(市)级标准农技推广中心建设项目,严格按照黑龙江省县(市)级农技推广中心建设标准选择建项目县,由黑龙江省财政投资建设。目前己建成县(市)级标准化中心17个。三是强化农技人员的综合素质教育。四是开展了农技推广服务体系改革试点工作。黑龙江省从2004年开始在绥棱县进行农技推广体系试点改革,对乡镇农技推广人、财、事权实行了上收,归县中心管理。把全县9个乡镇按照作物种植种类和分布划分为三个区域,建立了三个区域站,村级设有农技协会,屯设有科技示范户。通过改革,试点县(区)理顺了体系,健全了机制,明确了职责,提高了全员的工作积极性。目前黑龙江省正在全面推进农技推广体系改革工作。

二、黑龙江省基层农业技术推广服务存在的问题

黑龙江省基层农业技术推广服务工作,虽然经过长期不懈的努力实践,为全省农村经济发展做出了较大贡献。但是,随着改革开放步伐的加快,尤其是在加入世贸组织实行市场经济情况下,明显看出在计划经济时代形成的基层农业技术推广服务体系、队伍、机制等有许多不适应,暴露出了一些不容回避的现实问题。主要表现为五个方面。

(一)底层技术推广服务网络出现断层

农村税费改革后,村级农民技术员“误工补工”报酬无法兑现,黑龙江省农民技术员队伍和科技示范户大幅度萎缩,并且缺乏有效管理。税费改革前,黑龙江省农民技术员队伍最高有26852人,科技示范户157361户。而目前真正能发挥作用的农民技术员或推广户不足2000人。例如西部某县改革前有农民技术员325人,而目前只有一个乡镇还设有技术员,而且待遇也是村里自筹解决。从社会其他推广服务组织看,黑龙江省目前主要有,一是农业科研、教育单位通过实施项目活动进入推广领域;二是涉农企业为了销售产品,开展技术推广活动;三是尚处于初级阶段的农村各类合作经济组织为了农业生产的需要,组织技术推广活动。前者由于地域、人力等因素限制,其技术推广服务活动具有很大的局限性,后两种推广形式的特点是目的性突出,具有排他性、时段性,重视经济效益,轻视社会效益和生态效益。村级农技推广服务网络残缺,造成了技术推广服务在终端出现断层。基层网络断层对农技推广造成很大影响,一是先进适用技术和信息无法及时到达农民手中;二是生产中出现的有害因素无法及时反馈;三是技术措施实施到位难。

(二)乡镇技术推广服务管理体制不顺

进入21世纪初期,伴随农村基层税费改革和行政体制改革,乡镇推广机构多家(农技、农机、水产、林业、土地等)合并成为农业综合服务中心,划归乡政府管理,打破了乡镇推广站多年来由县级农技推广主管部门和乡镇政府双重管理的体制。由于基层的推广体系改革仅是在乡镇推广机构的设置和管理权上有所动作,而县级推广机构改革还没有进行,县级农技、农机、水产、林业等推广服务机构分设,县、乡改革不同步,县乡推广一体化的格局难以形成。出现了多头管理却无人管,推广服务力量分散,技术优势难以发挥的局面。又因乡镇农技推广机构混编混岗严重,在职不在岗的现象普遍存在,县级农技中心失去了对乡镇农技推广机构、人员的管理指导权限,导致技术推广工作在基层受到严重影响。管理体制不顺对乡镇农技推广机构作用的发挥影响很大,一是造成了业务工作在乡镇不被重视,试验示范任务落实跑粗走样,严重影响了技术到位率;二是县级多头指导造成各级业务部门都不愿意对服务中心进行投资建设,使乡镇推广机构服务手段更难以提高;三是由于农技人员经常被抽调做临时工作,造成乡镇推广机构对农民指导和对上信息反馈难以及时,严重弱化了应有的职能。

(三)基层技术推广服务运行机制不健全

黑龙江省基层农业技术推广服务机构运行机制不健全,投入保障机制、奖励评价机制、知识更新机制等都有待完善。全省县级农技推广中心每人每年平均推广经费只有300—500元,乡镇推广经费更是无从保障。由于计划经济时期形成的固定模式,黑龙江省推广服务机构长期缺乏有效的激励和评价机制。农技人员完成的公益性推广工作和进村入户推广技术产生的效益与个人收入待遇没有挂钩,服务对象对农技人员的评价与个人业绩没有挂钩,导致了农技推广人员工作积极性不高,在社会上地位也没有得到有效认知。由于经费的限制,知识更新机制也有待完善。据统计,我省县、乡级推广机构编制内人员5年内参加过培训的人数占64.9%,即平均每年13%的农技人员才有受训机会,而且大多数的知识和技能培训仅为1周甚至更短时间;每年仅有3.3%的农技人员接受3个月以上的培训。运行机制不健全对推广工作进一步深化造成重大影响。一是受经费所限,推广部门大范围存在“有钱养兵,无钱打仗”的现象,工作进一步深化创新没有保障;二是激励约束机制不健全,难以调动农技人员工作积极性;三是知识更新提高速度慢,农技人员知识老化滞后,难以适应现代农业发展需要。

(四)技术推广服务手段落后

黑龙江省从1981年开始组建县(市)推广中心,至今已接近30年。虽然通过国家一些项目支持和省财政的投入,推广手段有所改善,但与其承担日异繁重的推广任务相比仍存在很大差距。一是缺乏综合化验能力。目前黑龙江省内县级中心只有50%的化验室能开展植保检验检测工作,有5个县化验室能开展农产品检验检测工作。距离全面实现综合化验还有相当大的差距。二是办公培训手段落后。多数县市没有固定的农业科技示范基地,计算机、传真机、复印机、摄像机、投影仪等办公培训设备也非常缺乏;通过网络等现代化手段进行办公、培训、信息采集和发布的能力非常弱;多数县市培训工作还停留在一块黑板、一根粉笔的原始水平。三是交通工具不足。推广工作如果深入开展,至少需要公务车、推广车和监测检验车等三种类型车辆。而我省目前有53个县级中心只有一台交通工具,差距非常大。乡镇推广机构在改革后,房屋、设备等被大量变卖、转移,目前多数都在乡镇政府办公,没有化验、培训等基本推广设备和场所,可见在乡镇开展技术推广服务工作之难度。

