事业单位固定资产投资的内部控制

马　卫

摘要：本文首先阐述了事业单位固定资产投资的特点，然后分析了事业单位固定资产投资的内部控制现状。同时结合固定资产投资的业务流程，从一些关键点方面阐述了事业单位固定资产投资的内部控制措施。

关键词：事业单位固定资产内部控制

当前我国学者对内部控制的研究日新月异。内部控制理论不断丰富，但是到目前为止，有关固定资产投资的内部控制研究还比较少。因此，对事业单位固定资产投资的内部控制进行研究，具有较强的现实意义。

一、事业单位固定资产投资的主要特点

固定资产投资是指为特定目的而进行投资建设，并含有一定建筑或建筑安装工程，且形成固定资产的建设项目。与其他投资相比，固定资产投资一般具有下列特征。

1、规模大

事业单位固定资产投资的规模往往很大，投资成本动辄上亿元甚至更多。这些项目的建设事关事业单位战略的成败。巨大的投资额对投资项目的管理水平提出了很高的要求，否则项目一旦失败，将造成巨大的投资损失。

2、工期长

由于项目投资规模大，一般耗时也较长，短则半年，长则数年。同时，投资项目的建设涉及方方面面，如政府审批部门、银行、法律、设计单位、施工单位、供应商、外部审计机构等，这就给投资项目的管理工作带来了很大的难度。

3、变化大

投资项目是典型的一次性任务。而且无论是设计还是施工，不同项目都有显著的差别。即使是使用相同的设计来进行施工。也会因为空间、时间和其他外界条件的不同，使建设过程具有很大的差异性。因此必须针对不同的投资项目进行管理和协调工作。

4、风险大

事业单位固定资产投资的立项、各种分析、研究、设计、计划都是基于对将来情况预测基础上的，基于正常的、理想的技术、管理、组织之上的。而在项目实际实施的过程中，这些因素都有可能发生变化。这些变化使得原定的方案、计划受到干扰。使原定的目标不能实现，造成巨大的风险损失。

二、事业单位固定资产投资的内部控制现状分析

由于固定资产投资还具有投资金额大、过程的不确定因素较多，更需要完善的内部控制体系去规避风险，保证投资、质量、进度三大目标的实现。但是，目前固定资产投资内部控制状况不容乐观，无论从政策层面还是事业单位内部，都存在许多需要改进的地方。

1、固定资产投资有关法律法规的目标定位较低

近年来，财政部、证监会、国资委等一些政府部门出于加强对事业单位固定资产投资监管的需要，陆续出台了一些固定资产投资方面的内部控制法规，如《中央企业全面风险管理指引》、《内部会计控制规范》等。这些法规的目标定位还主要停留在纠错防弊、保全资产层面。作为内部控制的目标，与国外目前已相对科学的定位相比，还有较大的距离。另外，这些法规在实务上的可操作性也有待提高。

2、缺乏固定资产投资良好的内部控制环境

在固定资产投资过程中，由于投资规模大，涉及的现金流巨大，经济利益涉及方方面面，从而对事业单位高层管理者的道德操守提出了较高的要求。但是现实情况是高管违规事件频发。另外，管理者的经营理念、对待风险的态度和对管理的重视程度，会对控制环境有极大的影响。目前不少单位的管理者内部控制意识淡薄，只注重上规模、上项目，缺乏花大力气加强内控、练好“内功”的长远眼光。因此常会采取不考虑单位风险和长远发展的短期行为，并常常导致严重后果，最终给单位带来巨大损失。

3、固定资产投资内部控制制度的设计不完善

内部控制是事业单位管理的重要手段，对于事业单位防范舞弊，减少损失，提高盈利能力具有积极的意义。对固定资产投资业务而言，建立健全相应的内部控制制度更显得十分重要。现实中很多单位在内部控制具体环节的设计上不完备、存在控制“盲点”，控制程序欠合理、存在缺陷，导致在实际应用过程中常出现各种问题，给事业单位造成重大损失。有些事业单位不惜成本聘请专业的咨询公司制定了系统的内部控制制度。但执行中流于形式，内部控制制度没有起到应有的作用。

