服务型政府与公共服务型政府的关系

翟霖森

摘要:服务型政府与公共服务型政府在学术界虽然出现频率几乎相同,并且有许多学者把两者等同使用,但对于两者的关系,学界仍有分歧。综合分析后,笔者认为,把服务型政府定义为在党的执政理念指导下政府转型时期政府定位的选择,把公共服务型政府归为服务型政府的职能层面的具体政府形态,这样能体现党执政理念的转变和政府治理模式的创新。

关键词:服务型政府;公共服务型政府;关系

中图分类号:D630.1文献标志码:A 文章编号:1002—2589(2009)13—0058—02

胡锦涛总书记在党的十七大报告中强调,要加快行政管理体制改革,建设服务型政府,并对深化行政管理体制改革提出了明确要求。在学术界与服务型政府同样流行的是公共服务型政府的概念,从已有的文献来看,两个概念在相关著述中出现的频率几乎等同。但对于服务型政府与公共服务型政府的关系,学术界仍然存在着分歧,因此有必要进一步分析研究以便统一认识。

一、两者提出的背景

服务型政府的概念源于西方。20世纪20年代末30年代初爆发的资本主义历史上最大的经济危机,市场失灵,使西方资本主义国家普遍接受了凯恩斯主义,资产阶级国家政府由以往“守夜人”转变为积极的参与者,当时的政府成为名副其实的经济、社会管理者。到了20世纪70年代末80年代初,政府干预也开始遭遇危机,受以哈耶克为代表的新自由主义思想的影响,资本主义国家政府开始了对自己行为的反思,重新思考政府这只“看得见的手”和市场这只“看不见的手在国家经济发展中的作用和地位问题,确立了市场这只“看不见的手”在国家经济发展中的主导地位,明确政府这只“看得见的手”的补充地位,理顺了政府和市场的关系,西方国家政府逐步转到了创造和维护公平的市场竞争环境,为市场主体的发展提供优质的服务上来,正如乔治·弗雷德里克森所说,“长期以来,效率和经济是美国公共行政理论的两个支柱……把效率和经济作为公共行政的指导方针是必要的,但仅此是不够的。必须加上社会公平作为公共行政的第三个理论支柱,使公共行政能够回应公平的需要。”[4]服务型政府的创建便成为西方国家政府追求的目标。我国服务型政府概念的提出也经历了一个过程。建国以来直到改革开放,由于受外部环境和对形势判断的影响,我们一直沿袭着建国以来的执政理念,计划经济成为占主导地位的经济体制,与之相适应政府的定位自然成为了经济、社会的主导者、管理者。十一届三中全会后,在总结经验教训的基础上,党和政府确立了“以经济建设为中心”,所有政策都围绕这一中心来制定,经济发展水平成为此时衡量工作好坏的唯一标准,此时我国经济虽然取得了突飞猛进的发展,但随着改革的深入,难度越来越大,主要是改革开始触及一些深层次的问题。一般说,这些问题不再是改革初期政府职能范围大小的问题,而是政府角色的定位问题,即政府在与市场、社会以及公民的关系中,到底应该处在什么样的地位[3]。很显然,在一个成熟的市场经济体制下,政府的角色定位就是一个为市场、社会发展提供秩序和服务的服务者。正如张成福教授在分析中国公共行政体系内部的深层次问题时所指出的,公共行政与经济、社会发展的冲突表现之一就是“管制行政”与“服务行政”的冲突,因此,中国行政现代化的目标取向就在于建立市场化或亲市场的政府行政,使公共行政由国家权力的载体过渡到为公众提供服务的实体[5]。要实现政府管理模式由“管制行政”向“服务行政”的过渡,就意味着必须真正将政府角色定位在一个服务者的位置上,也必须实现政府管理模式以政府为本位向以公民为本位的方向转变。这样,学界对中国行政改革的目标定位就开始由服务行政的概念,改为直接的服务型政府概念了[2]。

而公共服务型政府的概念则是2003年“非典”过后才出现的一个新概念。 2003年“非典”疫情出现时,广州和北京等大城市出现了公众极度恐慌的局面。中央及时采取了措施,特别是对工作不力的卫生部长和北京市长两位高官的撤职,开始了对高官实施问责制的先河。虽然疫情很快就得到了控制,但也引发人们开始反思。人们的理性反思集中到了政府在公共管理中的定位问题:即政府全部工作的重点是不是只有一个经济发展指标,包括保护人民的生命健康在内的各种公共服务职能,政府是不是更应该承担起来?考察一个政府工作绩效、决定政府官员职位升迁与否的指标是不是主要是经济指标?而要改变这一状况,就必须对政府职能定位进行彻底的改变,即政府不仅要关注经济发展指标,更应该关注社会发展和公共服务指标,并将社会发展和公共服务指标作为考核政府绩效和决定官员能否升迁的主要指标,以迫使政府及官员更加关注这些领域的发展[1]。温家宝总理就明确指出,“非典疫情的发生和蔓延,给我们的一个重要启示,就是要在继续增加经济调节和市场监管职能的同时,更加重视政府的社会管理和公共服务职能。”这样有学者就提出了公共服务型政府的概念,认为要想使政府职能更多的作用于公共服务和社会管理,就必须实现政府改革的实质性转型,即要由原来的经济建设型政府转变为公共服务型政府,也就是政府应该从经济领域中退出,把主要职能定位于诸如公共教育、医疗、公共卫生以及研究和发展等公共服务领域。

