农民专业合作组织建立中政府行为过界的成因及治理

王盛华　刘　慧

【摘要】 农民专业合作组织的发展离不开政府的支持,但如果政府的行为过界也可能阻碍合作社的发展。本文从政府官员和农户两方面分析了在合作组织建立中政府行为过界的成因,并提出治理。

【关键词】 合作组织 政府官员 农户 行为过界

【Abstract】 Farmers cooperatives cant develop without the support of the government, but excessive interventions of governments actions may hamper their development. This paper try to examine this question from two perspectives, one government officials, the other farmers, and then give proposals.

【Key words】 Farmers cooperatives government officials farmers Behavior of cross-boundary

发展农民专业合作组织是提高我国农民组织化程度,适应市场经济发展以增加农民收入的必然选择。但农业天然的弱质性决定了合作组织的发展离不开政府的支持。笔者在某县调研发现,自《中华人民共和国农民专业合作社法》颁布实施以后,该县合作组织的数量在不到一年之内急增了45个,涵盖了种植业、养殖业、农机、水利及农村劳动力转移等多个领域。但进一步了解县级政府对此采取的措施时,却发现了过多的行政干预。笔者不能理解的是,既然一系列政策措施出台后合作组织的发展依然存在资金、项目、管理等问题,那么在不到一年的时间里新创立如此之多的合作组织是否有现实意义?

据浙江的一项调查显示,该省合作组织有53.7%是依托政府职能部门或农技部门组建,23.8%是依托供销社或公司实体组建,而农民自己组建的只有22.5%[1]。可见,现阶段合作组织的建立在很大程度上需要政府的支持。但政府支持的同时也会带来一些问题,丘贵明指出我国各地政府在农民专业合作组织发展方面或多或少地表现出行政介入不当与制度供给不足的不协调状况,出现了政府经济管理职能的“缺位”、“越位”和“争位”现象[2]。

笔者认为,无论从理论还是实践层面看,合作组织的建立与发展必然离不开政府的支持,但合作组织作为一种有效的制度安排,初级行为主体与次级行为主体应通过有效的协调,以促使制度供求的均衡。经验表明现代意义上的合作组织其初级行为主体应为农户,政府则是推动制度演进的次级行为主体。上文提及的政府通过下发文件、派遣官员等方式自上而下强行推动合作组织的发展,这些干预行为难免过界。究其原因,主要有以下几点:

一、政府官员的行为选择

传统观点认为官员行为选择的依据是其职务管辖范围内的社会利益最大化,其中群众利益是核心。事实上官员也是与其他个体没有太大区别的“经济人” ,其行为选择受多方面因素的综合影响。

(一)政府的“经济人”假说

布坎南在《自由、市场与国家》中指出,国家不是神造物,它并不具有无所不知和有正确的天赋,因为国家仍是一种人类的组织,在这里做决定的人和其他人没有什么差别,既不更好,也不更坏,他们一样会犯错误。政府中的官员也同样符合正统经济学中经济人的假定——当人们必须在若干取舍面前进行选择时,他们将更愿意选择那种能为自己带来较多好处的方法[3]。将经济人的假设移植到政府官员也许有欠妥当,但总体来看符合传统经济学的观点。因此,针对开篇所提的问题,笔者将在公共选择理论的方法论指导下,对政府官员在合作社建立及发展过程中面临的选择做出分析。

我国处于体制转轨时期,依然残留有政府高度集权的影子。一方面这些部门领导的行为具有相当大的自由,他们会有意无意地为自身的经济人动机所左右;另一方面,这些领导行为的灵活性与他们自利动机的强刺激性、制约性使得他们现实中的行为也不倾向于最大限度地增进公共利益,而是依据自己获得的信息和个人效用最大化原则来决策。在《合作社法》颁布以后,各级政府层层发文,下级政府自然要积极响应,将合作组织发展的程度纳入自己的政绩体系。

从这个角度考虑,政府主导下的合作组织的组建与发展并不能从根本上代表农民的利益,这种由政府主导的强制性制度变迁并不能与广大农民的制度需求相一致,导致了制度供求的不均衡。

