构建地方政府协调机制有利于社会和谐

内容摘要 在市场经济条件下,利益的多元化和复杂的利益格局使得利益冲突成为当前地方社会中的一个突出问题,建立有效的、与社会主义市场经济相适应的利益协调机制,是解决这一问题的根本途径。

关 键 词 利益冲突 利益协调 地方政府

作者 陆道平,苏州科技学院教授、博士。(江苏苏州:215011)

在市场经济条件下,地方社会多元化的利益主体和日益复杂的利益关系,必然要求建立一整套与之相适应的利益协调机制。只有这样才能实现不同利益主体之间的利益和谐,才能更为有效地构建地方的和谐社会。

地方利益冲突不利于和谐社会构建

改革开放30年以来,我国的利益格局发生了根本的变化,计划经济时代一元化的利益关系已经被打破,新的利益群体和利益关系不断涌现,多元化的利益格局和复杂利益关系已经成为现阶段我国经济社会中的一个新的重要特征。随着利益格局的调整,我国已进入了一个矛盾凸显期,原有的计划经济体制下被掩盖的矛盾、市场经济发展过程中以及受金融危机影响新呈现的各种矛盾交织在一起。目前,我国进入了“社会群体冲突”时期,从“三农”问题引发的农民群体与基层政府的冲突,城市拆迁引起的群体对抗,金融危机导致大量农民工无法返城工作,到个别企业工人的集体罢工行为,以及贫富分化的加剧对大众情绪的强烈刺激,都说明当前社会发展的复杂性。我国地方利益冲突呈现以下几个方面的特点:

一是地方社会利益异质化程度加剧。在计划经济时代的地方社会里,个人利益和集体利益、国家利益保持高度的一致,个人通过农村集体组织和单位与党和国家有效地整合在了一起。但是,随着改革开放的不断深入,我国阶级、阶层发生分化,产生了一些新的利益阶层和利益群体。由于“自由流动资源”和“自由活动空间”的扩大,一些人在市场经济竞争中崭露头角,并迅速从普罗大众中脱颖而出,成为地方社会中新的利益群体。另一些人则在市场竞争中逐渐被“甩出”主流社会队伍,沦为社会的弱势群体。[1]社会的“断裂”现象开始成为人们日益关心的问题。由于不同利益主体的群体意识和群体归属感不一样,产生了价值观的内容、结构及取向的变化,不可避免地导致价值观念出现新的冲突。义与利、公与私、权利与义务、奉献与索取等道德关系,在不同的利益主体之间有不同的价值取向。所有这些表明,地方社会利益的异质化程度在不断地加剧。

二是利益冲突的群体化趋势加强。与过去利益冲突主要发生在个人之间不同,近年来,利益诉求相近的利益群体、阶层间的认同意识增强,共鸣程度加深,社会利益冲突群体化的趋势日益明显。这主要表现在:一起群体性事件的参与者当中,不仅有利益相关者,而且有利益无关者参与并组织策划,呈现出“无直接利益冲突”的特殊现象。从无直接利益冲突的参与者来看,他们多与冲突事件本身无关,多属于拥有政治、经济、文化和社会资源较少的弱势群体,而且他们或多或少具有了“类意识”。[2]社会利益冲突的群体化潜藏着政治冲突的风险,成为影响社会和谐稳定的隐患,地方群体性事件已经成为影响我国政治稳定、社会安宁和社会发展的突出问题。

三是利益冲突的对抗性倾向增强。在这种对抗中,利益冲突的双方通常视对方为利益完全对立的一方,参与过程中往往不够理性,情绪化比较严重,容易采取极端的手段,造成不良后果。双方不遵守正式的参与规则,往往诉诸于非正规、非法甚至暴力手段。由于缺乏组织和制度规范,因此呈现无序化和非组织化的特点,而且在参与过程中不顾社会后果,事情的发展趋势往往难以预测和控制,这也容易导致意外事件的发生。更为重要的是,由于大众冲动和非理性的存在,很容易被一些居心不良的非法势力所利用,从而给地方经济和社会的发展带来混乱。