4、对固定资产投资的内部审计监督机构不健全

内部审计是内部控制的一种特殊形式，它是单位内部控制制度是否合规、合理和有效的独立评价机构，在某种意义上讲是对其他内部控制的再控制。目前，大部分事业单位成立了内部审计机构，但仍存在很多问题。在专业胜任能力方面，由于大部分内审人员为财务或审计专业，对固定资产投资业务不精通，很难行使其监控职能；不少单位为争项目、赶进度。而对内部审计的重视程度不够。内部审计大多流于形式，不能发挥其应有的作用：在独立性方面，由于大部分内审部门都是在总经理或分管财务副总等的领导之下，独立性不强，其监督力度也大大受到限制，尤其对高级管理人员的舞弊行为常常是无能为力。

三、事业单位固定资产投资的内部控制设计

固定资产投资一般可分为项目决策、项目实施两个阶段。在项目决策阶段，又分为编制项目建议书、可行性研究、项目决策等三个环节；实施阶段分为项目设计、招投标及合同签订、施工和竣工交付使用等四个环节。下面将探讨一些关键控制点及控制措施。

1、项目设计的审批

初步设计是项目设计的重要组成部分，是安排年度计划、编制概算和施工图设计的依据。(1)单位委托设计。单位完成初步设计和设计总概算后，向事业部所属项目管理部提出审查申请。由项目管理部负责组织事业部项目主管领导、相关部门负责人及业内外有关专家对设计方案进行审查。设计单位要根据事业部审查意见对初步设计技术文件和概算进行修改。若对初步设计文件有重大修改或较多补充，修改后还需进行复审。初步设计审查通过后，由事业部下发批准文件，作为开展施工图设计工作的依据。(2)初步设计的审查内容主要包括：是否符合国家有关工程建设的方针、政策、法令、法规、技术政策和现行技术标准、规范：是否符合批准的可行性研究报告；审定工艺流程、装置规模和物料平衡、动力平衡；审定总平面布置：审定主要设备选型、材料选用方案及引进清单；审定岗位设置及总定员；审定公用工程、辅助工程规模及内容；审定主要技术、经济指标：核定环境保护、劳动安全卫生、消防等设施配置是否符合规范；核定工程量计算是否准确、定额套用及取费是否合理、设备及材料价格水平并审定总概算。

2、合同签订和审批

合同是项目建设过程中重要的法律性文件，工程项目完成设计后，建设单位要根据设计图纸选择施工方，进行土建、安装工程和设备的招标。根据招标结果，与中标的设计单位、施工单位、监理单位和设备材料供应商签订经济合同，以明确双方的权力和义务。合同签订后，建设单位根据合同的履行情况，按合同约定条款付款。(1)合同文本的审批。合同签订之前，经办人应将合同草案及与合同有关的证明材料提请法律、审计、财务等相关部门审核，审核部门如对合同相关条款有异议，应出具审核意见书。法律、审计、财务等相关部门根据各自的管理职责对合同进行审核，其中法律部对合同条款的合法性、严密性负责；审计部主要对合同签订程序进行监督，并负责审核合同内容是否与招投标文件的相关内容一致；财务部主要对合同金额、合同款结算方式、付款期限、发票种类及取得时间等进行审核。(2)合同变更手续。合同变更应比照合同签订的审批程序履行审批手续。合同的变更或解除必须在合同双方协商一致的前提下依法进行，任何一方未经对方允许私自更改合同内容或解除合同均不生效。如只对原合同部分条款做补充时，应与对方签订补充协议，并在补充协议中注明修改或补充的内容，该补充协议是原合同的组成部分。当需要变更的内容较多或与原合同有较大出入时应与对方协商废除原合同，另行签订新的合同。

3、竣工验收和决算

固定资产投资项目按照批准的设计图纸和文件内容全部建成后，建设单位应以设计文件、国家颁布的相关验收法规为依据，组织对项目总体的检验、认证和综合评价，并对项目从筹建到竣工投产全过程中各项资金的实际运用情况、建设成果和全部建设费用进行总结。

总之，在事业单位固定资产内部控制中，要对投资项目进行全过程的控制，针对项目建设周期长的特点，应对项目进行全过程、动态的控制。从项目投资决策、设计、签订合同、对外付款、施工直到竣工决算，每个环节都应设计相应的内部控制措施，保证各个环节的有序衔接，以保证整个项目的有效运行。