(二)政府官员的工作目标

安东尼·唐斯认为,政府官员追求两方面的目标,一是作为职业主义者,希望获得权力、收入、声望、安全感等等;二是作为父爱主义者,希望能忠诚地服务于公共事业[4]。不可否认,以后者为目标的“大公无私”的政府官员确实存在,然而现实中多数官员的目标总是会被其自身利益所影响。对此尼斯坎南给出了解释,他指出,可以进入政府官员的效用函数的几个变量主要包括:薪金,职务特权,公众中的声誉,权力,部门的产出,作出改变的自由自在感和管理该部门的自豪感[5]。从我国现阶段状况来看,上述变量无一不与官员的晋升有关。只要得到晋升,所有变量都会向着效用增加的方向发生改变。因此可以认为,得到晋升是官员行为选择的最终目标。

我国地方政府官员晋升的程序一般为“领导推荐——组织考察——上级任命”。其中最关键、最重要的就是“领导推荐” 。为了得到推荐,官员就必须在工作中积极表现,其一是绩效考核的结果要达到最优,其二是工作要与上级领导相一致。

(三)政府官员在合作组织建立中的工作动因分析

政府有关合作组织发展工作的绩效考核体系中,合作组织的数量必然是一个重要的指标。为了达到考核的最优,政府官员首要注重的是合作组织的数量,而在盲目追求数量的同时,必然会忽略合作组织的质量,即合作组织建立的目的和作用。合作组织旨在通过提高农民的组织化程度、节约交易费用等手段以达到增加农户收入的目的。但政府官员在绩效考核的压力下,政府不去调查是何种类型合作组织的缺失,不去了解农户真实的需求,一味追求数量的增加,仅是为了表现自己的政绩,在考核中得到上级的青睐。对于县级政府官员来说,县域范围内合作组织数量的增加意味着其政绩的显赫,获得晋升的几率也就越大;对于乡级政府的官员来说,由于其本身的认知能力和文化水平不高,更不会了解合作组织的内涵。只要得到上级的指示,必然也会不切实际地盲目建立各种合作组织,目的也同样是得到晋升。

然而我国的现实情况是,要想得到领导的推荐,仅仅考核过关是不够的,政府官员必须与上级的思想相统一,即工作要一致。这就造成一些官员会按领导者的意图办事,投其所好。领导的政绩感通过下属的努力得到满足,这样的官员必然成为推荐的首选。从这个逻辑推断,政府官员在合作社发展的过程中,首要考虑的是自己的利益,而不是公众利益。结果就是合作组织的数量有了突飞猛进的增长,但作用却没有完全得到发挥,使合作组织趋于形式化。

二、农户的行为选择

农户是农业经济运行的微观主体,我国的国情是大多数农户的文化程度低,个体农户势单力薄,不能适应市场经济的深入发展。如果政府以此为旗号,通过政策来推动合作组织的建立,农户便会盲目地加入,这是由农户传统的思维逻辑所造就的。从以上角度分析,笔者认为,政府在合作组织建立中的行为过界也源于农户的一系列原因。

(一)农户自身的特征

在我国,农业发展相对滞后,这就导致了农民所处的社会经济地位也相对较低。从本身素质层面看,农户的文化素质较低,组织化程度不高,加上“小富即安”心理的影响;从集体行动逻辑的观点来看,农户对组建合作组织的诉求不能有效传递给政府官员。从制度层面上看,即使农户有强烈的诉求意愿,由于农户自身利益表达机制的缺失和国家政治制度的限制使得农户自身的需求信息不能有效反馈给政府,因此政府在组建合作组织时也不能准确反映农民的需求,过界也就成为必然。

(二)意识形态的影响

意识形态是社会经济发展中一个不可或缺的因素。林毅夫把意识形态定义为关于世界的一套信念,他们倾向于从道德上评判劳动分工、收入分配和社会现行制度结构。意识形态是相对稳定的,制度的变迁并不立即引起个人意识形态的变迁,新旧意识形态之间有一个继承扬弃的复杂过程[6]。尽管我国一直在提倡“法治”社会,但在两千多年的“人治”政治体制的影响下,“人治”思想在农户的心里依然根深蒂固,“官本位”的思想在农村依然有着深厚的社会基础。即使《合作社法》规定由农户自己组建,政府的作用是积极指导,即使农户有建立合作组织的需求,但在旧的意识形态的影响下,大多数农户不会自行组建合作组织,而是依靠政府来主导。政府的过界干预也就成为必然。