我国地方社会利益冲突的这些特点,对于构建社会主义和谐社会显然是不利的。社会主义和谐社会并不意味着消除利益冲突,而是指在利益冲突出现后能够得到及时地化解,能够以一种和平和双赢的方式最终解决这种冲突。

我国地方利益协调机制的缺失

目前,我国已经建立了一系列有着社会主义特色的地方利益协调机制。现阶段,地方利益冲突主要通过以下几种组织来进行协调:政党组织、人大、政协和信访部门。但是,这些正式的地方利益协调机制由于制度本身的不完善以及种种现实原因,并没有完全实现有效协调利益冲突的目标。我国地方利益协调机制在实践中依然存在一些问题,呈现出较为明显的缺失。

一是党的地方组织的协调问题。政治沟通是现代政党组织的一项最为根本的功能。在中国,共产党是唯一合法的执政党,在中国政治权力结构中居于最突出的地位。这就决定了党的组织在地方利益协调中扮演着更为重要的角色。中国共产党一直奉行“从群众中来,到群众中去”的群众路线,这为党的组织更好地承担这种沟通地方大众的功能奠定了良好的基础。同时,中国共产党拥有庞大的组织网络和党员数量,这为政治沟通提供了很好的保障。从理论上来说,在中国,通过政党来实现协调不会存在太大的问题,党与地方民众的沟通渠道一般都是畅通的。但事实上,在协调地方利益冲突方面,党的组织、特别是党的基层组织的功能并没有有效地发挥出来,社情民意难以上传、上情难以下达、党与民众难以沟通的现象依然存在。导致这一问题的原因有:一些党员的党员意识淡薄;党内民主不充分,一言堂现象比较严重;一些基层党组织涣散和缺失,使党组织渠道难以发挥沟通作用;党员流动性的加强使不少基层党组织难以正常开展活动;从基层党组织到中央党组织层级过多,信息会出现部分损失或歪曲,等等。[3]所有的这些原因,使得党的基层组织在发挥利益协调方面的功能大打折扣。

二是地方人大的协调问题。人民代表大会制度是中国社会主义政治文明的重要制度载体,是人民当家作主的重要途径和最高实现形式。从法律上来说,各级人大代表是人民群众的政治代言人,是受人民委托参与管理国家和社会事务的国家权力机关组成人员,理所当然在地方利益协调中扮演重要角色。然而,由于中国人大制度本身并不完善,中国地方人大制度在一些具体的民主制度、工作程序、工作方式方面尚有很多需要改进和完善的地方,其在地方利益协调中的地位和功能没有得到充分的体现,地方人大和人大代表更多的时候是形式大于内容。特别是一些非常重要的、确保有效沟通的具体制度,如代表接受选民委托的制度、人大代表述职制度、代表约见制度、代表信息公开制度、代表行为惩戒制度等,并没有真正建立起来,导致地方大众与地方人大代表之间依然保持着一定的距离,更不用说一旦自身合法利益受损能够有效地和人大代表取得联系。而地方人大代表由于缺乏必要的约束机制和责任体系,很难会主动深入一般民众了解情况。因此,地方人大代表对于地方社会的利益冲突状况的把握有限,一旦呈现比较突出的利益冲突,他们的反应通常比较滞后。

三是政协组织的协调问题。依照中国的宪法,人民政协是“有广泛代表性的统一战线组织”。从理论上来看,政协组织特别是地方政协组织在沟通地方利益冲突方面有着很大的优势。然而,由于政协组织只是民意表达机构,而不是政策综合机构,它本身并不具备利益分配和利益整合的权力和政治功能。同时关于政协的组成及职责、权限仍无法律规定,它的相关活动几乎无法可依,也缺乏有效的制度化的沟通程序和机制,导致其难以在沟通地方大众中发挥真正重要的功能。

