论社会风险的秩序化治理与秩序化风险的合作网络治理

辛 勇 王仕军

[摘要]现代社会，尤其是传统社会向现代社会转型的进程中，风险总是无处不在。秩序化是传统风险治理的根本，国家是有组织的秩序化风险管理中心。由于秩序化内在的不完整性，其过程本身也会产生风险。此外，风险社会的来临也给传统的单中心统治国家风险治理模式提出了前所未有的挑战。因此，惟有推动秩序化从传统的单中心统治走向现代的多中心治理，建构以政府为中心的第一部门、以企业为中心的第二部门及以非赢利组织或非政府组织为中心的第三部门之间的新型双向沟通的合作网络治理模式，才可以充分调动一切社会资源共同应对未来可能发生的风险。

[关键词]社会风险；秩序化治理；秩序化风险；合作网络治理

[中图分类号]C919

[文献标识码]A

[文章编号]1000－4769(2009)06－0092－04

现代社会中，风险总是无处不在。秩序化是传统风险治理的根本，国家是有组织的秩序化风险管理中心。本文从秩序化总是失败和不完整的现实情况出发，并在对秩序化风险治理进行历史回顾的基础上指出，惟有推动秩序化从传统的单中心统治走向现代的多中心治理，建构以政府为中心的第一部门、以企业为中心的第二部门及以非赢利组织或非政府组织为中心的第三部门之间的新型双向沟通的合作网络治理模式，才可以充分调动一切社会资源共同应对未来可能发生的风险。

一、社会风险的秩序化治理

在传统社会向现代社会转型的进程中，风险无时不在，“风险”一词在现代生活中的频率越来越高。1986年，德国著名社会学者乌尔里希·贝克在《风险社会》一书中，首次使用“风险社会”的概念来描述后工业社会。英国著名学者安东尼·吉登斯也认为，“这个显然非常简单的概念却能说明我们生活其中的这个世界的一些最基本的特征。”“现代性以前所未有的方式，把我们抛离了所有类型的社会秩序轨道，从而形成了其生活形态。”在他看来，现代风险已经彻底改变了现在、过去和未来的关系，不再是过去决定现在，而是未来的风险决定人们今天的选择。卢曼则认为，伴随着科学技术的快速进步和全球化的迅猛发展，人们必然进入一个“除了冒险别无选择的社会”。尽管如此，迄今为止也没有一个完全统一的关于风险的定义。

基于不同的理论依据，人们对风险概念的认识也不尽相同。归纳起来，大致有主观建构派和客观实体派的两种理解方式：1.客观实体派的理解方式。海恩斯早在1895年就从经济学的角度指出，风险意味着损失的可能性，某种行为能否产生有害的后果应以其不确定性界定，如果某种行为具有不确定性时，其行为就反映了风险的负担。威廉姆斯和汉斯在《风险管理与保险》中把风险定义为，“在给定的情况下和特定的时间内，那些可能发生的结果间的差异。”威利特在此基础上把风险与偶然和不确定性联系起来，指出风险是客观存在的，具有不确定性。伯恩斯坦则把风险的发展阶段与机会、概率和不确定数学的发展联系在一起。2.主观建构派的理解方式。贝克认为，风险是人们处理威胁与危害的方式；它本身并不等于危险，而是危险的一种可能，但如果人们试图去控制这种可能时就会面临风险。吉登斯认为，“风险这个概念与可能性和不确定性概念是分不开的。”他不但不同意卢曼“不行动也就无风险”的观点，反而指出在所有传统文化中，在工业社会中以及直到今天，人类担心的都是来自外部的风险，而在某个时刻(从历史的角度来说，也就是最近)，外部风险所占的主导地位转变成了被制造出来的风险占主要地位。福柯认为，风险与力量有关，并且所有与风险相关的规章制度、办法与机构都是为了建构风险而生。道格拉斯将风险视为违反规范的文化反映，她在思考当代对环境风险的紧张感时指出，风险是人类学意义上广泛存在的污染紧张感的变种。