二、学者的观点

对于服务型政府与公共服务型政府的关系,学术界仍然存在着分歧,主要有以下四种观点:

1.两者是平行关系。持此种观点的研究者在自己的相关著述中都是采用两个概念中的一个,平行使用这两个概念,并未有意识地将服务型政府和公共服务型政府这两个概念进行对比分析过,研究者们各自表述、平行而用,两个概念之间缺乏有意识的交汇。谢庆奎认为,这两个概念并不是对立的、矛盾的,可以同时使用,只是它们的侧重点有所不同[6]。

2.两者是等同关系。此种观点明确将两者等同,认为服务型政府就是公共服务型政府。等同使用这两个概念的现象在学术界非常普遍,许多学者在自己的著述中就是交替使用这两个概念的,认为它们之间没有什么不同,其实就是同一概念。比如,陶学荣等就在引用刘熙瑞关于服务型政府概念界定的基础上讨论了建设公共服务型政府的途径问题,事实上也就是将两个概念等同起来[7]。

3.公共服务型政府优于服务型政府。此种观点从政府历史类型演进的角度出发,认为政府的发展是有阶段性的,呈单线历史发展趋势,是一个从统治型政府、管制型政府到服务型政府并最终向公共服务型政府逐步转变的过程,从而将服务型政府与统治型政府、管制型政府并列为同一类型的传统政府形态,认为公共服务型政府才是服务型政府的发展趋势,是更符合新公共服务理论的政府模式。王艳认为,服务型政府仍然属于传统公共行政范式的范畴,因此在服务型政府建设中可能出现服务行政的三种异化形态。突破传统公共行政范式,建设以公民、公民权和公共利益为核心的新公共服务型政府才是我国行政体制改革的目标选择[8]。

4.服务型政府优于公共服务型政府。井敏在对这两个概念的产生背景和研究视角进行对比分析后指出,服务型政府与公共服务型政府是两个不同的概念。井敏认为,从产生背景来看,提出服务型政府这一概念的理论背景是我国学者对市场经济体制下政府角色定位的长期思考,现实背景则是中国加入WTO后对政府产生了一系列新的要求;而公共服务型政府则是在2003年非典危机过后才出现的一个新概念,这个概念的提出主要源于相关学者对非典疫情的反思。从研究视角来看,在这两个概念中,公共服务型政府主要是基于政府职能结构调整的视角,只是抓住了服务型政府的外在表现,而服务型政府才是整个政府管理模式从管制向服务的根本性转型,因此不能用公共服务型政府的概念来代替服务型政府的概念[9]。

三、笔者的观点

我认为,两者是宏观与微观、整体与部分的关系。服务型政府是一种全新的政府治理模式,它将涉及执政理念、职能配置、组织结构、运行机制、行为方式和监督体系等一系列的制度创新。是政府转型时期党执政理念指导下的政府定位。服务型政府是由法治型政府、参与型政府、责任型政府、公共服务型政府、有限政府、高效政府、透明政府、学习型政府、节约型政府等一系列具体政府形态组成。公共服务型政府只是政府职能重点的调整,属于“服务型政府”的具体形态。

参考文献:

[1]谢庆奎,佟福林.服务型政府与和谐社会[M].北京:北京大学出版社,2006.

[2]高尚全.政府转型[M].北京:经济科学出版社,2008.

[3]刘星.服务型政府:理论反思与制度创新[M].北京:中国政法大学出版社,2006.

[4]李景鹏.政府职能与人民利益表达[J].中共中央党校学报,2006.

[5]张成福,党秀云.中国公共行政的现代化——发展与变革[J].行政论坛,1995.

[6]谢庆奎.服务型政府:政府改革的目标选择[J].人民论坛,2006.

[7]陶学荣.论公共服务型政府建设途径[J].甘肃社会科学,2005.

[8]王艳.服务型政府的异化与转型:论建立新公共服务型政府[J].云南行政学院学报,2004.

[9]井敏.论服务型政府与公共服务型政府的区别[J].云南行政学院学报,2006.

(责任编辑/李璐瑶)