四是地方信访部门的协调问题。信访制度是我国非常有特色的地方利益协调机制,在有效沟通地方利益关系方面确实起到了独特的作用,在中国政治沟通中扮演了重要的角色。到目前为止,中国县级以上地方都建立了较为系统的信访机构和体系,成为地方利益协调中一个重要的互动渠道。但是,由于地方信访部门本身不是利益的协调机构,更多的时候只是扮演自下而上的信息传递的角色,信访的内容不一定能够引起上一级有关部门的足够重视。因此,信访者有时需要经历一个不断往来于不同层级的不同政府部门,包括党委、政府和其他如人大、司法等部门的繁琐过程。并且,上层的政府机关,如省级政府甚至是中央机关往往都是距离比较遥远,并不是所有的人都愿意花费这些人力和物力来进行信访活动,出于对成本的理性估量,很多信访者就有可能采取忍气吞声的方法来替代信访,除非自身的利益受损程度远远超出自身的承受限度。而除了上访可能花费的大量人力和物力以外,信访者有时可能面对的更大的成本是,信访所招致的来自各个方面的阻挠甚至是报复。

基于利益和谐的地方利益协调机制建设

实现不同利益主体之间的和谐,是社会主义和谐社会的重要内容,而实现利益和谐的制度保障就是建立有效的、与市场经济体制利益关系相适应的协调机制。目前,就我国地方社会新的利益关系状况来说,地方政府必须从以下几个方面重新构建地方利益协调机制:

一是建立有效的对地方民众的信息公开制度。利益协调的基础是有效沟通,而有效沟通的基础是信息。目前,中国地方政治沟通过程中的信息公开依然是一个值得关注的问题。在很多时候,地方政治沟通依然是一种信息不对称的沟通。尤其在公共事件发生初期,一些地方政府对信息传播途径以及传播内容进行封锁、压制,采取了诸如屏蔽短信、关闭网站论坛等措施,只有到了事态发展难以控制的时候,地方政府才被动地公开相关信息。这自然会导致“小道消息”和谣言满天飞。为此,必须进一步推动地方政府信息公开制度的有效实施,建设透明型政府,确保地方政府组织透明、决策透明和行为透明,让地方大众有权知道政府在做什么,政府为什么要这样做,政策、法规为什么这样制定,以及政府怎么做。为此,未来地方政府信息公开制度的建设必须在以下几个方面积极努力:第一,必须进一步促进地方政府在信息公开方面的制度化,在组织机构、责任人员、公开范围、公开时效以及责任机制等方面完善相关措施。第二,进一步加强对地方政府在信息公开方面的监督,中央政府必须在这方面发挥积极的作用。例如在美国,联邦政府机构每年要向国会提供一份年度报告,汇报有关情况——诸如申请提供信息而被拒绝的次数和理由,当事人就此向政府官员提出申诉的次数、结果及理由;拒绝提供信息的官员姓名、职称、职位及参与案件的数目,等等。第三,进一步强化地方公众在获取政府信息方面的权利,对于拒绝公开应该公开的信息的相关人员和机构, 应制定有效的约束机制迫使其公开。第四,进一步推进信息公开过程中争议仲裁机制建设。