客观实体派认为风险是客观存在的，虽然具有不确定性但是可以预测。主观建构派应用心理学，着眼于个体分析，认为风险可以用个人主观信念强度来测度；社会学、文化人类学及哲学则侧重群体分析，认为风险是一种建构过程。在吉登斯那里，风险被分为外部风险与被制造出来的风险。“外部风险(external risk)就是来自外部、因为传统或者自然的不变性和固定性所带来的风险；被制造出来的风险，简称人为风险(manufactured risk)，指的是由我们不断发展的知识对这个世界的影响所产生的风险，是指我们没有多少历史经验的情况下所产生的风险，如全球变暖有关的环境问题。”事实上，外部风险就是客观实体派所认同的风险，而被制造出来的风险则与主观建构派认同的风险相似。此外，哈耶克依据不同的形成方式把秩序可以分为“建构的秩序”(made order)和“自发秩序”(spontaneous order)两类；前者是为实现一个共同目标，直接凭借指示、命令等外部权威来计划和建立的行动秩序；后者是因行为主体都自发自愿地服从共同承认的规则而形成的间接的行动秩序。迈克尔·博兰尼称前一种为一元的“单中心”的秩序，而将后一类型称之为自发的“多中心”的秩序。

“在现代社会，不仅‘风险强度空前加剧了，而且‘风险环境也空前扩张了”。风险总与损失密切相连——尽管这种损失可能是潜在的，但一旦这种可能或潜在的损失成为现实损失，便会使现代性脱离控制、难以驾驭，使个人或社会遭受危害，从而影响社会的稳定与发展。因此，必须在风险成为现实之前做好控制工作。但在一个“有组织的不负责任”的社会中，风险制造者和主管机构都想方设法为自己开脱，以逃避自己应负的责任。这就出现了风险治理主体缺位问题：既没人在风险成为现实之前对风险进行治理，也没有人对风险造成的损失负责。传统的单中心风险治理模式认为，国家是天然的、有组织的风险管理中心，“国家作为现代化的更广义的推动力，承担着管制和消除(如果可能的)风险的任务。”如果说国家是有组织的风险管理的中心，那么秩序化就是解决风险的根本。国家对风险的有效治理主要集中在风险控制、风险分摊和风险吸纳三个方面，是为实现控制或减缓各种风险的目标，国家直接凭借外部权威，靠指示、命令来计划和建立的一种建构的秩序。国家通过特定机制对抽象的秩序存在进行实践，并在完善秩序的预期中制定一系列具体的规范人们行为、调整人们之间关系的公共政策，并“与其他公共组织一起，运用政治、法律、经济和管理等手段，及时发现、隔离或消除各类安全隐患，对涉及公共安全的事件进行管理和提高安全管理危机处理能力的行为，为的是维护人民的生命、财产安全，保证国家主权不被侵犯”。这一过程就是风险治理的秩序化，在福柯看来，衡量秩序化程度标准主要有三个：“第一，以最小的代价来行使权力(在经济上通过低开支，在政治上通过权力的分散化、外在化、相对的无形化以及持续化使它引起的阻力尽可能减少)；第二，使这种社会权力的效应达到最大强度并尽可能地扩大这些效应，同时既无失误又无间断；第三，把权力的这种经济增长同它在其

中进行运作的(教育的、军事的、工业的和医学的)机构的产品联系起来；总之，同时增强该系统内一切因素的驯顺性和实用性。”

二、秩序化治理过程也存在风险

“秩序是一种想象，而对社会(文化、政治和经济)生活进行秩序化的无数项目参考着这种梦想来判定自己的位置。”秩序化是以一定预期为基础的，其操作总是会有风险，并且这种风险随着时代发展和社会进步越来越可能成为现实。因此，基于对“秩序化的内在不完整性”的认识，福柯认为秩序化总是失败和不完整的。在《风险的秩序化》一文中，斯蒂夫·克鲁克深入分析了福柯这个观点，并为其提供了更为有力的方法论支持。