(三)认识误区的影响

上文分析的是了解合作组织的作用,并有利益诉求的农户在面对合作组织组建时做出的选择,但现实是还有一部分农户对合作组织存在认识上的误区。《合作社法》也仅仅出台两年,一部分农户受文化素质和认知能力的限制,不能准确把握合作组织的定位和功能,甚至可能会认为现行的合作组织也类似于计划经济时期的合作社,是政府的附属物,扮演的是政府代言人、政府政策落实者的角色,这样的认识误区恰恰忽视了合作组织的自愿性和互助性等民办特征。民办特质遭遇忽视的结果就是农户只是默然接受政府大规模地建立农民专业合作组织,而不在意大量的合作组织能否真正增加自己的收益。

以上分析可以看出,政府在合作组织建立中的行为过界是官员选择和农户选择相互作用的结果,从哲学的观点来看,是既相互对立又相互统一的矛盾体:一方面,农户需要建立合作组织,但没有能力也不知道怎么建立自身所需的合作组织;另一方面,没有政府的干预,合作组织难以建立,但政府的干预往往又造成其行为的过界;可以认为,政府主导的合作组织的建立在短期内有其存在的合理性,但从长远来看,政府主导建立的合作组织可能会由于偏离农户的利益而趋向形式化。简单地说,就是政府如何从“建设型”转型到“服务型”。

三、政府行为过界的治理

(一)转变政府职能。进一步规范政府的经济管理职能,推动其由经济建设型政府向公共服务型政府转变。

要转变政府职能首先要从组成政府的官员着手。提高他们对工作的认识,“为民”而不是“为己”,“帮民”而不是“管民” 。官员拥有了真正为民服务的意识,政府的职能转变才会成为可能。

(二)研究出台《合作社法》的相关配套法规。进一步明确政府在农民专业合作组织建立中所扮演的角色,细化政府的行为。

农民专业合作组织是一种使农户适应市场竞争的制度安排,是市场经济发展的产物,政府只能诱导而不能代替市场。政府应做的是组建信息服务团队,做好信息的调研和整理工作,及时为农户提供市场预测和信息资源服务,充分尊重农民在合作组织建立中的主体地位,让农户自己来选择合作组织的类型、时机和组织形式,使合作组织这一制度安排得到“诱致性”的变迁。

(三)加大舆论宣传的力度。让更多的农户更快更深刻地理解合作组织的性质及其能够带给农户的好处。

目前依然有一部分农户不了解合作组织的本质,政府应该首先从思想上对农户做好引导工作。真正将农村对合作组织的需求反馈出来,使政府的指导和扶持工作具有更强的针对性和准确性。

合作组织是一种有效的制度安排,但其变迁需要协调演进。强制性的变迁由于出于国家的“一厢情愿”难免会造成“制度失败” ;但纯粹由农户自由组建的诱致性变迁则会因产生搭便车等机会主义行为而形成制度供给不足。解决之道,就是让强制性变迁和诱致性变迁想着制度需求的同一目标,协调演进,把建立合作组织作为制度需求的目标而并非是国家目标,并在此基础上以农户的真实需求为前提,将合作组织的建立带入正确的轨道之中。

参考文献

[1] 郭东红,.发展农业专业合作组织:干部心态、政府行为与政策启示[J].农业经济,2003,4

[2] 邱贵明,农民合作经济组织发展与政府行为规范[N].昆明示范高等专科学校学报,2007,29

[3] [美]詹姆斯.布坎南:自由、市场与国家[M].北京经济学院出版社,1988.

[4] [美]安东尼.唐斯:官僚制内幕[M].中国人民大学出版社,2006.

[5] 叶海涛,公共选择理论与我国政府机构改革[N].东南大学学报(哲学社会科学版),2001,S2

[6] 林毅夫,关于制度变迁的经济学理论:诱致性变迁和强制性变迁. 中华硕博网.

作者简介:王盛华(1982—),男,山西昔阳人,硕士研究生,研究方向:农业经济理论与政策;

刘慧(1983—),女,山东泰安人,硕士研究生,研究方向:可持续发展