二是进一步完善地方利益表达机制。利益表达机制是现代多元社会中各利益群体和利益集团实现自身合法利益的重要途径,通过利益表达机制,社会的不同利益之间进行有效的博弈、妥协和协商,最后实现利益的整合,实现各方的利益均衡。可以说,利益表达机制是调节社会利益关系的重要纽带,是保持社会基本公平和正义的重要平台。但是,利益表达往往意味着冲突,因为它包括了为达到利益的目标而采取的施加压力的方式。利益表达的需求总是产生于利益失衡或利益冲突的时候,这时如果不开启表达的大门,利益矛盾得不到解决导致日积月累从而酝酿出更严重的危机;但如果完全开启表达的大门,以诸多利益矛盾为基础的表达行动,往往会以不可控的方式和力度冲击试图为它提供空间的体制,严重者会造成社会的动荡。因此,必须要在利益表达和社会稳定之间取得平衡。可以这样说,底限是社会的稳定,上限是利益的表达,两者之间形成制度化的利益表达机制的空间。[4]因此,对于地方大众的利益表达机制来说,如何实现在保持社会稳定前提下,达到有效表达的目的就显得十分重要。根本的途径就是在进一步完善现有的表达制度(人大制度、政协制度和信访制度)的基础上,在以下几个方面以循序渐近的方式进行努力:首先是必须从法律上给予地方大众更多的自主性的利益表达权利和机会,使其拥有自主表达的话语权;其次是进一步拓宽地方大众的表达渠道,如一些地方的“主任信箱”、“群众来信”、“建言献策”、“要求督办”、“批评建议”、“揭发举报”等形式;再者是进一步发挥新闻媒体在地方大众利益表达方面的积极功能。公共传媒是社会话语权的掌握者,通过他们可以迅速唤起社会关注并形成舆论压力。这就要求进一步理顺地方政府和公共传媒之间的关系,减少一些不必要和不合理的行政管制,增强传媒自主性和公众言论自由性,使之真正发挥信息双向互动的平台效用。

三是进一步推动地方大众在利益协调中的组织化。利益协调本质上是各种社会力量博弈的过程,而博弈的力量和方式取决于社会组织化程度,社会集团的组织化程度越高则力量越大,博弈的方式越理性,转化为暴力方式的几率越小。正如阿尔蒙德认为的那样,“所有从事利益表达的集团和组织都可能从事利益综合”[5]。对于中国来说,中国共产党的组织已经在实现民众参与的组织化方面发挥着积极而不可替代的作用。但是,仅仅依靠党的组织还是不够的。解决这一问题有效的途径是充分发挥中国各地社会团体的功能。要发挥这些中介组织在地方政治沟通中的功能,必须进一步理顺政府和社团之间的关系,确保社团的相对独立性,淡化社团的行政隶属色彩。必须进一步规范社团的制度和运行,民政监督部门和审计部门要加强稽查审计制度,以防止一些组织利用“非营利”的旗帜,谋取自身利益,从而损害其在地方大众中的形象。同时政府应该创造良好的条件,积极扶持和鼓励一些公益性社团的建立和发展,制订相关的政策和措施引导这些社团在地方公众参与中发挥更大的作用。可以在结合中国国情的基础上借鉴国外某些有益的经验,逐步制订和形成不同类别、不同层次的关于社团组织的法律、法规体系,以法律的形式明确社团组织的性质、宗旨、地位、职能、组织形式、权力与义务、设置和运行的程序、管理和监督体制等,以便使社团组织尽快走上规范化、法制化的轨道。地方大众通过与社团建立密切的互动,并通过社团建立与各种利益主体的有效沟通体系来实现有序的组织化的利益协调。

[项目来源:江苏省教育厅人文社科项目07sjd630066、教育部哲学社会科学重大攻关项目06JZD0033。]

参考文献:

[1] 孙立平. 断裂——20世纪90年代以来的中国社会. 北京:社会科学文献出版社,2003:1.

[2]郝宇青. 当前中国“无直接利益冲突现象”的特征. 探索与争鸣,2007(4).

[3]周清. 转型时期中国共产党与社会沟通的机制性缺陷、原因及对策. 当代世界与社会主义,2008(1).

[4]孙立平. 和谐社会:用制度规范利益表达. 理论参考,2006(2).

[5]阿尔蒙德等. 比较政治学:体系、过程和政策. 上海:上海译文出版社,1987:236.

编辑 杜运泉