秩序化既是统一秩序，也是同质化秩序的对立面。“秩序化运行的领域，即‘社会，并不是一种单一的物质或者涂尔干所说的‘现实，而是‘物质意义上的异质。秩序化是在异质的物质上并通过后者运行的，包括自然现象(如人类基因和疾病现象、气候模式)、表现自然现象的文本和工具、生产技术、法律和组织形式、物质和非物质的文化客体。”在秩序化的程序中，这些物质起到了基础的载体作用，秩序化通过这些载体交往和生产节点建构社会技术网络运行，并通过这些物质进行转换形成的转换链以两种形式把作为行为元的人或物进行相联系：第一种形式是采用协商的方式通过节点的连接形成无链条的连锁式联系；第二种形式是实现异质物质替代的选择性替代，此过程经常伴随一定的强制性和文化侵蚀力。由于联结链条具有不完整性，转换链并不会完全按照扩展原则处于真空状态。在进行连锁和替代时，“程序会遇到行动元的反程序，战略会遭遇抵制”，试图形成转换统一秩序过程中的风险便成为秩序化风险产生的根源。这种风险并非来自边际性，程序化主体仍旧是行动元，是程序动力机制的核心，并且这种风险不只抵制着权力，实质上也引导和塑造权力，导致以权力引导的社会技术网络缺乏稳定性，难以超越时空限制。因此，尽管追求的目标是理想秩序，但由于受载体和程序的决定，秩序化总是会带有一定风险的。

秩序在本质上属于一种公共产品，具有外部效应，其边界既可扩展，也可缩小，还可能被次级秩序所替代。影响秩序边界改变主要因素有两个：一是秩序的主导者依靠强制或其他手段扩大边界以主导更大范围的秩序；二是人类的自然交往会逐渐打破秩序的降解。秩序化的反程序与秩序公共性的扩展之间相互联系，公共性通过扩展为秩序化提供更多的异质物质，扩展并改变了秩序的边界，增强了联结链条的不完整性，使原有的秩序难以维系，从而增大了秩序化的风险并给治理主体带来强大的负荷。秩序公共性扩展的风险首先源于一旦成为全球公共品，秩序也会面临搭便车的危险。尤为严重的是，秩序不仅具有空间覆盖性，还具有代际延展性。因此，搭便车的风险一旦成为现实，必然产生严重而深远的影响。秩序公共性扩展的风险其次源于秩序既是具体的也是抽象的，作为一种公共空间存在，它由不同类别、不同范围、不同层次的空间组成。最后，秩序公共性扩展的风险源于风险种类的增加使得任何一个社会行为者的决策和行动都具有更大的外部性，并且风险牵涉到的个体越多，其影响范围就越广，产生的风险就越大，可能产生的后果就越严重。

三、秩序化风险治理的历史回顾

尽管在现代社会中，由统治缔造的秩序仍旧占据着主导地位，以民族国家为主体的统治方式依然深深融入社会治理理念之中，但是这种传统的单中心统治方式在全球化背景下在应对一般社会风险及秩序化本身风险方面显得越来越软弱无力。因此，政治生活不可避免地走向变革，现代的、超反思性和新传统的秩序化形式必然增强，“这一变革就是人类政治生活的中心正在从统治(government)走向治理(governance)。”纵观秩序化风险的治理历程，可以发现秩序化风险的治理经历了由单中心管治到多中心合作网络治理的发展。

管治是指统治者在特定政治系统范围内，通过行使权威对公共事务作出合理、有效的安排，以达到维持政治秩序与维护正义价值的目的。管治的核心是管理与统治。统治是最基本的政治行为与国家行为，是统治阶级通过国家机构对社会经济、政治和精神生活进行全面的控制和支配，对破坏社会秩序的社会成员实施全面的压迫和强制的行为。管理是与统治相关的计划、组织、指挥、协调和控制活动。单中心管治以国家统治阶级为主体，强调社会政治稳定。由于过度强调强制性和秩序性，单中心管治具有较明显的缺陷：第一，管理主体和管理手段单一，难以兼顾多个利益主体的利益，不能调动其余参与协作或潜在的利益主体共同承担社会风险；第二，管治以塑造良好政体、追求主导集团利益为目标，缺乏对私人及公共利益的关怀。因此，急需建立一种团结各社会主体力量的多中心治理机制来克服单中心管治的局限性。

1989年，世界银行在描述非洲国家的公共管理情况时首次使用“治理危机”一词，并提出了良好治理的框架。此后，治理便被广泛运用于政治发展研究中。全球治理委员会将治理定义为指各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。治理理论对传统的国家和政府权威提出挑战，认为“治理并不必须由代表权威的政府和国际组织排他性地加以实施，私人公司、公司联合体和非政府组织都可参与其中。”Ⅲ治理以行为元(人或物)的载体交往和生产的节点建构的社会技术网络为平台，通过有效协调与及时信息沟通，充分发挥各个治理主体的作用，分担政府负担，共同应对风险。在秩序化进程中，多中心治理机制主要作用在于应对风险，化解冲突，构建各种治理主体之间的合作互补网络，建构秩序与自发秩序的互动与耦合，从而最终促进公共利益价值的有效实现与统一秩序的建立。