(五)农业技术推广队伍积极性不高

黑龙江省的农业技术推广服务体系是在长期计划经济体制下形成的,其体制机制没有随着我国市场化程度的推进和市场需求格局的变化而变化。在这种农技推广服务体制机制下,农业技术成果转化缺乏有效的激励机制,技术推广人员的工作还有较强的计划经济色彩,没有有效的利益诱导机制,其工作的好坏不是通过市场机制来引导,更没有明确的评价标准,许多推广工作也就难免流于形式。也就是说,农业技术推广的速度、效果、服务质量及最后效益不能和推广主体的努力程度和付出挂钩,在农业技术推广中有效的激励机制缺位,影响农技推广效率。

三、深化基层农技推广服务改革的思路对策

当前我国农业正处于重要发展时期,面对农村改革发展的新形势和广大农民建设现代农业和新农村的迫切需求,尤其是提高粮食生产能力和提高农产品品质与效益已成为农业发展的主题,这些都迫切需要加强基层农技推广服务,充分发挥农技推广服务的科技支撑和保障作用。

(一)强化公益性职能,理顺管理体制

基层农业技术推广服务体系是国家设立在县乡两级为农民提供农业公共服务的组织,是实施科教兴农战略和推动农业科技进步的重要载体,是建设现代农业和新农村的重要力量。农技推广体系具有不可替代的社会公益性职能,它是农业社会化服务体系的主体。由政府建立一支履行公益职能的农技推广服务队伍,不但是我国农业和农村经济发展的客观需要,也是绝大多数国家农业发展的共同经验。因此,基层农技推广服务体系改革的基本思路和目标应该坚持强化公益性职能,合理布局公益性农业技术推广机构,明确职能,理顺体制,逐步构建起以国家农业技术推广服务机构为主导的新型农技推广体系。要在全省普遍强化县级标准化农业技术推广中心建设,普遍健全乡镇或区域性农业技术推广公共服务机构,逐步建立村级服务站点。乡镇级要按照强化公益性职能的要求,由各县根据乡镇实际情况科学合理确定农业技术推广机构设置的具体模式。具备种植区划明显、产业优势突出的地方,要尽力向建立区域站方向努力。村级服务站点要以建立具有较强影响力的科技示范户、培养各类农民合作组织科技带头人、建设农业科技示范园区、成立农业科技“专家大院”等为重点,打牢农业技术推广服务体系的终端基础。

要建立有利于充分发挥基层农业技术推广服务作用的管理体制。根据黑龙江省基层农业技术推广机构多年来的运行实践和乡镇机构改革、县乡财政管理体制改革的新形势,为便于县级主管部门整合县乡技术力量,确保有效提升基层农技推广体系公共服务能力,全省乡镇(区域)农业技术推广机构应实行以县级业务主管部门为主管理的方式,其人员和业务经费由县级业务主管部门统一管理。乡镇政府主要负责综合协调和监督,并提供必要的工作、生活条件,配合县级业务主管部门共同管理好农业技术推广机构。主管部门在人员的考核、晋升等方面,要充分听取所服务区域乡镇政府的意见。

(二)大力发展社会化技术服务组织,构建“一主多元”的新型农技推广服务体系

我国现行的农业技术推广服务体系是按照计划经济体制要求建立起来的,其机构设置、人员配备、推广方式等均与当时的经济体制相适应,为我国农业和农村经济发展作出了历史性的贡献。但是,随着社会主义市场经济体制的建立,这个单一的体系已经明显地不适应,随之而来的是一个多元化的农业推广服务新体系渐见端倪。因此,尽快构建一个高效的“一主多元”的农业技术推广体系是一项十分紧迫而又至关重要的历史任务。

构建“一主多元”农业技术推广服务体系必须深入贯彻落实科学发展观,重新整合现阶段的农业技术推广资源。在加强现有国家农业技术推广机构主体建设的基础上,鼓励和支持农业科研单位、教育机构、供销合作社、涉农企业、农业产业化经营组织、农民合作经济组织等参与农业技术推广,形成一个以国家农业技术推广服务机构为主体,社会力量广泛参与的农业技术社会化服务体系。应采取政府统筹、多方协作、优势互补、平等竞争的办法,大力培育多种成分、多种形式的农技推广服务组织。各类农业教育和科研机构要把农业技术推广工作纳入自己的职责,推进科研、教育与生产的紧密结合。在这方面应当借鉴美国的做法,就是由大学教授、科研专家、推广员、农场主或行业代表组成“专家领域推广队伍”,一方面广泛传播科研成果和科学技术,另一方面将生产中出现的问题及时研究解决,这种做法把农业教育、科研、推广和生产紧密的结合起来,既加快了新成果的转化,又使科研教学更有针对性。

(三)创新管理机制,调动农业技术推广工作积极性

要改革用人制度,逐步实行人员聘用制度,实现由固定用人向合同用人、由身份管理向岗位管理转变。坚持按需设岗、竞争上岗、按岗聘用的原则,采取公开招聘、竞聘上岗、择优聘用的方式,选拔有真才实学的专业技术人员进入推广队伍,签订聘用合同。参加竞争上岗的人员,应具备竞聘岗位相应专业学历或取得国家相应职业资格证书。