单中心管治与多中心合作网络治理不同之处在于：第一，价值追求不同。单中心管治的价值追求表现在塑造良好政体和实现主导集团利益，而多中心治理则追求实现公共利益。第二，权力归属与运作方式不同。在单中心管治中，政府拥有权力并通过命令与指挥的方式行使权力；在多中心治理中，政府与其他公共或私人机构拥有权力并通过参与和协商的方式行使权力。第三，阐释的政治学范式不同。单中心管治阐释的是一种低级、等级、奴役与暴力的政治，而多中心治理阐释的则是一种高级、协商、解放与和平的政治。在新的社会形势下，秩序化风险在政府单中心管治机制(科层治理)中体现得越来越突出，多中心治理机制替代单中心管治机制的重要性与迫切性日益凸显。这主要表现在：第一，传统单中心管治在应对信息爆炸时代的快速变化方面表现出的无能客观要求权力下放，使地方政府成为独立的决策主体；第二，公共性扩展促使公民民主意识觉醒，国家与社会关系开始发生变化，政府功能由统治转向服务，并且这种趋势日益得到强化。这些变化促进了市民社会的成熟，更多的利益主体参与国家和社会管理逐渐成为一种趋势。

四、秩序化风险合作网络治理的对策与建议

“从风险的角度来说，治理所要达到的秩序目标可以具体化为三个：选择风险、分担风险以及规避和降低风险。”为了实现风险治理目标与和谐秩序的有效建构，必须把重点放在以下几方面：

第一，改革内部治理结构，调整国家与社会的关系。由于国家治理具有规范性和强大的渗透力，如果削弱国家的治理能力，必然诱发秩序化的风险，导致共同体的失序。因此，必须重视和强调国家治理的迫切要求，提高国家治理能力，改革国家内部治理结构，提高国家对其他治理主体的引导和监管能力，调整好国家与社会的关系，在合理的环境下实现国家与社会的相互替代。国家和社会主要以强制和自愿两种方式实现相互替代。所谓强制性替代，即一方以强制力在资源总量中占较大份额，另一方由于没有强制力在资源总量中占的份额较小。这种替代以强制力的方式引发，容易导致国家与社会的冲突。所谓自愿性替代，也称交换替代，是国家与社会基于各自利益的理性考虑进行交换，替代双方通过资源流量的转移得到剩余。

第二，加强相互信任，解决治理主体间的冲突。秩序化风险的多中心治理主体目标的分配有可能是相容的，也有可能是冲突的。协调与合作在多中心中必不可少。而要实现协调合作，其基本要求就是要加强治理主体间的相互信任。这种相互信任可以推动治理主体间的合作，减少集体行动的障碍，形成治理主体间的正和博弈。然而，信任也会有风险，也会导致严重的损失——这是合作网络治理中的主体所要面临和克服的困难之一。因此，在秩序化风险的多中心治理中，要通过建立完善的信息公开机制与监督评估机制强化政府与其他治理主体的信任，同时还要以道德伦理建设为依托，在思想上和文化上强化其他治理主体的公共职业精神教育与以公共利益为本位的品质。

第三，培育公共精神，尊重个体能动性。公共精神的铸就不仅是内化传统精神和现代文化的过程，而且还是治理参与的行为外化过程；不仅仅是心理层次的情感、认知和评价的发展过程，而且还是思想和价值观层次上的情感、认知和评价的发展过程。公共精神的内化过程是一个实践与学习、政治教育的过程，其最终目的是实现政治人与道德人的统一。公共精神的培育有赖于社会规范和法律制度的保护及社会客观环境的教育和熏陶。在秩序化风险的多中心治理中，应坚持以人为本，尊重其他主体的个性差异，肯定他们在社会历史发展中的主体作用与地位，充分调动他们的积极性、主动性与创造性。

(责任编辑：何频)